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论国际组织豁免的理论依据
摘 要:国际组织豁免的理论依据是国际法和国际组织法上的一个基本问题。有关该问题的争论由来已久。国际组织豁免与国家豁免和外交豁免的理论依据各异。职能必要是国际组织享有豁免的主要理论依据。同时国际组织豁免存在的其他理由是对职能必要理论的补充。明确国际组织豁免的理论依据,有助于有关国内法院在裁决涉及国际组织豁免的案件的司法实践中作出正确的法律推理,同时,在国际法的教学实践中可以对国际法上的三种豁免制度的理论依据作出清晰界定。

关键词:国际组织;国际组织豁免;职能必要

On the Theoretical Basis of Immunity of International Organizations

Abstract: The theoretical basis of immunity of international organizations (IOs) is a fundamental issue in international law and the law of IOs. The different opinions on this issue have lasted for a long time. There are distinct theoretical bases for the state immunity, diplomatic immunity and IOs immunity. It’s accepted at present that functional necessity is the main theoretical basis of IOs immunity. Simultaneously the mutual complementary relationship of functional necessity doctrine and the other raison d’être of IOs immunity is discussed too. Definition of the theoretical basis of immunity of IOs is conducive to the solution of two questions. One is helpful for domestic courts concerned to do the correct legal reasoning in judicial practice of decision of cases concerning immunity of IOs. The other is to definite clearly the theoretical bases of the three institutions of immunities in international law in teaching practice of international law.

Key Words: International Organizations (IOs); Immunity of IOs; Functional Necessity

国际组织豁免的理论依据是国际法和国际组织法上的一个基本问题,学界对该问题的讨论由来已久。有关主权豁免的理论依据已有定论,而对国际组织豁免的理论依据的探讨则尚未止息。这主要体现在两个方面。一是在国际法的教学实践中,有关国际组织豁免与主权豁免的理论依据具有同质性还是差异性的问题,往往不甚了了。二是有关国家的法院在裁决涉及国际组织豁免的案件中,往往将国家豁免的理论类推适用于国际组织豁免,作出错误的法律推理。

主权豁免和国际组织豁免的理论依据各异。有关主权豁免的理论依据[1]是不能照搬适用于国际组织的。随着限制性国家豁免理论的确立,国际组织的豁免是否也可适用限制性国家豁免理论的问题,便很容易让人产生类比的联想。事实上,限制性国家豁免理论也不能适用于国际组织豁免。[2]其实,对国际组织豁免[3]的理论依据的关注和探讨很早以前就已经开始了。[4]目前,职能必要(Functional Necessity)成为了众所公认的国际组织豁免的主要理论依据。根据该理论,授予国际组织豁免,是为了便于其独立履行职能,以实现组织目的。而且,职能必要不仅具有理论上的价值,在实践中也成为有关司法机构裁决案件和相关实务部门作出决策的依据。[5]而国际组织豁免的其他存在理由虽然大多具有一定的合理性和可取之处,但往往不可避免的存在局限和缺陷,因此,充其量只能作为职能必要理论的补充。

一、职能必要理论的确立

在1940年代,随着联合国和美洲国家组织的创建,国际组织职能豁免理论就已经产生了。[6]当时国际组织还是一个相对比较新颖的概念。[7]根据职能必要理论(Doctrine of Functional Necessity),授予国际组织豁免,得适当考虑国际组织实现其目的和履行其职能的需要。[8]也就是说,除非该豁免对于国际组织实现其目的和履行其职能是必要的,否则,国际组织没有理由逃避司法权力的正常规则。[9]所以,可以说,构成国际组织存在的理由和评判之标准的,便是其职能的需要。[10]国际组织的职能性豁免,对于完成国际组织的目的必不可少,各利益相关的国家意识到,如果允许各个成员国将各自的法律适用于国际组织的职能和行为,那么,这些国家通过有组织的合作所可能获取的共同利益就会泡汤。[11]因此,国际组织的特权与豁免主要被设计来保护国际组织的独立性,使其免受外部的不合理影响,以确保各组织能完成其使命。[12]目前,职能必要构成国际组织司法管辖豁免的理论依据,获得了学者们的普遍支持。[13]

