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非洲问题困扰下的国际刑事法院
内容提要:国际刑事法院十余年来的司法实践史也是其与非洲的关系史。国际刑事法院调查和起诉的全部犯罪情势来自非洲这一事实以及其对某些非洲国家领导人提出的指控引发了非洲国家对国际刑事法院公正性的质疑;国际刑事司法与非洲人民传统的正义观念之间冲突让法院深受来自非洲的各种政治压力,而不少非洲国家热衷于"自我提交情势"的司法实践则在政治和法律上引起了很大的争议。国际刑事法院要改善其与非洲的关系,除了有必要采取更具有包容性的正义观念和更积极的外联等策略外,还有必要采取措施让国际社会、情势发生国以及受害者认识到法院自身所具有的深刻局限性。

关 键 词:国际刑事法院 非洲 正义

自从2002年7月国际刑事法院正式开始运作以来,它便与非洲结下了不解之缘,法院十余年来的司法实践史在很大程度上可以说就是其与非洲的关系史。然而,自从2008年检察官对苏丹总统巴希尔签发逮捕证以来,法院与非洲的关系开始日趋紧张。本文将在对国际刑事法院与非洲关系进行简要介绍的基础上,就十余年来法院在对来自非洲的犯罪情势进行调查和起诉的过程中,非洲在政治和法律上对法院提出的挑战以及法院所采取的应对措施作一回顾,并进一步从国际刑事司法自身所具有的深刻局限性这一角度探讨国际刑事法院与非洲改善关系的可能方式。

一、非洲与国际刑事法院

非洲曾经属于最积极支持建立国际刑事法院的大洲之一。在《国际刑事法院罗马规约》(以下简称《罗马规约》或规约)的缔约过程中,由西欧国家、南撒哈拉非洲国家、拉美国家组成的所谓立场相似国家(Like-minded Countries)构成了当时主张建立一个独立而强有力的国际刑事法院的最主要力量。在1998年7月的罗马外交大会上,与会的非洲国家有47个,其中大多数非洲国家对《罗马规约》投了赞成票。截至2013年6月2日,已有45个非洲国家签署了《罗马规约》,在122个规约缔约国中,非洲缔约国有34个,在缔约国数量上仅次于欧洲。

在实施《罗马规约》问题上,非洲国家也曾一度非常积极。非洲联盟制定的《2004-2007年非洲联盟战略计划》承诺将推动所有非洲国家批准《罗马规约》,2005年非洲人权和民族权委员会也通过一项决议,要求所有非洲国家必须结束在非洲有罪不罚的现状并对《罗马规约》进行国内立法和实施,同时决议还号召非洲的公民社会组织为维护国际法治和加强《罗马规约》而携手努力。在非盟的推动下,有20多个非洲国家已经通过或者拟将通过《罗马规约》国内立法或者在法律上保证与国际刑事法院合作。〔 1 〕

与此同时,非洲也是备受国际刑事法院关注的中心地区。自从2002年国际刑事法院正式成立以来,尽管纳入检察官初步审查范围的情势来自各大洲,但截止到2013年6月2日,检察官已展开调查的8个情势却全部发生在非洲国家。〔 2 〕其中,"乌干达情势"、"刚果民主共和国情势"、"中非共和国情势"和"马里情势"均是由情势发生国向检察官自行提交;"苏丹达尔富尔情势"和"利比亚阿拉伯民众国情势"则是由联合国安理会以决议方式向检察官提交;而"肯尼亚共和国情势"和"科特迪瓦情势"则源于检察官启动自行调查权的决定。

在国际刑事法院已经启动调查的18件案件中,〔 3 〕所涉及的犯罪嫌疑人或被告人均为非洲人。检察官对两位在任的非洲国家元首--苏丹的巴希尔(Omar Hassan Ahmad Al Bashir)和利比亚的卡扎菲(Muammar Mohammed Abu Minyar Gaddafi)提出了刑事指控,并将一位刚刚卸任的国家元首--科特迪瓦前总统洛朗·巴博(Laurent Gbagbo)逮捕归案。2013年4月9日,肯尼亚情势中受到国际刑事法院刑事指控的两位犯罪嫌疑人乌胡鲁·肯雅塔(Uhuru Kenyatta)和威廉·鲁托(William Ruto)分别正式就任肯尼亚总统和副总统,这使得国际刑事法院所追诉的非洲国家正副元首名单上又增添了两位。

在世界范围内,非洲是现代社会国际人道主义犯罪最为严重和集中的地区,各种国际、国内冲突中发生的严重国际犯罪可谓层出不穷;非洲人民深受《罗马规约》所言的"整个国际社会关注的最严重犯罪"之侵害,因此他们强烈希望结束此类罪行有罪不罚的历史。正因如此,才会有如此众多的非洲国家认同国际刑事法院的功能和作用,甚至有不少非洲国家主动放弃对此类犯罪的国内刑事管辖权,而将发生在本国的犯罪情势向国际刑事法院提交。对于国际刑事法院而言,其自成立以来受理的犯罪情势和案件全部来自非洲,这不仅意味着十余年来,法院的工作重心几乎主要在非洲,而且其所能获得的国际刑事司法经验也几乎全部来自非洲。因此,国际刑事法院虽然作为全球性的常设国际刑事司法机构而设立,但迄今为止,与其建立最为紧密司法联系的主要还是非洲国家。这种超常的紧密联系既使法院成为广大深受国际犯罪之苦的非洲人民通往安定与和平的希望,同时也使其成为各种政治争议甚至政治攻击的中心,从而导致非洲与国际刑事法院的关系持续走向紧张。

二、非洲的尊严与国际刑事司法的政治化

国际刑事法院迄今为止的全部犯罪情势和案件均来自非洲,这一事实虽然一方面让人们看到非洲大陆仍然是世界上国际人道主义犯罪最为严重的地区,但另一方面也引起了部分非洲人对法院的极度不满。尽管此类不满情绪在法院最初受理前几个非洲国家犯罪情势时就已出现,但直到2008年法院对苏丹总统巴希尔签发逮捕证后才真正形成第一个高潮。在2011年法院将矛头再次对准利比亚国家领导人卡扎菲时,某些非洲人对国际刑事法院的印象进一步得到恶化;2013年在受到国际刑事法院刑事指控的两位犯罪嫌疑人乌胡鲁·肯雅塔和威廉·鲁托分别当选肯尼亚总统和副总统后,不满国际刑事法院的声音又一次开始唱响。

在非洲有两位著名的批判国际刑事法院的政治人物。一位是卢旺达总统鲍尔·卡加梅(Paul Kagame)。他对国际刑事司法机构的看法一直以来就不积极。在本世纪初,他曾极力地阻挠过卢旺达国际刑事法庭检察官对其所在的卢旺达解放阵线罪行进行的"特殊调查";他不仅促使其领导下的卢旺达政府拒绝加入《罗马规约》,还一再对国际刑事法院的调查和起诉政策进行政治攻击。2008年7月,苏丹总统巴希尔受到国际刑事法院的刑事指控,卡加梅便表示法院"一直以来都只是针对非洲国家,只是针对贫穷国家","时间每推进一年,都会再次证明我的结论是正确的,卢旺达不能参与那种殖民主义、奴隶制和帝国主义" 〔 4 〕 2009年9月,卡加梅访问肯尼亚时,不仅告诫肯尼亚政府不要将2007年底肯尼亚大选后的暴力犯罪情势提交给国际刑事法院,而且还声称"国际刑事法院被利用成为一根鞭笞我非洲人民的鞭子",让它来处理问题只能"适得其反"。〔 5 〕

