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法制日报独家对话多次参与三中全会会议材料征求意见座谈法学专家李林

“法治”是贯穿十八届三中全会公报的内在逻辑

作者:范传贵发布时间:2013-11-14 09:02:22

●三中全会是一个全面深化改革的战略部署,在改革本身的设计、推进以及成果的固定上,法治是很重要的途径。改革涉及各种宪法法律问题,都将通过完善宪法和法律法规的立、改、废等手段来实现,通过法治思维和法治方式使之规范化、有序化、制度化,从而使全面深化改革能够在法治的轨道上更加稳妥、更加有序、更加有效地展开

●市场经济实际就是法治经济。要建立进一步的社会主义市场经济体制,政府要适当退出,法治就要全面的跟进。在法治框架下厘清政府和市场、政府和企业、政府和社会的关系,

●虽然关于经济改革和经济建设部分,直接出现“法治”的话语不多,但事实上,整个全面深化改革背后的理论和实践逻辑,包含了非常强烈的法治诉求

●我们党要紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革,这段话虽然不是直接出现在法治建设部分,但是放在整个公报中来看,它体现了我党强烈的依宪执政、依法执政的意识,体现了加强和改进党对法治中国建设事业领导的战略思维

坐落于北京故宫东北角、景山东麓的中国社会科学院法学研究所办公楼,是1919年“五四”新文化运动旧址的一部分。灰砖外墙,仿木质的地板,小院宁静。

11月13日中午11点半刚过,身为中国社科院法学所所长的李林匆匆从楼上正开的一个会议中抽身下楼,接受《法制日报》记者独家专访。

一天以前,备受瞩目的党的十八届三中全会刚刚闭幕。作为曾多次参与该会会议材料起草的法学领域权威专家,李林成为众多媒体追访的对象。

采访在李林静谧的办公室开始。6个月前,就是在这间办公室里,他完成了一份建设“法治中国”的系统性研究报告,供有关方面参考。

在11月12日晚公布的十八届三中全会公报上,“法治中国”同样被作为一项关键内容提出。作为一次讨论全面深化改革若干重大问题的会议,经济领域被普遍视为改革的最大焦点。但在李林看来,“法治”才是贯穿整个会议公报的内在逻辑。 一份求真务实的公报,一个具有可行性的全面深化体制改革的时间表、路线图、任务书

记者:我看到您在很早的时候,就开始了中国的政治体制改革研究。作为一个长期关注这一领域的学者,在十八届三中全会召开以前,一定会对这个会议有一个预期,现在公报出来了,您怎样认为?

李林:可以这么说,这个公报是1978年改革开放以来最有力度的改革报告之一。中国已经到了一个全面改革发展建设的转折点,面临很多困难和问题,在这样的背景下,未来中国怎么改、怎么走、怎么发展?全国人民翘首以待。三中全会公报对此作出了振奋人心的战略部署,给出了实事求是的回答。

记者:看完这份公报,总体感觉如何?

李林:总体感觉应该是深入落实十八大报告的延续,是一个具体化、深入化和可操作的改革公报。如果把十八大报告和这份公报结合起来看,我们会发现,这实际上是按照十八大报告指明的整个改革思路制作出的一个具有可行性的全面深化体制改革的时间表、路线图、任务书。

从大的方面讲,公报就是用全面深化改革的精神、意识、方法,来推进六大建设,即公报中提出的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设;但具体而言,这六大建设又不是一个空泛的议题,也不是一个过于超前远大的描述,而是立足现阶段,在三中全会设定的时间范围内(从现在到2020年),对要做哪些事情、要改革哪些方面体制等,所做的关键性、提示性的规划。

理解公报中法治中国建设和法治发展方面的内容,必须放到我国整个全面深化改革的大背景下。要看到,法治有一个新的重要使命,就是要为全面深化改革保驾护航,要对“六大建设”所涉及的各项改革提供规范和保障。

记者:从公报可以看出,十八届三中全会的重点还是在经济领域的改革,强调要处理好政府和市场的关系。您认为法治建设在整个公报中占据一个什么样的位置?

李林:法治建设在公报中虽然字数不多、篇幅不大,但依然居于非常重要的地位。

最直接表面层次地来看,当然是公报文本提出要建设法治中国,要把建设法治中国作为我们新历史起点上法治建设的总目标。

记者:还有更深一层次的解读?

李林:有。我们理解公报中法治中国建设和法治发展方面的内容,不能仅仅看到公报直接提到的那几句话,还要放到整个全面深化改革的大背景下。应当看到,新时期法治中国建设有一个重要使命,就是要对六大建设所有的改革发展提供规范和保障。

记者:这个结论是从公报中哪些地方解读出来的?