职能必要作为国际组织享有豁免的理论依据,有充分的实在法基础。一方面,国际组织法律文件对此有明确的规定。《联合国宪章》第104条规定:本组织于每一会员国之领土内,应享受于执行其职务及达成其宗旨所必需之法律行为能力。第105条规定:一、本组织于每一会员国之领土内,应享受于达成其宗旨所必需之特权及豁免。二、联合国会员国之代表及本组织之职员,亦应同样享受于其独立行使关于本组织之职务所必需之特权及豁免。三、为明定本条第一项及第二项之施行细则起见,大会得作成建议,或为此目的向联合国会员国提议协约。在1945年的旧金山会议上,联合国宪章起草委员会在一个报告中就指出,起草的条款没有载明加于成员国的特权与豁免的具体内容,因为这种作法被认为是多余的。特权与豁免条款用一种一般的方式表明,它应当被认为是实现国际组织目的所必须的。[14]其他大部分国际组织的法律文件都包含有相似条款,就授予国际组织特权与豁免的职能必要标准作出规定。[15]另一方面,某些国家的相关国内立法也体现了职能必要理论。比如,奥地利1977年的《授予国际组织特权与豁免法》(Law on the Granting of Privileges and Immunities to International Organizations)第1条第2款规定,根据条约或者由公认的国际法规则提供的履行其职能的理由,而将特权与豁免这种权利授予国际组织。[16]又如,马来西亚1992年的《国际组织(特权与豁免)法》第4条第1款规定,授予一个国际组织法人地位以及行使该组织的权力和履行其职能所必须的法律行为能力和有关的特权与豁免。[17]

职能必要理论作为国际组织豁免的理论依据,也获得了国际组织有关机构的肯定。这主要体现在国际组织有关机构的相关报告中。联合国国际法委员会(ILC)特别报告员在其关于国家与国际组织关系的报告中认为,国际组织特权与豁免的存在理由在于他们的目的是保障国际组织的自治、独立和职能的有效性,并且保护他们免受任何滥用的损害。[18]欧洲理事会(Council of Europe)在相同主题的报告中亦指出,国际组织的独立被认为是授予特权与豁免的主要理由。[19]在联合国粮农组织(FAO)与意大利关于诉讼豁免的争论中,该组织坚持认为,授予国际组织法律程序豁免的基本目的,在于确保有关国际组织顺利并独立地实现其目标。[20]

职能必要作为国际组织享有豁免的理论依据,还得到了国际与国内司法实践的有力支持。一方面,国际法院在1949年的赔偿案中认为,组织的豁免建立在职能必要的基础之上。并且,国际法院还认识到,职能必要理论也为国际组织的暗含权利与义务提供了基础。联合国具有暗含权利去代表其在履行职务过程中受到伤害的代理人提起诉讼。法院认为,组织的职能使其具有权利和义务给予其职员充分的保护。[21]该案对于国际法上的许多重大问题都具有划时代的意义,在确立职能必要作为国际组织享有豁免的理论依据方面亦是如此。

另一方面,各国的许多国内司法判例也对职能必要理论予以肯定。法院的相关裁决一般都认为,国际组织的司法管辖豁免对于组织独立履行其职能具有重要意义。这方面的案例很多。比如,在Curran v. City of New York案中,一个纳税人就纽约市向联合国提供土地并免除其税赋提出诉讼。纽约州法院认为,根据联合国宪章第105条授予联合国的豁免,包括税收豁免,都是达成其目的所必须的。[22]。在其他案件的判决中,法院都主张,“授予组织豁免是为了便利国际机构的工作”,[23]为了“确保其履行职能”,[24]为了“避免对独立履行职能的妨碍”,[25]“作为被告,组织的地位受到联合国宪章第105条的保护”,[26]“联合国宪章第105条并没有授予组织职员的非公务行为以豁免”[27]等等。就连对国际组织主张管辖权的态度最为顽固和坚定、习惯使用统治权和管理权的分类方法来裁决案件的意大利法院,在一些案件中也不得不趋向于运用职能必要理论。[28]所以,可以看出,授予国际组织司法管辖豁免是为了保护其独立履行职能所必需的观点,在各国司法实践中并没有受到太大的挑战。[29]