国际刑事法院另一位著名批判者是时任非洲联盟主席的让·平(Jean Ping,2008-2012年在任)。他认为,国际刑事法院对非洲国家和非洲人民采用双重标准,这是一种极为严重的歧视,非洲已经厌倦了只将非洲领导人视为唯一目标的法院。"国际刑事法院总是针对……非洲人。难道说加沙没有问题吗?高加索地区没有问题吗?哥伦比亚的武装分子没有问题吗?伊拉克没有问题吗?我们提出这些问题是因为我们不想有双重标准"。〔 6 〕"我们不会赞成有两个变速档的正义--一种对穷人和富人奉行双重标准的正义"。〔 7 〕正是基于此,让·平对第一任国际刑事法院检察官奥坎波一直持激烈的批评态度。

事实上,国际刑事法院受到的政治压力并不仅限于非洲的个别领导人,还包括非盟这样的区域性国际组织。非盟虽然曾一度对国际刑事法院的建立和运行提供了积极的政治支持,但这种支持却随着法院对非洲犯罪情势调查数量的增加而不断减弱,在检察官决定向预审分庭申请对苏丹总统巴希尔的逮捕证后,非盟开始公然走向与国际刑事法院对抗的道路。2008年7月,就国际刑事法院对巴希尔的逮捕证问题,非盟作出决定,要求联合国安理会敦促国际刑事法院推迟对巴希尔的指控。〔 8 〕2009年7月,针对法院对巴希尔签发的第二份逮捕证,非洲联盟又声称非洲国家将不会执行国际刑事法院对巴希尔的逮捕证。〔 9 〕 2011年7月,非盟再次作出决议,表示它将不会执行国际刑事法院对利比亚领导人卡扎菲发出的逮捕证。〔 10 〕2013年5月,非盟又通过决议,要求国际刑事法院放弃对涉及新当选肯尼亚总统和副总统的案件管辖权,并将其交由肯尼亚本国处理,该决议还要求非盟向联合国提出这一问题。非盟轮值主席、埃塞俄比亚总理海尔马里亚姆·德萨莱尼(Hailemariam Desalegn)也宣称,"非洲领导人的共识是,国际刑事法院在非洲开展的调查程序存在缺陷,其成立的意图原本是避免任何形式的有罪不罚,但现在它却堕落为某种具有种族主义色彩的追捕",这也是为什么"我们要挑战它"。〔 11 〕

非盟的此类决定对于国际刑事法院逮捕证的执行造成了极为消极的影响,很多非洲国家(包括《罗马规约》缔约国)采取了拒绝与法院合作的态度。例如,尽管有国际刑事法院签发的两份逮捕证,但巴希尔在非洲地区并未受到普遍抵制,被通缉后,他不仅成功地实现了对厄立特里亚、埃及、利比亚、埃塞俄比亚和津巴布韦这些非洲非规约缔约国的访问,而且还顺利访问了乍得、肯尼亚、吉布提和马拉维这四个非洲规约缔约国。尽管乍得和肯尼亚等国曾一再声称支持法院的工作,也尽管国际刑事法院每次都会要求接受巴希尔访问的缔约国履行其逮捕巴希尔的规约义务,但这些非洲国家却无一例外均出于政治考量而拒绝予以合作。不仅如此,在非盟的影响下,甚至连第一个向法院自我提交犯罪情势并在2010年支持"国际刑事法院罗马规约审查会议"在本国首都坎帕拉召开的乌干达政府,也对国际刑事法院改变了以往的积极态度。2013年4月9日,乌干达总统穆塞韦尼(Yoweri Kaguta Museveni)在参加肯尼亚新任总统就职仪式上居然也声称,他要为肯尼亚拒绝国际刑事法院的"敲诈勒索"而欢呼,因为国际刑事法院现在正被那些"傲慢的人"用来"扶持他们选择的非洲领导人而摧毁那些他们不喜欢的领导人"。〔 12 〕

此外,对于国际刑事法院持负面看法的,也并不仅仅来自非洲国家政府层面,在非洲社会也不同程度地存在,各种指责国际刑事法院是西方采取的一种新殖民主义工具的言论不绝于耳。例如,有人认为,法院位于远离非洲的欧洲大陆,主要的资助者是德国、英国、法国等欧洲国家,来自欧洲和其他西方国家的人占据了法院大部分职位,因此实质上法院是欧洲人和西方人的,是在其操控下作出决定的〔 13 〕;同时,法院还是欧洲和西方国家重新实行非洲殖民化的工具,〔 14 〕是帝国主义国家领导人旨在通过削弱非洲处理问题的机构和能力来抑制非洲进步力量的工具。〔 15 〕

对于一个与国际政治密切相关的国际刑事司法机构来说,遭遇一些政治攻击不足为奇,事实上,某些攻击并无充分的事实依据。例如,仅根据国际刑事法院受理的犯罪情势地理范围便认定法院针对的只是非洲人或是已纯粹沦为西方实行新殖民政策的工具,此类判断显然过于武断。首先,在法院受理的8个犯罪情势中,有4个是由非洲缔约国自行提交给检察官的。因此,从这一角度来看,实际上是非洲国家在借助国际刑事法院为其实现国内正义服务。其次,法院受理的、曾引起不少非洲人强烈反应的苏丹达尔富尔情势和利比亚情势均由联合国安理会提交,即使有观点认为对调查的情势在选择决策上具有政治偏见性,那么对此负有主要责任的也是联合国安理会这个目前全球最具有政治正当性的国际机构,而非国际刑事法院及其检察官。更为重要的是,在安理会提交这两个情势时,即使安理会中的非洲成员国也未投反对票。再次,即便是肯尼亚和科特迪瓦这两个检察官决定启动自行调查权的情势,其调查的前提也均基于相关政府的请求或提供合作的承诺。〔 16 〕从有关非洲国家犯罪情势的受理过程可以看出,除安理会提交的2个情势外,国际刑事法院至少在受理相关犯罪情势之初并未遭到当事国的抵制,有的还得到了当事国的大力合作与协助。因此,那种认为法院成为西方鞭笞非洲人的鞭子的说法似乎难以成立。

在国际刑事法院调查非洲国家的犯罪情势问题上,我们除了分析某些政府的观点,还应当考虑犯罪情势中受害者的立场。正如前联合国秘书长安南曾指出的:"首先需要问的是,为什么非洲的领导人不应庆祝国际刑事法院重点关注非洲的受害者?难道这些领导人真的宁愿与那些涉嫌犯下严重暴行的犯罪者而不是其受害者站在一起吗?国际刑事法院未能回应非洲之外受害者的呼声是否真的可以构成让其忽视非洲受害者呼声的正当理由?"〔 17 〕其实,之所以部分非洲国家领导人会极力反对国际刑事法院追诉那些涉嫌犯下严重国际罪行的他国领导人,其主要原因无非在于担心自己最终的命运。利比亚前领导人卡扎菲便是如此。2008年国际刑事法院签发对苏丹总统巴希尔的逮捕证后,卡扎菲开始积极加入非盟抵制国际刑事法院的大合唱,并且攻击法院是"恐怖主义组织"。〔 18 〕然而短短几年之后,他也果不其然遭遇了与巴希尔同样的命运。

