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“降焦减害”争议中的法律问题
“降焦减害”是中国烟草业发展烟草的一项基本策略,但其科学性已日益受到社会的广泛质疑。《2009年世界卫生组织全球烟草流行报告》就声明,“烟草烟雾暴露没有所谓的安全水平”,世界卫生组织《烟草控制框架公约》更是以明确的语言禁止烟草制品包装和标签使用“‘低焦油’、‘淡味’、‘超淡味’或‘柔和’等词语”,而2012年中国卫生部发布的《中国吸烟危害健康报告》则明确认定,“有充分证据说明,相比于吸普通卷烟,吸‘低焦油卷烟’并不会降低吸烟带来的危害” 因为“‘吸烟补偿行为’的存在使吸烟者吸入的焦油和尼古丁等有害成分并未减少”。正因如此,2011年郑州烟草研究院副院长谢剑平因为其降焦减害的研究而被评上中科院院士一事引发了科学界和社会舆论的强烈质疑。今年北京一名律师又以江西中烟官网宣称“金圣”牌卷烟“低焦低害”、“减害又降焦”、“低焦油低危害”属于虚假宣传为由将烟草公司告上海淀区人民法院,从而将“降焦减害”这一科学问题引向法庭,这也使“降焦减害”的法律问题浮出水面。

“降焦减害”现在已经普遍被公共卫生领域视为是烟草业一个带有欺骗性的烟草发展策略,但很少有人知道的一个事实是,通过发展烟草科技实现“降焦减害”也是我国法律明确规定的一项“国策”。1991年制定的《烟草专卖法》第5条规定,“国家加强对烟草专卖品的科学研究和技术开发,提高烟草制品的质量、降低焦油和其他有害成份的含量”。这个条款很明显地表明,至少目前的法律仍然认定,通过科技降低焦油是可以达到减少烟草有害成份含量这一目标的,因此降低焦油也是国家予以鼓励的行为。正是在这个思想指导下,国家烟草专卖局一直把减害降焦作为行业技术创新、发展所谓“中式卷烟”最为重要的任务,国家对于烟草业在这方面开展的科学研究也一直予以大力支持。例如,以卷烟减害降焦为主攻方向的谢剑平就承担过国家863计划、科技部、国家自然科学基金委、国家烟草局等部委下达的20多项研究课题,并且其降焦减害的研究还获得过国家科技进步奖3项、河南省科技进步奖、国家烟草专卖局科技进步等诸多奖项,最后甚至还因此被评上了中国工程院院士。

谢剑平被评上“烟草院士”可能既是“降焦减害”科技光环的高潮,同时也是其开始走向全面褪色和没落的标志。尽管20多年前的《烟草专卖法》的规定还没有发生变化,中国烟草业也仍然在沿袭曾一度无人质疑的“减害降焦”的老路,但社会公众的烟草危害意识以及科技界对“安全卷烟”神话的认识已经今非昔比,也正因如此,尽管谢剑平凭借烟草减害降焦的研究获得过诸多科学技术奖项并成功评上院士,但在社会舆论和诸多科学界有识之士的鞭挞之下,其“烟草院士”已经成了一个只具讽刺意味的高帽。继“烟草院士”事件之后,2012年入围国家科技奖候选名单的国家烟草专卖局报送之“中式卷烟科技”成果又因秦伯益、钟南山等30位院士联名反对以及舆论广泛的批评而被迫退出评选。

然而,舆论和科技界对于“降焦减害”的一片讨伐之声并不意味着中国控烟力量已经在这个问题上取得了全面优势,更不意味着北京律师提起的“降焦减害”公益诉讼一定能够取得法律上的胜利。其根本的原因就在于,目前有效的1991年《烟草专卖法》仍然固守着20多年前的烟草降焦减害观念,并且迄今还没有任何将要很快予以修订的迹象,因此中国烟草业仍然完全可以将其作为以“减害降焦”科技推销烟草的护身符以及反对各种控烟行动的法律挡箭牌。

自2005年我国加入《烟草控制框架公约》以来,《烟草专卖法》中规定的诸多陈旧规定不仅越来越成为我国控烟事业走向深入的障碍,而且它也因与《烟草控制框架公约》及其实施准则存在冲突而成为中国有效履行国际条约义务的阿喀琉斯之踵。除了第5条外,该法第18条规定的“卷烟、雪茄烟应当在包装上标明焦油含量级”的规定也与《烟草控制框架公约第11条(烟草制品的包装和标签)实施准则》有关“缔约方不应要求在烟草制品包装和标签上作出关于烟草成分和释放物的定量或定性说明”的要求不一致。更为重要的是,《烟草专卖法》确立政企不分的烟草专卖体制直接成为中国落实《烟草控制框架公约》第5.3条有关“在制定和实施烟草控制方面的公共卫生政策时,各缔约方应根据国家法律采取行动,防止这些政策受烟草业的商业和其他既得利益的影响”规定的直接障碍,它使得国家烟草专卖局(中国烟草总公司)不仅可以理直气壮地以“国家利益至上,消费者利益至上”混淆视听,而且还可以名正言顺地参与甚至主导中国控烟政策的制定和实施。由此可见,只要《烟草专卖法》不改,中国任何的控烟努力注定只能是一种带着脚镣的舞蹈而已。

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