二、职能必要的内容的确定

如何确定职能必要的具体内容,使其具有足够的精确性,是确保职能必要理论能够在实际中得到运用的关键因素。有人认为,职能必要理论有两大不足。[30]一是该理论对于国际社会生活采取太过实用主义(instrumentalist)的观点,通常情况下,授予国际组织特权与豁免只是组织与东道国之间谈判的结果,而并无任何可以依凭的详细计划和蓝图,但该理论却忽视了这一点。参与这种谈判的往往是东道国各部门的部长们,他们只关心自己所管辖领域内的事情,比如,税务部门可能不愿意授予组织宽泛的税收免除,社会保障部门可能不愿意看到国际公务员在东道国内成为国内社会保障政策的例外,劳工部门则可能对国际公务员配偶的工作许可问题持有自己的观点。这样,导致对什么是国际组织履行职能所必要的特权与豁免各持己见,莫衷一是。二是职能必要理论是一个开放的结构。职能性豁免就意味着不同的人们,甚至不同的法官和国家,对同样的事情持有不同的甚至冲突的观点。[31]国际组织职能需要的决定完全视个人意见而定。[32]因此有人提出,职能必要的概念太含糊,并没有任何国际组织特权与豁免的实质性内容。[33]确实,职能必要作为国际组织司法管辖豁免的理论依据,是超越所有其他相关原则和依据的。[34]它不可能对国际组织特权与豁免的具体内容作出明确的规定。但这并不意味着职能必要理论的具体内容不具有确定性和可操作性,难于把握哪些是国际组织履行职能所必要的特权与豁免。其实不然。在实践中,可以从三个方面来确定职能必要的具体内容。

第一,从国际组织的基本法律文件中确定其职能必要的具体内容。每一个国际组织都会在其基本文件中,通过定义,对其一般职能、权力和基本规则作出规定。[35]国际组织法律文件包含了组织职能和目的的规定,通过这些法律文件的规定来探求组织职能的具体内涵,对职能必要原则而言是可行的。组织的职能形成了组织豁免存在的理由,职能的类型与这种确定职能内涵的标准是一致的。[36]从这些法律文件中,我们可以确定国际组织的具体职能和目的,并且通过有关特权与豁免,可以确定为实现其职能和目的可在多大程度上提供保护。

当然,这不等于说,对组织法律文件的考察就能解决职能必要理论所带来的所有不确定性。而是说,职能必要理论需要与组织的法律文件,包括基本文件和其他性质的文件如特权与豁免议定书和总部协定等,一起相互参照,才能确定国际组织是否需要、以及需要哪些豁免的标准。这样,基本法律文件是得到各成员国同意的,而对职能必要的解释又始终处在组织基本文件的框架之内,这是组织所有行为的前提要求。一旦超出了组织基本文件的框架,就得考虑组织的所有行为是否是越权行为,也就是非职能性行为,即非公务行为了。一般而言,这种越权行为都是无效的。[37]

所以有学者表示,从国际组织刚刚诞生时起就很清楚,授予其特权与豁免,对于组织在其各自的基本法律文件的规定下保持其独立地位和履行职能是必要的。[38]当然,国际组织的基本法律文件经常只是对其职能和权力做一般性的规定,而其具体范围还有待在实践中解决。

第二,在实践中,组织的基本法律框架并不是将组织的能力只局限于其基本文件的规定上,而可能是更为广阔的。国际法院在1949年的赔偿案中指出,在国际法上,得认为联合国组织依然要被授予这样一种权力,虽然宪章中没有对此权力作出明确的规定,但是对于组织履行其义务是一种必要暗含的权力。所以,法院认为,像联合国组织这种实体的权利和义务,必须取决于其基本文件所规定的或者实践发展所暗含的目的和职能。[39]

虽然该案的咨询意见只是针对联合国的问题而作出,但是,对于其他国际组织也可以适用。由于国际组织需要适应现代国际社会的发展需要而适时调整自己的职能和目的,如果都只能通过修改其宪章这种复杂、繁琐和冗长的程序来实现,则可能不敷使用。