当然,毋庸置疑,非洲出现的批判声给法院今后的工作提出了更高的要求。经历过灾难深重的殖民史,非洲人形成了敏感的受害者思维,而长年的贫困和战乱更加剧了这种弱者思维。在这种情况下,纵令国际刑事法院所有针对非洲情势或非洲案件所作的决定在法律上全都无懈可击,非洲人的敏感心理也会让国际刑事法院与非洲之间的关系复杂化。对此,国际刑事法院应当采取一定的策略,以减缓由此给调查和起诉带来的阻力。事实上,国际刑事法院正在设法敦促非盟同意建立一个联络处,以便加强其与非盟的外联(outreach)工作。鉴于非洲人对法院公正性存在的质疑,2011年底,《罗马规约》缔约国大会一致推选由非洲冈比亚人、原国际刑事法院副检察官法图·本苏达(Fatou Bensouda)接任已任期届满的奥坎波,担任国际刑事法院的第二任检察官。在国际刑事法院非洲偏见论甚嚣尘上的背景下,缔约国大会推选一位非洲籍女检察官可谓明智之举,一定程度上应有助于平息部分非洲人对法院存在的怨气和不满,尽管这并不能全部解决问题。

三、非洲人的正义抑或国际正义

国际刑事司法的理念在于通过国际刑事审判伸张国际正义,维护世界和平。20世纪国际社会经历的惨痛教训促使《罗马规约》申明:"对于整个国际社会关注的最严重犯罪,绝不能听之任之不予处罚",因为"这种严重犯罪危及世界的和平、安全与福祉"。只有战争罪、危害人类罪、种族灭绝罪和侵略罪这类最严重国际犯罪的"罪犯不再逍遥法外",才能"有助于预防这种犯罪",并带来持久的和平。

然而,国际社会对于此种正义的信念并未随着国际刑事法院的诞生而被牢固地确立起来。《罗马规约》虽已通过十余年,但包括美国、俄国、中国三个联合国常任理事国在内的众多国家至今仍然游离于规约体制之外;即便是那些已经加入规约的缔约国,也无法确保其总能经受得住国内和国际政治的考验。在国际正义可能对国际、国内和平进程带来消极影响,或者对传统主权和外交豁免权观念带来冲击时,这一考验显得尤为严峻。这一点在非洲国家对国际刑事法院调查和起诉某些案件时的态度上也得到明显反映。

非盟这个曾一度在推动非洲国家支持《罗马规约》方面发挥了重要作用的非洲国际组织,在国际刑事法院将调查和起诉的正义之剑指向该地区国家首脑时,就开始唱起了"和平优先于正义"的调子。在国际刑事法院对苏丹总统巴希尔发出逮捕证后,非盟就开始声称,在国际社会推动苏丹走向持久和平、和解以及民主施政的紧要关头,寻求司法审判会阻碍或危害苏丹的和平进程,因此它要求联合国安理会根据《罗马规约》第16条要求法院推迟对巴希尔案件的调查和起诉。〔 19 〕2011年6月27日,国际刑事法院对利比亚领导人卡扎菲等人签发逮捕证后,非盟再次声明,法院对卡扎菲发出的逮捕证严重阻碍了非盟在利比亚政府军和反对派武装之间进行斡旋以期通过谈判和平解决利比亚危机的努力。为此,非盟将不会执行该逮捕证。同时,它还呼吁联合国安理会为了利比亚的司法公正与和平,阻止国际刑事法院针对利比亚的相关法律行动。〔 20 〕在非盟的影响下,不少非洲《罗马规约》缔约国也开始违背其加入规约时的承诺,在接受巴希尔访问方面公然与国际刑事法院唱对台戏。

国际刑事司法有关"正义优先于和平"的信念也在曾积极向国际刑事法院检察官提交本国犯罪情势的乌干达国内受到了挑战。2004年,乌干达政府将在其本国北部肆虐20余年的犯罪情势提交给国际刑事法院。2005年7月,国际刑事法院决定以战争罪和危害人类罪向约瑟夫·科尼(Joseph Kony)等圣灵抵抗军的领导人发出逮捕证。但此后在与圣灵抵抗军的和谈过程中,乌干达政府曾试图将法院撤销逮捕证作为其谈判的条件之一。虽然双方在最后一刻谈判破裂,但对法院不同意为乌干达和平让步而撤销对科尼等人逮捕证的做法,乌干达国内不乏指责之声。这种不满既来自乌干达政府内部,也来自部分深受圣灵抵抗军罪行之苦但又对国际刑事法院寄予过高期望的受害者。由于国际刑事司法并没有很快带来和平,很多背井离乡的受害者开始认为,最为优先的问题应是和平而非刑罚,他们甚至认为国际刑事法院对叛军首领的起诉构成了实现乌干达北部通往和平进程中的一块绊脚石。〔 21 〕

在乌干达情势中,有人曾建议以其本国北部民众普遍接受的传统司法方法来代替国际刑事司法。〔 22 〕这种被称为"马图 奥普特"(Mato Oput)的传统司法方式,是一种被乌干达北部阿奇里族(Achili)奉行的、以民事和解为特色的纠纷解决机制。它通过迫使纠纷双方当事人喝下某种苦药汁并举行一定的仪式来达到和谐与宽恕的目的,虽然可以附加一定的经济赔偿,但无其他限制和剥夺人身自由之类的处罚。很多非洲人认为,用此种乌干达当地人和叛军均可接受的传统纠纷解决机制,不仅可以实现当地人所能接受的正义,而且还可获得他们渴盼已久的和平,因此国际刑事法院应当撤销该份逮捕证。〔 23 〕

但是,对于非洲内部出现的各种试图让国际刑事司法为国内、国际和平让路的声音,国际刑事法院检察官总体上仍然坚持要以法律为准绳的立场。对《罗马规约》第53条规定的为了"公正利益"检察官有权对案件不进行调查或者起诉这一条款,检察官办公室颁布的《关于公正利益的政策性文件》声明:"实现国际和平与安全并非检察官而是其他机构的责任";〔 24 〕规约第53条规定的"公正利益条款不应被视为一个可以要求检察官在政治谈判中承担调解者角色的冲突管理工具:此类解释将与检察官办公室和整个法院明确承担的司法功能相违背。"〔 25 〕因此,检察官的基本立场是:正义不可交易,不能因为情势发生国的和平进程或和谈而决定不调查或不起诉。基于这一立场,检察官一再要求刚果民主共和国、中非共和国等国在其国内和谈中加入不得赦免《罗马规约》所管辖之罪行的条款。对于乌干达国内要求以撤销对科尼等人的指控并以乌干达北部传统司法代替国际刑事司法换取和平的建议,检察官奥坎波坚持认为,他无权撤销指控,只有法官有决定权;如果确实相信乌干达传统司法足以确保正义和责任,乌干达政府或者犯罪嫌疑人可以据此向预审分庭提出有关案件的可受理性质疑。〔 26 〕