李林:比如说,公报提出要处理好政府和市场的关系,那么,在这个关系背后,不管解决什么问题,最后它有一个潜在的逻辑,即政府退出以后,怎么样来保障市场的公平公正和有序,答案就是法治要进入。我们常常说,市场经济就是法治经济。要建立真正的社会主义市场经济体制,政府要适当退出,法治就要全面跟进。在法治框架下厘清政府和市场、政府和企业、政府和社会的关系。

所以,虽然关于经济改革和经济建设部分,公报直接出现“法治”的话语不多,但事实上,我们看到了经济体制和行政体制改革背后的逻辑包含了非常强烈的法治诉求。

记者:在经济体制改革上,法治的确是一条潜在逻辑。我们看到公报在谈及政治体制改革时,也强调了要围绕坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一而展开。这是否也意味着,在政治体制改革中,“法治”同样是一条暗线?

李林:是的。依法治国应该是我们进行政治体制改革的基本前提和基本架构,对于这次提出建立一个领导小组和一个委员会等方面,都有十分现实的意义。

公报中明确提出了,我们党要紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革,这段话虽然不是直接出现在法治建设部分,但是放在整个公报中来看,它体现了我党强烈的依宪执政、依法执政的意识,体现了加强和改进党对法治中国建设事业领导的战略思维。

记者:在这方面,“法治”有更具体的体现吗?

李林:今天我们社科院的副院长李培林来所里开会,他是中央候补委员,参加了十八届三中全会。他提出一个观点非常重要,就是以前的改革多是政策化的改革,而这次主要是制度化的改革。我认为,这意味着凡是能制度化法律化的改革,都将用法律和制度的方式固化下来。

三中全会是一个全面深化改革的战略部署,在改革的设计、推进以及成果的固定上,法治是很重要的途径。三中全会提出的各项改革,涉及诸多宪法法律问题,将通过完善宪法和法律法规的立、改、废等手段来实现,通过法治思维和法治方式使之规范化、有序化、制度化,从而使全面深化改革能够在法治的轨道上更加稳妥、更加有序、更加有效地展开

记者:刚才说了很多,大多是体现法治在这场改革中起到的重要作用。就我国法治建设本身而言,这次会议最大的意义在哪里?

李林:我觉得可以做这样一个基本判断:十八大报告和三中全会关于法治中国的整体战略布局,翻开了中国特色社会主义法治发展的新篇章,标志着我国法治建设进入了一个深入改革发展的新的历史时期。

维护宪法和法律的权威就是坚持人民的权威、执政党的权威、国家的权威和社会主义制度的权威。法治建设领域的主要矛盾,如今集中在宪法和法律的实施上

记者:公报中,有一段专门谈及法治中国建设的内容:“全会提出,建设法治中国,必须深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护人民权益。要维护宪法法律权威,深化行政执法体制改革,确保依法独立公正行使审判权检察权,健全司法权力运行机制,完善人权司法保障制度。”能否对这段话,做一个比较细致的分析?

李林:这是在法治中国建设方面,全会做出的战略部署。关于大力推进法治中国建设的这段话,共有五个小句,每句分别代表了今后法治发展一个方面的工作。我可以逐句做个解读。

先说“维护宪法法律权威”。这句话有几层含义。第一个层面,我们的宪法和法律是党的改革开放路线方针政策的制度化和法律化,是党的主张和人民意志的集中体现,是我国改革发展建设成果的规范化、法律化,因此,维护宪法和法律的权威,就是维护人民的权威、执政党的权威、国家的权威和社会主义制度的权威。

那么, 如何来维护宪法法律的权威?这就是这句话的第二层意思——维护宪法和法律的实施问题。

三中全会公报,用维护宪法法律权威作为法治中国建设任务开头,而没有直接强调法律体系建设的问题。这是非常务实而有针对性的。因为到2010年,中国特色社会主义法律体系已经形成,无法可依的问题基本解决了,法治建设的主要矛盾,开始转到宪法和法律的实施上。突出强调维护宪法法律的权威,强化了现阶段解决法治建设中主要矛盾的问题意识和问题导向,具有很强的现实性和明确的针对性。

记者:后续的详细方案中,如何实施宪法法律是不是就成了重点?