像国际法院这样权威的国际司法机构对国际组织暗含的职能必要作出扩展性的解释,是可以接受的。但是,任何一个国内法院如果想取得类似权力,则让人怀疑。

第三,运用“倒推法”来确定是否确属职能必要。正如前面两种方法所表明的那样,在确定国际组织职能豁免的过程中,往往集中于国际组织的行为,试图以此来确定这种行为是否属于组织任务的范畴。由于授予国际组织司法管辖豁免的目的在于保障组织履行职能,那么,除了上述两种方法外,是否还有其他的方法可资利用呢?答案是肯定的。

与主要考察国际组织的行为是否对于组织履行职能实属必要不同,而是专注于否定豁免的预期后果上。如果其后果将妨碍组织的行为,并威胁组织正常履行职能,那么,就应该制止这种对豁免的否定。这种以结果为导向来确定豁免的职能必要的方法,能够排除一些有关豁免的琐屑的申诉,能够提供通过法院解决的途径和手段来追求契约各方以及受到国际组织侵权行为损害的个人的权利。同时,也能确保采取司法手段而不会威胁国际组织的工作。[40]

荷兰的上诉法院在一个与欧洲原子能机构(Eurotom)有关的案例中曾运用倒推法作出了裁决。[41]在该案中,荷兰上诉法院要求公共检察官以欧洲原子能机构在荷兰佩腾(Petten)设立的行为破坏了荷兰的环境规则为由对其提出指控。法院拒绝了欧洲原子能机构提出的享有豁免的抗辩,认为该组织经常和明显的违反环境规则的行为不可能被认为是其使命的一部分,而且刑事责任也将不会妨碍其使命的达成。在这里,法院便是运用倒推法作出裁决的。

但是,法院还认为,国际组织应该是良善的行为者,一旦从事了坏的行为就会丧失豁免的保护。法院事实上是在蔑视欧洲原子能机构条约的豁免条款,因为法院使得欧洲原子能机构完全服从于当地的法律效力,就像其他的国内机构一样处于相同的地位。由于该上诉法院在否认组织的豁免方面已经走得太远,在荷兰最高法院那里,则作出了相反的裁决,拒绝了上诉法院的裁决标准,即只有国际组织与其使命直接相关的行为才享有豁免。最高法院指出,很难认为该组织对环境规则的违反与该组织所为的其他行为有何不同,因此,欧洲原子能机构享有管辖豁免。荷兰最高法院对国际组织职能性豁免的理解和解释可以防止对国际组织自治的不正当蚕食,防止法院为国际组织设定行为规则。职能性豁免条款的目的就在于,通过职能性豁免的方式,为国际组织由于违反国内管理法规的行为而被起诉的可能性设置障碍,可以确保组织继续充分地履行使命。但这并不是说国际组织在实际上无需遵守行政管理法规。[42]该案例表明,运用倒推法来确定是否确实属于职能必要也是有风险的,极有可能造成对国际组织履行职能的损害。因此,应当极其慎重地使用这一个方法,充其量将其视为一个确定职能必要内容的辅助方法。

最后有必要补充说明的是,从前面的论述中可以看出,国际组织履行职能总是与其保持独立性联系在一起。国家缔造出作为国际法主体的国际组织,是为了使其实现各成员国共同的目的。国家建立这些机构,是为了让国际组织去完成国家所无法完成的任务,或者国际组织可以更高效地完成这些任务。正如国际法委员会的一位特别报告员曾指出的,国家建立独立的和具有常设职能的机构,就是为了规范、引导和参与合作,以解决和应付政治、社会、经济、人道和技术问题。这些问题如果由国际社会的单个成员来解决,都显得太困难和复杂,而国际组织能更有效地解决这些问题。[43]如果国际组织不受制于任何成员国的控制和管辖,那么组织只能在符合所有成员国共同利益的前提下行事。国际组织适用豁免的职能必要理论是建立在国际组织独立于任何成员国或政治集团的理念基础之上的。[44]为了完成其目标,国际组织需要具有可以采取独立于成员国的有效措施的能力。这种独立,是一种职能性的独立,以便确保授予国际组织履行其职能和实现其目的、不受成员国干涉的豁免。对于国际组织而言,自由开会和作出决定的权利简直就是一种生命权。[45]所以,有学者认为,授予国际组织一般性豁免和司法管辖豁免的最重要的理由便是使其获得独立和保障其履行职能。[46]当然,独立性主要是出于对国际组织外部环境的考虑,使其不受外部的、主要是来自成员国的干扰,而职能必要更多的是着眼于内部的考虑,即直接与国际组织的基本法律文件相关联。因此,如果将“职能必要”理解为“独立履行职能所必要”,亦不为过。所以,职能必要理论也可以说成是独立履行职能说(Doctrine of Independent Functioning)。但有一点值得注意,此处讲的独立履行职能,并不意味着国际组织在履行职能的过程中不需要成员国的协助与配合而单独完成。其独立性主要体现在国际组织不依附于成员国,具有独立于成员国的意志、不受成员国干涉地实现其目的和履行其职能。