显然,尽管《罗马规约》及其体现的国际刑事司法理念在非洲得到了大部分国家的支持,但在具体的现实面前,发生情势的非洲国家和地区所持的正义观念与法院秉承的国际刑事司法理念之间仍然存在较大分歧。在非盟或部分非洲国家看来,国际刑事司法固然重要,但当其与和平的政治进程相冲突时,国际刑事司法理应让位于和平,或者至少让和平暂时优先,因为若不能实现和平,持续的战争或冲突只会进一步加重国际犯罪受害者的苦难。对很多非洲人而言,国际刑事司法暂时为和平让路的正当理由还在于,在存在持续冲突的情势中,国际刑事法院即便对国际罪行犯罪嫌疑人签发了逮捕证,它通常也根本没有能力执行逮捕。对冲突的受害者而言,这就意味着国际刑事司法不仅不能立即带来正义的实现,而且更不能迅速地实现和平,这一现实确实使受害者普遍感到失望。因此,乌干达北部地区民众在出现国际刑事司法可被用作换取和平的筹码的机会时,宁愿牺牲正义以换和平。

然而,从长远来看,《罗马规约》所秉持的"无正义即无和平"的理念并没有错;即便从短期来看,也不能全然忽视国际刑事司法对于和平可能带来的积极影响。正如前任检察官奥坎波所言,正是法院对圣灵抵抗军领导人签发逮捕证的威慑力,才迫使其属下的罪行大为减少,同时也促进了双方和谈的启动。〔 27 〕然而尽管如此,在和平与正义的冲突问题上,国际刑事法院无疑要比以往的国际刑事司法机构面临更大的挑战与困难:之前大部分国际刑事司法机构追究的多为已发生并终结的国际罪行,而国际刑事法院所面临的国际罪行几乎均处于现在进行时。例如,二战后,欧洲国际军事法庭和远东国际军事法庭主要清算的是战败国已经结束的战争罪行;1995年底开始运作的卢旺达问题国际刑事法庭,主要追究的也是1994年1月1日至1994年12月31日期间在卢旺达境内和邻国境内犯下的灭绝种族罪等罪行;而1994年开始正式运作的前南斯拉夫问题国际刑事法庭,虽然因为可以"起诉应对1991年以来前南斯拉夫领土境内犯下的严重违反国际人道主义法行为负责的人"〔 28 〕而使其成为国际刑事司法史上第一次可对法庭成立之后的罪行进行管辖的国际刑事司法机构,但其曾面临的和平与正义冲突却由于当时西方国家(尤其是北约)及时、强大的军事干预而没有构成严重的问题。然而,从国际刑事法院受理非洲情势的过程却可以看出,对它而言,要解决和平与正义的冲突远非如此简单。不仅它所面临的都是正在发生的战争和冲突,而且还要同时面临很多这样的战争和冲突;此外,除了利比亚情势由于北约的军事干预而使冲突得以较迅速解决外,无论是乌干达情势、刚果民主共和国情势,还是苏丹达尔富尔情势,都由于缺乏国际社会的强有力干预而使冲突长期悬而未决。在这种情况下,国际刑事法院势必很难满足冲突受害者对和平的巨大期望。

作为国际刑事司法机构,在面临和平与正义的冲突时,法院不能为了实现未必可靠的和平而将国际刑事司法轻易地作为和平政治谈判时交易的对象,这点是毋庸置疑的。然而,这也未必意味着法院对在《罗马规约》框架内解决和平与正义的冲突就束手无策。事实上,规约本身还是为法院灵活处理和平与正义等政治问题留下了一定的制度空间。《罗马规约》第16条授权安理会可以为了"国际和平与安全"要求检察官暂停对有关案件的调查或起诉;规约第53条赋予检察官可以基于"公正利益"而决定不调查或不起诉的权力,更为检察官留下了相当大的自由裁量权。从法律角度言之,对规约第53条规定的"公正利益"进行广义解释,将国际犯罪受害者认同的"公正利益"包含在内似乎并无多大障碍。〔 29 〕如果今后检察官可以对"公正利益"提出更具包容性的解释,那么在一定程度上既有利于缓解个案中潜在的和平与正义冲突,也有助于缩小情势发生地的传统正义观念与国际刑事司法中的国际正义观念之间的分歧。目前,不少学者已经在呼吁"为了增加国际刑事法院在非洲的合法性,它将来不得不在尊重非洲人的正义观念方面采取更多的行动",〔 30 〕而从宽解释"公正利益"或许是一条比较可行的路径。

作为一个在调查和起诉方面都严重依赖国际政治支持的国际刑事法院司法官员,检察官必须通过对一定政治环境和情势的考虑并通过一定的政治和外交活动才能完成《罗马规约》的使命。"法律和政治的关系极为复杂,它要求检察官作出的决定,既能符合客观法律标准,又能以一种适于主流政治和社会环境的方式得到执行",〔 31 〕因此,国际刑事法院检察官在一定范围内,根据国际、国内政治形势的变化和发展,灵活地选择启动情势和案件调查的最佳时机以及所要调查和起诉的案件,实际上也是其对国际政治可以作出的一种合法适应。〔 32 〕

国际刑事司法并不排斥政治,但国际刑事法院必须在《罗马规约》的法律框架内,为实现规约的目的而以一种公开的方式考虑政治因素。为此,检察官有必要公布一些符合《罗马规约》但又对政治更具包容性的刑事政策,从而既使情势发生地受害者的正义观念与和平愿望能通过正当程序机制在国际刑事司法中得以体现,又使法院及其检察官自身不至于因为政治因素而使其公信力受到损害。当然,要在一个政治分化严重、人们对国际刑事司法观念仍存歧见的国际社会中真正做到这一点绝非易事,但无论如何,这些应对策略还是值得新生的国际刑事法院去尝试的。

四、非洲自主与国际刑事法院的"普遍管辖"

《罗马规约》在对犯罪情势和案件的管辖上实行补充性管辖原则。规约序言在确认"各国有义务对犯有国际罪行的人行使刑事管辖权"的同时,又"强调根据本规约设立的国际刑事法院对国内刑事管辖权起补充作用"。规约在第17条有关"受理性问题"的规定进一步确认,对案件具有管辖权的国家对规约所管辖的国际罪行具有优先管辖权,只有在"该国不愿意或不能够切实进行调查或起诉"时,国际刑事法院才有权对有关案件进行管辖。这一原则与以往国际刑事司法机构奉行的法庭优先管辖权的司法实践形成了鲜明的对比。《罗马规约》采取补充性管辖原则的原因既在于,作为全球性常设国际刑事司法机构的国际刑事法院,如果不奉行此原则可能会招致法院对受理的案件不堪重负,也在于这种尊重各国司法主权的做法更容易获得主权国家的认可与支持。毕竟在《罗马规约》的缔约过程中,基于国家主权的考虑而对规约持怀疑态度的国家占有相当大的比例,并且时至今日还有不少国家因此仍迟迟不愿加入该规约。〔 33 〕

为保障在有关国家"不愿意"或"不能够"进行调查和起诉时国际刑事法院能有效介入对相关案件的调查,《罗马规约》第13条确认法院可以通过三种方式行使管辖权,即缔约国提交情势、安理会提交情势和检察官行使自行调查权。规约之所以这样规定,就是为了确保法院享有在有关国家不对相关情势和案件进行调查时可以强制介入的权力。