李林:这是我要说的第三个层面的问题。如何实施宪法法律,党的十八大报告已经明确提出了,就是法治建设的新十六字方针:科学立法,严格执法,公正司法,全民守法。这和改革开放初期提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针,有非常大的区别。

三中全会强调宪法法律权威,就是要实现从“有法可依”向“科学立法”的转变,因为前者解决的是法律“有和无”的问题,后者解决的是法律“好和坏”的问题,后者是一个更高的目标和要求。宪法和法律的权威不是凭空而来的,良法善治才有权威。

严格执法、公正司法和全民守法的实现,也都体现了维护宪法法律权威的内在要求。

行政执法体制改革是法治建设不可或缺的重要环节。我国法律法规80%以上是由国家行政机关来执行的,我国公职人员当中80%以上是国家行政机关的公务员,做到了“两个80%”,法治中国建设的大部分任务就完成了

记者:第二句话是深化行政执法体制改革。在整段话里面,还有一句话是“深化司法体制改革”,在句式上和这句相仿。这二者应该是什么关系?

李林:我认为应该把二者连接起来理解,即“必须深化司法体制和行政执法体制改革”。这个表述,实际上回应了维护宪法法律权威、实施宪法法律的问题。宪法法律的实施问题,从三中全会的改革布局来看,就是要做到“两个深化改革”,即深化行政执法体制改革和深化司法体制改革。这就与落实新十六字方针的要求对应上了。如何推进“严格执法”,那就是要深化行政执法体制改革;如何落实“公正司法”,那就是要深化司法体制改革。

记者:在舆论话语体系中,司法体制改革是一个更大、更综合性的话题,行政执法体制改革则更像某一方面的具体改革。

李林:行政执法体制改革其实也是法治建设不可或缺的重要环节。我国法律法规80%以上是由国家行政机关来执行的,我国公职人员当中80%以上是国家行政机关的公务员。如果这两个80%都能够做到严格执法、依法行政,法治中国建设80%以上的内容就落实了。

过去说的“执法必严”,与现在说的“严格执法”,虽然是同一个词,但“执法”的概念范畴却明显不同。过去,执法更多是指司法。例如,社会主义法治理念教育活动中强调“执法为民”,主要还是针对司法机关提出的要求。现在新十六字方针把严格执法和公正司法切割开来了,它对严格执法的指向更加明确,要求更加具体,责任担当也就更加实在了。

记者:行政执法体制改革,在公报中被单独列出,体现了它的重要性。那么针对它的改革,主要会指向哪些方面?

李林:这就要分析行政执法体制存在哪些问题。我认为,问题主要集中在三个方面。

第一个方面,最表层的行政执法问题。现在老百姓对行政执法意见非常大,选择性执法、钓鱼式执法、运动式执法等乱作为、不作为现象比较多。三中全会公报把行政执法体制改革突出地提上改革议事日程,是抓住了行政执法领域改革的牛鼻子。

第二个方面,从深层次来看,行政执法体制改革关键在于深化行政审批制度改革。三中全会提出,要使市场在资源配置中起决定性作用,而过去的提法是“基础性作用”。决定性作用这个提法,体现了深化经济体制改革的重大观念创新和政策调整。在市场起决定性作用的改革下,政府必然要从市场退出来,一个重要改革举措就是全面改革行政审批制度,尽可能地减少行政审批,尽可能地下放行政审批。过去政府管得太多,干预太多,不仅产生了种种行政权力腐败,而且导致了整个经济发展缺乏活力、社会运转缺乏动力、企业活动缺乏自治空间。因此,以重构法治经济为目标的行政执法体制改革和经济体制改革,必须进一步放开行政审批。

第三个方面,是更根本层面的问题。如果深刻反思过去十多年加快法治政府建设的实践,我们发现存在一个法治政府建设过快、行政体制改革滞后的深层次矛盾。当行政体制改革滞后,比如职能转变、精简机构、角色定位、权力下放等的改革都没有落实,在政府管得太多、政企不分、政社不分、政府与市场不分的基础上,法治政府建设得越快越好,行政立法越加强越完善,往往会把那些不合理的、阻碍社会经济改革发展东西的法律化、制度化和固化。所以,三中全会明确提出要发挥市场在配置资源中的决定性作用,强调要深化行政执法体制改革,我们不能仅仅停留在行政执法的表层意义上来理解,而应该深入到市场经济、法治经济和行政体制改革的内在逻辑上去认识行政执法体制改革的重大意义。

确保依法独立公正行使审判权检察权,在十八大报告中已经讲过,三中全会公报专门把这个问题专门突出地提出来,背后肯定有具体配套改革措施,要求司法改革在新的历史起点上,将进一步理顺法院与检察院的外部关系作为一个重点

记者:第三句话,受到最多的关注,指向也最具体,您怎么评价?