三、国际组织豁免的其他存在理由

其实,对于国际组织为什么需要享有豁免,也就是国际组织豁免存在的理由,历来有不同的见解。但有一点是共同的,那就是:职能必要是众所公认为到目前为止可以对国际组织豁免的理论依据作出最为圆满解释的理论。前面的详尽论述已经充分证明了这一点。除此之外,其他的一些主张也都有各自的可取之处,但同时也不可避免地存在各自的缺陷和不足。本文将对国际组织豁免的其他一些存在理由略作评析。

一种观点认为,豁免是国际组织作为国际法律人格者所固然享有的地位。有些学说和司法判例主张,国际法主体自动地和天然地免除国内法院的管辖。这似乎是基于适用传统的“平等者之间无管辖权”(par in parem non habet imperium)的国家豁免理论而产生的见解。[47]他们认为,享有豁免是国际组织作为国际法律人格者的结果,将豁免描述为国际法律人格者自动享有的权利之一。[48]某些国家的实践似乎也认同来源于国际组织国际法律人格的特权与豁免是一种天赋的和自动的权利。[49]有学者认为,作为承认国际组织国际法律人格的结果,便是授予其特权与豁免,[50]或者作为结果,国际法律人格通常包含了特权与豁免的属性。[51]而持国际组织客观法律人格说的学者,则可能走得更远了。[52]因此,他们都比较倾向于承认豁免是国际法律人格者的固有地位。国际组织享有豁免,因为它们是国际组织和国际法主体。这也不时得到了某些国家司法实践的肯定。[53]

当然,这种主张并非无懈可击。其实,豁免更多地依赖于特定的法律渊源而存在。国际组织仅仅享有那些根据国际法规则可以归属于它们享有的豁免。[54]也就是说,国际组织享有豁免需要实在法的基础。一般情况下,如果不能确定授予国际组织豁免的国际法规则确实存在,那么,该组织便不能享有诉讼豁免。而国际组织豁免的习惯国际法只是在极为有限的和特殊的情况下才可能存在。因此,这种主张在作为国际组织法律人格者的固有豁免和习惯豁免之间也很难作出区分。[55]此外,国际组织享有司法管辖豁免,是其国际法律人格天赋的和自动的结果,这也不能解释为什么同样具有国际法律人格的国际组织却享受不同的豁免。因为按照当代国家豁免理论,所有一般意义上的国家作为国际法律人格者和国际法主体,在理论上,它们享有的豁免是不应该有差异的。因此,国际法律人格作为国际组织享有司法管辖豁免的理论依据,不过是一种“有漏法”[56],其说服力还很不够。

另一种观点认为,国际组织享有豁免,是为了在有关争端解决中获得一致的结果。由于不同国家的法院可能作出不一致的裁决,而且没有一个协调机制,由此而导致的消极影响也被认为是支持授予国际组织司法管辖豁免的理由。[57]由于国际组织是为了实现各成员国的共同利益而建立的,因此必须以一个声音说话,而且只能通过一个统一的法律制度来规范其法律关系。[58]确实,对法律进行司法解释,尤其是由不同国家的法院来作解释,可能从实际效果上改变所适用的法律规则的内容。即使在同一个法律制度下,保持适用和解释法律的一致性,也是不容易做到的,这是一个完全可能产生的带有普遍性的问题。追求法律适用与解释的一致性在国际私法和冲突法中表现尤为突出,因为获得一致的裁决是国际私法和冲突法追求的目标,虽然这个目标总是很难达到。[59]