然而,自《罗马规约》生效以来,非洲一些国家的"自我提交情势"却大大出乎缔约时人们对国际刑事法院受理情势方式的预料。所谓"自我提交情势",即指有关缔约国根据《罗马规约》第13条的规定,直接将发生在本国的犯罪情势提交给法院检察官,从而使法院直接获得对有关犯罪情势的管辖权。自2004年年底乌干达政府首次向国际刑事法院检察官自我提交情势以来,刚果民主共和国、中非共和国以及马里先后向法院提交了发生在本国的犯罪情势。在目前国际刑事法院已经受理的8个非洲情势中,由缔约国自我提交的情势居然占半数。不仅如此,即便在由检察官行使自行调查权而启动调查的肯尼亚情势和科特迪瓦情势中,相关国家也曾表现出对国际刑事法院行动极为主动的合作意愿,例如,肯尼亚政府曾一度承诺,如果国内无法成立审理有关罪行的专门法庭便将情势提交给国际刑事法院检察官,而当时还是非缔约国的科特迪瓦则根据《罗马规约》第12条通过主动提交自愿接受国际刑事法院管辖的声明的方式,积极邀请法院检察官介入对本国情势的调查。由此可见,尽管《罗马规约》将调查和起诉有关国际犯罪的首要义务赋予主权国家,也尽管在规约缔约过程中,人们更多的是担心缔约国会不愿意让国际刑事法院介入本国的司法主权,但非洲众多"自我提交情势"的实践却表明,至少在非洲,许多国家不仅不存在"不愿意"国际刑事法院对本国犯罪情势进行刑事管辖的问题,而且还存在主动将自己的司法主权让渡给国际刑事法院的倾向。

这些非洲国家的"自我提交情势"行为在政治和法律上均引起很大的争议。在许多人的想象中,《罗马规约》第13条规定的缔约国提交情势的制度主要应该是一种缔约国之间的相互监督机制,因此一个缔约国向检察官提交发生在别国的犯罪情势应该成为缔约国情势提交的主要方式。然而,现在非洲国家的实践却表明,"自我提交情势"成了缔约国提交的主要形式,这就导致情势发生国放弃本应由自己承担的、在调查和起诉有关国际犯罪方面的首要责任,并且故意将调查和起诉的负担转嫁于国际社会。〔 34 〕还有人担心,鼓励国家"自我提交情势"的做法,可能会诱使那些政府自身即为国内冲突一方的情势发生地国采取选择性或非对称性的"自我提交情势",从而使之成为此类政府打击政治异已的一个有力工具。〔 35 〕从目前国际刑事法院已经受理的非洲情势看,这种风险还很大例如,乌干达情势、刚果民主共和国情势和马里情势都涉及反政府武装叛乱者的罪行,〔 36 〕中非共和国情势也主要涉及政府反对派〔 37 〕的罪行。这些国家之所以如此热衷"自我提交情势",在政治和法律上打击政府一时鞭长莫及的叛乱者、反对派无疑是一个重要原因。即使自愿提交接受国际刑事法院管辖声明的科特迪瓦,其之所以如此愿意与国际刑事法院合作,在很大程度上恐怕也是因为涉嫌犯罪者主要是在大选失败后引发武装冲突的前总统。〔 38 〕

有关缔约国"自我提交情势"在国际刑事法院的具体案例中,受到了法律上的挑战。在刚果民主共和国情势"检察官诉热尔曼·加丹加和马蒂厄·恩乔洛·楚伊"(The Prosecutor v. Germain Katanga and Mathieu Ngudjolo Chui)一案中,被告人热尔曼·加丹加在指控确认之后向审判分庭提出的可受理性质疑的理由之一,便是刚果民主共和国自我提交情势的行为违反了《罗马规约》确认的补充性管辖原则。被告人认为,刚果民主共和国自我提交情势的行为是一种"自动放弃补充性管辖原则"的行为,此行为应当无效,因为"被告不能成为刚果民主共和国与(国际刑事法院)检察官之间达成的某种分担责任的协议之牺牲品"。被告人认为,允许刚果民主共和国自我提交情势,是对补充性管辖原则所作的过于宽泛的解释,这种做法将会对有关个人权利产生严重的不利影响,例如,国际刑事法院的审判周期过于漫长,而国内法庭的审判时间相比而言要短很多;在国际刑事法院,被指控者在审判中会面临语言和文化方面的困难等。〔 39 〕此外,如果接受"自动放弃补充性管辖原则",允许随意自我提交情势,那么《罗马规约》确认被指控者享有的质疑案件可受理性的权利便会成为一种形同虚设的、仅在理论上享有的权利。〔 40 〕

对于被告人提出的上述观点,国际刑事法院的审判分庭和上诉分庭均未采纳。上诉分庭认为,上诉人提出的下述观点不能成立,即如果允许国家为了将情势提交给国际刑事法院而放弃国内管辖权,就等于否定国家在起诉犯罪方面的义务和违反补充性管辖原则。上诉分庭承认,国家有义务对国际犯罪行使刑事管辖权,它必须在维护国内诉讼的优先性以及规约的结束有罪不罚的目标之间进行平衡。如果国家不进行调查或者不能进行调查,国际刑事法院在必要时应当能够介入。因此,上诉分庭认为,一般地禁止国家为了将情势移交国际刑事法院而放弃管辖权的做法,并不是促使国家遵守行使刑事管辖权的适当途径,因为根据规约,国际刑事法院无权命令国家启动国内调查或起诉程序;那种认为只要国际刑事法院裁定案件不具有可受理性,那些没有对该案件启动调查或起诉程序的国家就会展开调查和起诉的观点,纯粹是一种臆测。因此禁止国家自我提交情势的做法,一方面并不当然会增加国内调查和起诉的机会,另一方面却会增加严重国际犯罪有罪不罚的危险。〔 41 〕

对于非洲缔约国"自我提交情势"的做法,国际刑事法院检察官采取了欢迎和鼓励的态度。第一任检察官上任之后不久即提出了"积极补充性管辖"策略,此策略的核心内容之一就是鼓励缔约国"自我提交情势"。检察官认为,"这种通过自愿提交情势启动调查的方法增加了进行重要的合作与现场支援的可能性"。〔 42 〕平心而论,检察官采取此项策略无论从政治上还是法律上来讲,均未尝不可。从《罗马规约》的缔约过程可以看出,各国最大的分歧之一是检察官是否应享有自行调查权问题。〔 43 〕虽然规约最终确认检察官享有该项权力,但在规约实施初期,很多国家对此仍疑虑重重。因此,检察官从政治角度考虑审慎地行使此项权力具有一定的合理性。〔 44 〕与检察官自行调查权不同,在规约缔约过程中,各国对于通过缔约国提交情势的方式启动国际刑事法院的管辖权几乎没有什么争议,因为众多现行的国际公约(如《公民权利和政治权利国家公约》)中均有类似规定,这也意味着若能够由缔约国提交情势,那么检察官启动调查的政治正当性就更有保证。对检察官而言,有关国家自愿提交情势的最大益处在于,它可从一定程度上为该国向检察官在其国内的调查和起诉活动提供至关重要的政治和法律支持,毕竟缔约国自愿提交情势至少意味着它向国际社会表明,是其自身"要求"检察官对其国内发生的犯罪情势启动调查。这种来自情势发生地国家的政治和法律支持对于检察官来说是至关重要的,因为几乎所有调查都离不开这种支持。因此,鼓励情势发生国"自我提交情势"不仅比启动自行调查权更有优势,甚至比鼓励联合国安理会或者非情势发生地缔约国提交管辖声明也更具吸引力。