李林: 确保依法独立公正行使审判权检察权,在十八大报告中已经讲过,三中全会公报专门把这个问题专门突出地提出来,背后肯定有具体配套改革措施,要求司法改革在新的历史起点上,将进一步理顺法院与检察院的外部关系作为一个重点

记者:外部关系指的是什么?

李林:过去,我们司法的地方化问题比较严重,地方的党委、政府、企业、媒体等方方面面,都能干扰影响司法,往往导致司法不公和某些冤假错案的发生。如何消除司法地方化的弊端,是新一轮司法体制改革必须直面的一个重要问题。例如,在下一步的改革中,可将省以下法院检察院的人财物由地方同级党委政府管辖,改革为由省级来管,省级法院检察院的人财物的由中央统一管起来。

记者:具体的改革已经启动了吗?学界对此有没有一个方向性的预判?

李林:据我了解,相关部门的调研早在去年就已经启动,这次提出来,是有充分准备的。如果按照学界探讨的,省法院来管省以下法院的人、财、物,那么地方上利用人、财、物等外在因素来干预司法的条件大大减少了,包括在法院院长任命、法官的任命提拔上,来自各方面的干预都会减少。我认为仅此一项改革的意义就会非常大。

在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》全文出来时,关于如何深化司法体制改革的问题,就会有明确的方向和清晰的答案了。

记者:按照刚才的逻辑,第四句话,健全司法权力运行机制,是不是主要指理顺司法系统的内部关系?

李林:应该是这样。我理解,这主要针对司法的行政化和官僚化问题。要求健全司法权力运行机制,就是内部怎么做到有权有责,依法独立公正行使审判权检察权,同时认真负责地承担相应责任。

具体而言,包括法官、检察官的分类管理,他们应当与党政机关的公务员进行区分,法院、检察院内部的法官、检察官也要与院内其他行政人员进行分类管理……这些都是健全司法权力运行机制的很重要的组成部分。

在这方面,不久前最高人民法院发布了《关于切实践行司法为民、大力加强公正司法、不断提高司法公信力的若干意见》,我认为这是法院系统深化司法体制改革、健全权力运行机制的具体举措,意义是非常大的。

从司法角度如何实实在在地让每一个人在案件中感受到公平正义的阳光和温暖,是从另一个角度反映了我国法治化进程,反映了人民群众对司法改革的新诉求

记者:最后一句话,完善人权司法保障制度,主要指的是哪些方面的工作?

李林:这句话的意义重大,内容也非常多。它把宪法和党章规定的尊重保障人权,落实到司法保障上。按国际惯例,一项权利,之所以能称为人权,就是要能够通过司法救济途径得到保障的,凡是不能通过司法救济手段保障的,都不能称为人权。公报把完善人权保障制度作为法治中国建设的重要任务鲜明地提出来,体现了法治为民、法治人权的理念,抓住了法治必须保障人权这个重要环节和最后底线。

具体而言,包括刑诉法修改后对非法证据的排除、户籍制度改革、取消劳教制度、司法民主公开等的改革,都贯彻了司法保障人权的精神。

记者:这项工作看起来是一项长期的工作,为什么会在公报中特别提出?

李林: 从司法角度如何实实在在地让每一个人在案件中感受到公平正义的阳光和温暖,是从另一个角度反映了我国法治化进程,反映了人民群众对司法改革的新诉求。这句话在三中全会这样一份举世关注的政治文件中,它的意义是非常重大的。

记者:那么您认为,在改革的进程中,法治中国建设是否会有先后缓急之分?哪项内容会成为突破口?

李林:肯定会有先后缓急。我个人认为,深化司法体制改革应该是法治中国建设和政治体制改革的一个突破口,因为一方面,这是由司法体制改革在我国政治体制改革和法治建设中地位决定的,是由人民群众和市场经济改革对公正司法的现实诉求和急切呼唤决定的;另一方面,经过30多年司法改革的探索和准备,深化司法体制改革的条件已经比较成熟,准备工作比较充分,以深化司法体制改革作为突破口体现了求真务实、积极稳妥、循序渐进的改革原则。从公报的内容安排看,它应该是一个突破口。

来源:法制日报

重要说明:《法制日报》2013年11月14日刊发的采访稿,是根据记者对李林采访录音整理的,未经李林审定。本稿是李林本人在《法制日报》采访稿基础上修改完成的,以后正式评价和引用李林的观点,请以本修改后的定稿为准。特此说明!李林

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主办:中国社会科学院法学研究所、国际法研究所
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