这种观点有一定的道理,但它存在以下几个方面的明显缺陷。第一,对国际组织法作出协调和一致的解释是很难的,除了运用剥夺国内法院的管辖权这种方法之外,应该寻找其他的方法。如果以可能获得不一致的司法结果为由拒绝国内法院的管辖,那么,所有的国际法问题都将逃避国内法院的司法程序。[60]这显然是行不通的,也不符合国际法的实际情况。第二,在劳务争端中,保持裁决的一致性具有十分重要的意义。在与国际组织职员有关的争端中,为了证明诉讼豁免的正当性,人们经常主张保障国际公务员的独立性,而且这种独立性只有在国际组织内部的公务员法律制度不受有关国家国内立法影响的情况下才能获得保障。[61]很明显,这是一个法律选择的问题,与豁免问题是不同的。如果同时适用与国际组织及其职员的劳务关系相关的各种互不相同甚至冲突的法律规则,则很可能产生一个令人难以接受的结果。国际组织的劳务关系不能由任何国内劳动法来规范,只能由国际组织的内部规则来规范,充其量在必要的时候由劳动法的一般法律原则来补充。[62]选择法律的结果是导致国际组织有关职员规则的内部法的适用。问题是由谁来适用这些法律规则。也就是说,挑选法院(choice of forum)导致在特定案件中由国内法院还是国际组织内部的行政法庭来裁决案件,但都不会影响实体法的适用。为什么不同的国内法院不能适用相同的法律规则,目前还很难找到实质性的原因。但是,这就形成了国际私法和冲突法的运作前提。因此,国际组织劳务争端的解决虽然对保持裁决的一致性有很高的要求,但只是一个国际私法和冲突法问题,或者纯属国际组织的内部法律问题,不涉及司法管辖豁免。第三,纯粹从理论上讲,如果只是为了追求判决的一致性,那么,国际组织也许可以设计出一套国际私法的选法规则,统一规定有关连接点(连接因素),便可指向适用同一个法律,从而获得一致的判决结果。这样则会更为简便。但国际组织没有这样做,因为没有这个必要。

还有一种观点认为,授予国际组织豁免是克服国际组织脆弱性的需要。与国家相比,国际组织相对而言具有一定的脆弱性(weakness),一方面,国际组织的发展历史毕竟不长,[63]另一方面,国际组织缺乏自己的领土,不得不在其他法律制度的管辖之下运作。[64]

主张国际组织发展历史不长的观点认为,国际组织尚处于年轻和脆弱的起步阶段,还没有发展成熟,所以,如果没有特殊的保护,是很难生存和履行职能的。[65]这种理由在第二次世界大战刚刚结束时也许还能获得一定的同情,但经过半个多世纪的发展,不论从数量上,活动范围上,还是从参与国际事务的深度上,国际组织都已经获得了极大的发展,如果依然以其脆弱性为由主张授予豁免,恐怕很难得到理解和支持。

诚然,在一定程度上,国际组织是在成员国的掌控之下而存在,因为建立国际组织的国际条约由各个成员国共同签署,受成员国意志的约束。从这一点上而言,国际组织确实具有相对的脆弱性。国际组织毕竟不同于国家,国家具有国际法上的完全的法律权利能力和行为能力,而国际组织的法律权利能力和行为能力是不完全的,是受到一定限制的。但是,与那些针对国际组织提出合同或侵权诉讼的个人或者公司相比,国际组织则相对处于强势,国际组织的司法管辖豁免将使得这些申诉者得不到任何法律救济。[66]这显然是不能接受的。

其实,缺乏领土虽然可能是国际组织享有司法管辖豁免的理由,但同时也可能是国际组织不应该享有司法管辖豁免的理由。拥有领土的国家能够享有诉讼豁免,是因为国家在自己领土上的法院可以被起诉,但是在国际组织内部则经常不存在这样可以将国际组织列为被告的法院。[67]这不是因为领土的缺乏,而是由于国际组织缺乏司法机构,使得对于国际组织的豁免产生不利影响。比如,在希腊的X v. International Centre for Superior Mediterranean Agricultural Studies案[68]中,上诉法院认识到了这一点。法院在这个职员争端案中,否定了该中心的诉讼豁免权。作出这种裁决是基于不存在可以起诉该国际组织的选择性法院的事实。因为该中心在所有成员国内都享有管辖豁免,又不存在自己的领土,因此在第三国很难被诉至法院。[69] 可见,缺乏领土并不能让国际组织豁免获得充分的存在理由。[70]