不过,非洲国家"自我提交情势"的做法对于国际刑事司法而言并非都是福音。虽然它可以在一定程度上化解国际刑事法院在赢得国际合作以及回应"非洲偏见论"方面遇到的政治难题,但同时也给国际刑事司法带来诸多潜在的威胁。因为对个别国家而言,"自我提交情势"的方式确实具有放弃本该由缔约国自己承担的在惩罚国际犯罪方面的首要责任的嫌疑。如果采用此种做法的缔约国越来越多,必将导致国际刑事法院不堪重负。不仅如此,即使是已经受理的犯罪情势,国际刑事法院因资源的限制也只能对国际犯罪负有最主要责任的个别人提出刑事指控,而不可能将对此类犯罪负有责任的所有人都绳之以法,对次要的责任人只能由缔约国自行处理,倘若缔约国放弃此方面的责任,那么国际社会仍然无法真正结束有罪不罚的状态。当然,对于某些非洲国家而言,"自我提交情势"也确实反映了其面临的深刻政治困境。之所以选择"自我提交情势",并非因为其"不愿意"对有关犯罪进行管辖,而是在于事实上它真的无法做到。国内的政治僵局、持续战乱、司法能力不足等因素均可能使有的非洲国家无法有效地承担起惩治国际犯罪的责任。在这种情况下,某些非洲人关于"是时候让非洲领导人担起职责,拒绝将非洲大陆交由国际司法制度下某些无耻'法官'处理"〔 45 〕的主张虽然能让部分非洲人激动人心,却多少有点脱离实际,毕竟如果非洲国家凭自身的能力都能够预防和惩治发生在非洲的严重国际犯罪,那么就根本无需国际刑事法院的介入,国际刑事法院即使想介入也不太可能;但在非洲国家对严重国际犯罪确实无能为力的情况下,国际刑事法院的介入至少可以为结束某些非洲国家的有罪不罚现象带来一线希望,尽管它并不能解决所有问题。

五、非洲的矛盾与国际刑事法院的局限性

国际刑事法院虽然已成立十年有余,但多少有些令人遗憾的是,作为一个全球性常设国际刑事司法机构,法院十余年来的司法实践史却主要是其与非洲的关系史。更令人遗憾的是,自从2008年签发巴希尔逮捕证以来,国际刑事法院与非洲的关系不断恶化。此状况既说明了非洲自身矛盾重重,也说明国际刑事司法与政治之间存在错综复杂的关系。国际刑事法院和非洲之间存在的这种既紧密又紧张的关系,无论对于非洲国家还是法院来说都是一种很大的挑战。

国际刑事法院受理的全部犯罪情势都来自非洲这一事实在很大程度上可以说明,世界范围内,非洲确实仍是一个战争频发、国际最严重犯罪极为猖獗的地区。正因如此,那些深受国际犯罪侵害的非洲人,对于国际刑事法院结束非洲有罪不罚的状态寄予了极大的希望。许多非洲国家在促进《罗马规约》通过、加入该规约以及自我提交犯罪情势方面都表现出积极态度便是一个例证。然而,对法院寄予厚望并不等于说非洲人民就已经做好了接受国际刑事司法各种可能后果的心理准备:法院目前将几乎所有的注意力投向了国际最严重犯罪最为频发、情势发生国自我提交情势又最为积极的非洲大陆;国际刑事法院根据规约确认的"官方身份的无关性"原则将调查和起诉的主要矛头直指非洲国家政府官员甚至政府和国家首脑;法院为了从根本上结束对国际最严重犯罪有罪不罚的现象不会为政治和谈而轻易地放弃国际刑事司法正义原则;如果缺乏足够国际合作,国际刑事法院签发的逮捕证就很难得到有效的执行,因而无法为冲突所在地区立即带来和平与和解。由此可见,许多非洲人之所以会对国际刑事法院那么失望,原因就在于他们并未对国际刑事司法自身可能带来的诸多后果(某些甚至是必然性的后果)有充分的认识。

部分非洲人对于国际刑事法院的失望也源于其对于国际刑事司法与政治之间复杂的关系缺乏足够的认识。从国际刑事司法的发展历程可见,国际刑事司法从来都是与政治存在极为紧密的关联,不仅国际刑事司法机构审判的对象通常为一国举足轻重的政治人物,而且国际刑事司法机构自身的运行也会受到国际、国内政治气候的极大影响。许多非洲人指责国际刑事法院的调查和起诉带有政治偏见,只是把目标指向非洲国家的领导人。然而,非洲又何尝不是一再试图通过政治来影响国际刑事法院的决策呢?正如有非洲学者自己指出的那样,非盟这个非洲最权威的政府间组织在部分反对国际刑事法院的国家的政治支持和鼓动下,开始公然走向与法院对抗的立场,这也使得许多原本支持法院的非洲国家(如南非)也不得不随之调整立场。〔 46 〕不仅非洲的国际政治极大地影响了国际刑事法院,而且非洲国家的国内政治对法院运行产生影响的情形也比比皆是。以肯尼亚为例,作为《罗马规约》的缔约国,它曾一度以热心支持国际刑事法院而著称,但在2009年,法院开始通过行使自行调查权调查肯尼亚2007年大选后的暴力犯罪情势并对涉及冲突双方的领导人发出逮捕证后,肯尼亚政府在与国际刑事法院的合作上的态度便日渐消极,在有关调查显示案件可能涉及肯尼亚总统后更是如此。国际刑事法院受理肯尼亚情势后,肯尼亚政府不仅积极通过非盟向联合国安理会提出推迟法院调查和起诉的申请,而且一再消极对待国际刑事法院的调查。2013年3月,国际刑事法院检察官宣布撤销对肯尼亚情势犯罪嫌疑人弗朗西斯·穆萨乌拉(Francis Muthaura)的指控,因为"可以对2007和2008年间所发生事件提供证据的证人不是被杀害了就是已经死亡",〔 47 〕这实际上就对肯尼亚政府不愿与国际刑事法院进行充分合作提出了指责。可想而知,当另外两个犯罪嫌疑人在2013年肯尼亚大选中分别当选为肯尼亚新任总统和副总统后,国际刑事法院在肯尼亚的调查必然更加举步维艰。

然而,国际刑事法院在非洲遭遇的困难和挑战并非都来自非洲本身的矛盾,在很大程度上它也源于法院自身所具有的深刻局限性。作为一个全球性常设国际刑事司法机构,国际刑事法院尚未获得国际社会的全面支持,包括美国、俄罗斯、中国、印度等大国在内的众多国家仍然游离于《罗马规约》体制之外;国际刑事法院也不如国内法院那样有本国政府的强大后盾,它主要依赖的是缔约国与情势发生国提供的有限支持,一旦缔约国与情势发生国拒绝提供合作,法院的调查和起诉工作就会陷入停滞,肯尼亚情势和苏丹达尔富尔情势便是如此;国际刑事法院的运行有赖于缔约国提供人力资源和财政上的巨大支持,目前欧洲国家作为国际刑事司法的最大支持力量在这方面占有最大的比例,但不幸的是,欧洲对国际刑事法院而言至关重要的宝贵支持在很多非洲人的眼里却又使法院成了西方在非洲推行新殖民主义的工具。

虽然作为司法机构,国际刑事法院应当保持其应有的中立性,但是其自身的局限性却注定了其永远无法彻底摆脱国际、国内政治对其产生的影响。《罗马规约》中规定,联合国安理会可以通过决议向国际刑事法院检察官提交犯罪情势或使检察官暂停调查和起诉,然而事实上,安理会自身却是一个国际政治机构。在安理会中,美、俄、中三大常任理事国均非规约缔约国,但它们不仅可以凭借否决权使自身安然免受国际刑事法院的管辖,而且还可以在一定程度上决定是否将其他缔约国或非缔约国的情势提交给法院。就国际刑事法院而言,它固然可以决定是否对安理会提交的来自诸如非缔约国的苏丹达尔富尔情势和利比亚情势进行调查和起诉,却无法对安理会有选择地不提交其他非缔约国可能发生的犯罪情势(如叙利亚)作出任何反应。对于安理会提交情势可能体现出的政治性和不公平性,国际刑事法院在很大程度上是无能为力的,但它却经常不得不承受因为安理会的"偏见"所带来的政治攻击。同样,法院也无法避免有关国家国内政治可能对其声誉产生的影响。缔约国是否自我提交情势、是否选择与法院合作无疑都会基于其本国政治的考虑,它们很可能会把国际刑事法院作为其打击政治对手、实现国内政治目的的一个工具。尽管国际刑事法院可以通过坚持法律标准来维护其中立的立场,但它仍经常无法摆脱由"自我提交情势"带来的"胜利者审判"的指责。

国际刑事法院只是一个职能单一、能力非常有限的国际刑事司法机构,其局限性注定它无法满足国际社会寄予的过高期望。它可以调查、起诉对国际最严重犯罪负有最大责任的犯罪嫌疑人,但数量非常有限,因为它永远无法将为数众多的所有犯罪嫌疑人均交付审判,对此只能倚赖于犯罪情势发生国自身的努力。虽然法院能够通过对个别犯下严重国际罪行的犯罪嫌疑人绳之以法发挥一定的预防犯罪、维护和平的作用,却无法指望其行动必然能即刻实现国内和平以及种族与社会的和解。〔 48 〕《罗马规约》在国际刑事司法领域史无前例地规定了犯罪受害人的诉讼参与制度并设立了受害人补偿基金,但其所拥有的资源无论如何都不可能保证所有的犯罪受害人都能够参与诉讼,也不可能对所有受害者都进行充分的补偿,当然,更不可能指望国际刑事法院能够解决非洲普遍存在的贫困问题。

当然,这并非说国际刑事法院在改善其与非洲的关系问题上就一定会无所作为,事实上,如前所述,法院已经采取了某些有益的策略,如实行积极补充管辖策略,尽量帮助非洲国家提高国内的司法能力;法院也在加强外交工作,以争取国际社会和非洲国家更大的理解和支持;法院同时还通过提高受害人的诉讼参与能力和增加对受害人的经济援助来提升非洲民众对国际刑事司法的认知度与支持度。在我们看来,国际刑事法院还可以在某些问题上进一步完善自己的政策和策略,如采取符合规约精神但更具包容性的正义观念;对政治问题采取更具敏感性的顺应策略。不过,国际刑事法院也必须认识到,无论自己如何公正行事,它都不可避免地会受到其在非洲所遭遇到的各种政治困扰,也无法摆脱由于受《罗马规约》以及其他客观条件限制而具有的深刻局限性。在这种情况下,国际刑事法院将来仅靠改善自己的公正形象确实是远远不够的,它还必须让国际社会、情势发生国以及受害者认识到法院自身的局限性:国际刑事司法制度只是国际社会用来解决国际犯罪问题的一个重要却非常有限的手段,它无法超越自身的局限性来解决本应由更大的国际社会力量加以解决的问题。

在对国际刑事法院失望情绪的驱动下,非洲人现在已开始探讨建立非洲自身的国际刑事司法体系的可能性。2012年5月,非盟司法部长会议起草了一个旨在成立"非洲正义和人权法院"以对战争罪、危害人类罪和灭绝种族罪具有管辖权的议定书。非盟试图建立非洲自己的国际刑事法院之举本身显然是为了在不久的将来排除国际刑事法院对非洲的干预。〔 49 〕然而,在国际刑事法院已经存在且非洲国家目前的自治能力普遍较弱的情况下,非洲是否有必要、有能力再单独建立一个非洲国际刑事法院仍是一个很大的疑问。即便这样一个法院能够建立起来,它又能真的避免国际刑事法院当前所面临的诸多政治困境吗?这既是非洲人的困惑,也是国际社会的困惑,或许还是国际刑事司法学界的困惑。

The International Criminal Court Beset by the African Problem

Abstract: The process of judicial practice of ICC in the last decade is also a history of relation between ICC and Africa. The fact that all situations being investigated and prosecuted by ICC are from Africa and a few leaders of some African countries has aroused a suspicion of its impartiality. The clashes of values between international criminal justice and the traditional conception of justice of African people bring the ICC great political pressures from Africa. The practice of some African countries which have been enthusiastic in self-referral of situations also gives rise to a lot of legal and political debates. Apart from adopting a more inclusive concept of justice and a more active out-reach strategy, the ICC, in its efforts to improve it relation with Africa, should take steps to make the international society, the countries of crime situation and the victims more aware of the deep limitation in ICC itself.

Key words: International Criminal Court, Africa, Justice

(原载《比较法研究》2013年第5期)

注释:

*中国社会科学院法学研究所研究员、法学博士。

**中国政法大学法学院博士后研究人员。

〔1〕 Coalition for the International Criminal Court, Africa and the International Criminal Court, http://www.iccnow.org/documents/Africa_and_the_ICC.pdf. 访问时间:2013年2月18日。

〔2〕 这8个情势分别是:"乌干达情势","刚果民主共和国情势","苏丹达尔富尔情势","中非共和国情势","肯尼亚共和国情势","利比亚阿拉伯民众国情势","科特迪瓦情势"和"马里情势"。

〔3〕 这18件案件的分布情况是:乌干达情势、中非共和国情势和利比亚情势各占1件,刚果民主共和国情势和苏丹达尔富尔情势各占5件,肯尼亚情势和科特迪瓦情势各占2件,马里情势占1件(仍处于情势调查阶段)。

〔4〕 Rwanda's Kagame says ICC targeting poor African countries, July 31, 2008, http://afp.google.com/article/ALeqM5ilwB_Zg00Jx3N9hSX-Wu8zEyQGig.

〔5〕 President Kagame advises Kenya against ICC justice, 13 September 2009, http://www.rnanews.com/index. php?option=com_content&task=view&id=1919&Itemid=29. Mary Kimani.

〔6〕 International Criminal Court: Justice or racial double standards? 16 December, 2009, http://www.afrik-ne ws.com/article16657.html.

〔7〕 AU criticizes ICC ruling on Bashir genocide charges, http://www.sudantribune.com/spip.php?article34022. 访问时间:2013年3月20日。

〔8〕"非盟要求安理会敦促延缓对苏丹总统巴希尔指控", http://news.163.com/08/0722/14/4HFBNC1G000120GU.html. 访问时间:2013年6月2日。

〔9〕 African Union refuses to arrest Sudan's President for war crimes, July 4, 2009, http://en.wikinews.org/wi ki /African _Union_refuses_to_arrest_Sudan%27s_President_for_war_crimes.

〔10〕 "非盟拒绝执行国际刑事法庭对卡扎菲的逮捕令", http://gb.cri.cn/27824/2011/07/02/2625s3294308.htm .访问时间:2013年6月2日。

〔11〕 "African Union Accuses ICC Prosecutors of 'Racial Hunt'", 27 May 2013, http://allafrica.com/stories/201305280426.html.