关于国际组织豁免的存在理由,还有一些其他的看法。比如保障国际组织的公正、[71]维护成员国之间的平等、[72]维护国际组织的声望、权威和遵从先例[73]等,以及在中国学界讨论较多的代表性说[74]、公平受益说[75]等等。由于这些主张要么与本文讨论的主题关联不大,要么主要出于一种对心理因素的考虑,要么显得有些牵强,因此,本文不再一一详细论述。

四、结语

综上所述,可以得出结论认为,职能必要是国际组织享有豁免的主要理论依据,它是迄今为止最能圆满回答国际组织为什么需要享有豁免的理论。国际组织豁免的其他存在理由充其量只具有补充的和次要的地位。根据该理论,授予国际组织豁免,是为了便于其独立履行职能,以实现组织目的。而且,职能必要不仅具有理论上的价值,在实践中也成为有关司法机构裁决案件和相关实务部门作出决策的依据。具体来讲,在国际法的教学实践中,有助于对国际法上的三种豁免制度的理论依据作出清晰界定,同时,有助于有关国内法院在裁决涉及国际组织豁免的案件的司法实践中,作出正确的法律推理。

最后有必要谈到的是国际组织豁免的职能必要理论与其他的存在理由之间的关系。职能必要是国际组织豁免的理论基础,也决定国际组织豁免的基本范围和具体内容。只要谈及国际组织豁免的理论依据,职能必要理论是绝对无法回避的。但是,职能必要与其他理论之间并不相互排斥或互不相容,它们之间有着一定的相互关联,任何一个理论都应该放在所有其他理论的语境下进行解读。也就是说,职能必要理论不能孤立地存在,它与其他理论一起构成国际组织豁免的理论依据,使得国际组织豁免的理论依据变得更为充分、丰满和全面。[76]

(《北方法学》2011年第3期)

[1] 主权豁免包括国家豁免和外交豁免。国家豁免的理论依据一般认为是“平等者之间无管辖权”。外交豁免的理论依据有“治外法权说”、“代表性说”和“职能需要说”。

[2] 比如,詹宁斯(Robert Y. Jennings)认为,对国际组织而言,职能必要是一种合适的和可行的标准,而通过类比的方式求助于主权者的法律地位的作法,都是不必要的和不合逻辑的。(Peter H. F. Bekker: The Legal Position of Intergovernmental Organizations, A Functional Necessity Analysis of Their Legal Status and Immunities, Foreword, Martinus Nijhoff Publishers, 1994, vii.)

[3] 国际组织的特权与豁免这两个概念往往约定俗成地同时出现,事实上,特权与豁免这两个概念是有区别的,也应该将其区分开来。它们之间最主要的区别就是,与特权不同,豁免对当地法律的适用并无实质性的免除,而仅仅是在免除司法审判与执行的法律程序方面赋予程序性保护。通常,国际组织仅仅是在司法和执行管辖方面享有豁免,而依然要遵守它所驻在的国家的法律,只是仅免除执行当地法律的司法程序而已。一般认为,司法方面的豁免并不能使国际组织免除对当地法律的遵守,国际组织依然受制于适用的国内法律,除非涉及的是诸如国际组织职员雇用方面的争端案件这样的纯属国际组织的内部事务,或者在总部协定或其他有关国际组织特权与豁免方面的条约规定有明确的例外的情况。那么,特权则不同。特权是指某些领域的国内法律不适用于国际组织,如海关、税收、移民、金融(如外汇)监管、就业许可规则等方面。这些领域的国内法律规则是不适用于国际组织的,这便是特权。换句话说,特权就是指在任何情况下,当地的法律都不得适用。而豁免就是指司法管辖豁免。在司法管辖豁免的情况下,当地的法律是完全适用的,并不授予特权地位。司法管辖豁免的唯一结果是,在具体的案件当中,当地法院不能适用其法律判决案件。可以说,豁免,是指程序方面的免除措施,而特权是指实体方面的免除措施。因此,本文所论述的国际组织豁免,其实质就是国际组织的司法管辖豁免,即指国际组织免除国内法院的管辖。