〔12〕 "Kenya: ICC drops case against Kenyatta co-accused after witness recants", http://www.thestar.com/news/world/2013/03/11/kenya_icc_drops_case_against_kenyatta_coaccused_after_witness_recants.html. 访问时间:2013年4月12日。

〔13〕 Europe, Masters Behind the ICC, http://www.newafricanmagazine.com/special-reports/sector-reports/icc-vs-africa/europe-masters-behind-the-icc. 访问时间:2013年2月15日。

〔14〕 ICC, A Tool to Recolonise Africa, p://www.newafricanmagazine.com/special-reports/sector-reports/icc-vs-africa/icc-a-tool-to-recolonise-africa. 访问时间:2013年2月15日。

〔15〕 Zaya Yeebo,The ICC debate: A pan-African perspective, http://pambazuka.org/en/category/features/79771. 访问时间: 2013年3月20日。

〔16〕 2008年肯尼亚大选出现大规模暴力后,作为规约缔约国的肯尼亚政府曾承诺向国际刑事法院检察官自我提交情势,后因国内政治分歧未果,但一度仍支持国际刑事法院的调查;科特迪瓦2010年底大选导致的冲突结束后,其政府因为当时科特迪瓦并非规约成员国(科特迪瓦直到2013年2月才加入规约)而无法自我提交,但现任总统瓦塔拉以国内司法体系资源和力量不足为由,请求国际刑事法院介入调查。

〔17〕 Kofi Annan, Africa and the International Court, The New York Time, June 29, 2009.

〔18〕 AU top official says summit agreement over ICC-Sudan row unlikely, http://www.sudantribune.com/spip.php?article31687. 访问时间:2013年2月22日。

〔19〕 "阿盟、非盟对国际刑事法院发出逮捕令決定表忧虑",2009年3月5日,http://big5.china.com.cn /international/txt/2009-03/05/content_17376841.htm。

〔20〕 同注10.

〔21〕 Grace Matsiko Frank Nyakairu & Paul Harera, Kony Charges a Stumbling Block, Says UN Chief, September 13, 2006, http://business.highbeam.com/3548/article-1G1-151316868/kony-charges-stumbling-block-sa

ys-un-chief. 访问时间:2013年6月6日。

〔22〕 Moses Akena and David L. Okumu, "Acholi Leaders Criticize ICC's Operations," The Monitor, August 6, 2009.

〔23〕 Mato Oput versus the International Criminal Court, http:// reckoning.facinghistory.org/content/reading-5. 访问时间:2013年6月6日。

〔24〕 Office of the Prosecutor, Policy Paper on the Interests of Justice,September 2007, p.8.

〔25〕 Office of the Prosecutor, Policy Paper on Preliminary Examinations (Draft), October 2010, para. 74.

〔26〕 Felix Osike, Kony must face trial in ICC, Jul 12, 2007, http://www.newvision.co.ug/D/8/13/575670.

〔27〕 Luis Moreno-Ocampo, Prosecutor of the International Criminal Court, Fifth Session of the Assembly of State Parties, Opening Remarks, The Hague, 23 November 2006.

〔28〕 《前南国际刑事法庭规约》第1条。

〔29〕 《罗马规约》第53条明确将"被害人的利益"作为检察官决定是否启动调查和进行起诉应予考虑的因素之一。

〔30〕 Tom Zwart and Alexander Knoops, Who is persecuting Laurent Gbagbo? In New African, April 2013 p.17.

〔31〕 Matthew R. Brubacher, Prosecutorial Discretion within the International Criminal Court, Journal of International Criminal Justice 2 (2004), pp.74.

〔32〕 参见杨柳:"国际刑事法院检察官面临的政治与法律难题及其策略",载《环球法律评论》2013年第3期。

〔33〕 中国虽然积极参加了国际刑事法院建立的整个谈判过程,但在1998年《罗马规约》最后通过时却投了反对票,其中的一个重要理由就是:中国政府不能接受《规约》近乎确立的普遍管辖权,认为它违背了国家主权的原则。参见刘仁文:"中国与国际刑事法院",载《检察日报》2005年11月2日。

〔34〕 William W. Burke-White, Proactive Complementarity: The International Criminal Court and National Courts in the Rome System of International Justice, 49 Harv. Int'l L.J. 53, Winter, 2008.

〔35〕 Class Kress, "Self-Referral" and "Waiver of Complementarity"--Some Considerations in Law and Policy, Journal of International Criminal Justice 2.4 (944), December 2004.

〔36〕 乌干达情势主要涉及反政府武装"圣灵抵抗军"领导人的罪行,刚果民主共和国情势主要涉及"刚果爱国者联盟"、"解放卢旺达民主力量"、"伊图里爱国抵抗阵线"三个反政府武装组织领导人的罪行,马里情势主要涉及2012年初发生在马里北部的叛乱问题。

〔37〕 中非共和国情势主要涉及政府反对党领袖在国内冲突中犯下的罪行问题。

〔38〕 2010年11月底科特迪瓦总统选举后,时任总统洛朗·巴博和前总理阿拉萨内·瓦塔拉均宣布获胜并分别宣誓就任总统。联合国、非盟、欧盟等国际组织表示承认瓦塔拉当选总统,但巴博拒绝下台。科特迪瓦随后开始陷入政治僵局以及长达五个多月的暴力冲突。2011年4月11日,前总统巴博遭支持前总理瓦塔拉的武装人员抓捕;2011年5月6日,当选总统瓦塔拉正式宣誓就职,这正式标志着科特迪瓦大选后冲突的结束。

〔39〕 Situation in the Democratic Republic of Congo in the Case of the Prosecutor v. Germain Katanga and Mathieu Ngudjolo Chui,Reasons for the Oral Decision on the Motion Challenging the Admissibility of the Case (Article 19 of the Statute) , ICC-01/04-01/07-1213-tENG 15-07-2009 1/38 IO T, paras. 82-83.

〔40〕 Ibid. para. 86.

〔41〕 Ibid. paras. 84-86.

〔42〕 The Office of the Prosecutor, Report on the Activities Performed during the First Three Years (June 2003-June 2006), 12 September 2006, p. 7.

〔43〕《罗马规约》赋予检察官的自行调查权,也是中国最后对《规约》投反对票的理由之一。参见刘仁文:"中国与国际刑事法院",载《检察日报》2005年11月2日。

〔44〕 Paola Gaeta, Is the Practice of 'Self-Referrals' a Sound Start for the ICC? Journal of International Criminal Justice 2.4(949), December 2004.

〔45〕 同注15。

〔46〕 Nicole Fritz, South Africa and the ICC: A Testy Long-Term Relationship, in Perspective: Political Analysis and Commentary from Africa, Published by the Heinrich B?ll Foundation Southern Africa 2012, pp.10-13.

〔47〕同注12。

〔48〕 Okechukwu Oko,The Challenges of International Criminal Prosecutions in Africa,Fordham International Law Journal, Vol.31, Issue 2, 2007, p.349.

〔49〕 Tim Murithi, Africa's Relations with the ICC: A Need for Reorientation? In Perspective: Political Analysis and Commentary from Africa, Published by the Heinrich B?ll Foundation Southern Africa 2012, p.8.

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