[4] 在1964年就有学者指出,非常需要对国际组织的特权与豁免的目的和范围有一个更好的理解。(K. Ahluwalia: The Legal Status, Privileges and Immunities of the Specialized Agencies of the United Nations and Certain Other International Organizations, Martinus Nijhoff Publishers, 1964, p208.)1969年,欧洲理事会部长委员会(Committee of Ministers of Council of Europe)就指示欧洲法律合作委员会(Committee on Legal Co-operation)研究国际组织的特权与豁免问题,主要从成员国之间授予国际组织特权与豁免的共同政策方面着手。该委员会在其报告中也罗列了授予国际组织特权与豁免的理由的一些基本原则。这是明确探讨国际组织特权与豁免背后的理论依据的少数文献之一。(Peter H. F. Bekker: The Law of Organizational Immunities: A Survey of its Fundaments, Master’s Thesis, Department of Public International Law, Leyden University, 1990,p20.)

[5] 我的美方导师Duncan B. Hollis教授曾问我,职能必要理论是descriptive还是normative,或者二者兼而有之。从理论与实践两方面考察,应该说,职能必要理论兼具descriptive和normative两种性质。

[6]《国际联盟盟约》第7条4段的规定,“从事联盟事务的职员得享有外交特权与豁免。”“从事联盟事务”的措辞多少已具有了职能性豁免的意味。但国联的豁免依然是外交豁免,尚未出现国际组织特有的职能性豁免的概念。关于国联特权与豁免的历史考察,可参见Anthony J. Miller: The Privileges and Immunities of the United Nations, International Organizations Law Review, Vol.6, 2009, pp9-12.

[7] Peter H. F. Bekker: The Legal Position of Intergovernmental Organizations, A Functional Necessity Analysis of Their Legal Status and Immunities, Foreword, Martinus Nijhoff Publishers, 1994, p110.

[8] 在论述此一问题时,人们往往将目的与职能相提并论。目的和职能有时是很难作出明确区分的。“职能是实现目的的工具,两者互为依傍”。(Peter H. F. Bekker: The Legal Position of Intergovernmental Organizations, A Functional Necessity Analysis of Their Legal Status and Immunities, Foreword, Martinus Nijhoff Publishers, 1994, p45.)

[9] Thomas J. O’Toole: Sovereign Immunity Redivivus: Suits against International Organizations, Suffolk Transnational Law Journal, Vol.4, 1980, p3.

[10] C. Wilfred Jenks: International Immunities, Stevens & Sons and Oceana Publications, 1961, xxxviii.

[11] Gordon H. Glenn, Mary M. Kearney and David J. Padilia, Immunities of International Organizations, Virginia Journal of International Law, Vol.22, No.2, 1982, p266.

[12] C. T. Oliver, E. B. Firmage, C. L. Blakesley, R. F. Scott and S. A. Williams: The International Legal System: Cases and Materials, 4th ed., The Foundation Press, 1995, p613.

[13] 除了前述学者们主张国际组织的职能豁免理论外,还有大量的学者对国际组织的职能豁免有详尽的论述。比如,(1)职能必要理论是国际组织豁免的基础。(Restatement(Third) of the Foreign Relations Law of the United States, §223 cmt. b, 1987, 467(1), 469 cmt.a.)(2)职能必要理论是国际组织的基础。(C. F. Amerasinghe: Principles of the Institutional Law of International Organizations, Cambridge University Press, 1996, p370.)(3)职能必要理论作为国际组织豁免的理由似乎已经被广泛接受。(Peter H. F. Bekker: The Legal Position of Intergovernmental Organizations, A Functional Necessity Analysis of Their Legal Status and Immunities, Foreword, Martinus Nijhoff Publishers, 1994, p111.)(4)职能必要理论已经被介绍到了所有的主要确定组织地位的公约,并且已经成为了整个国际组织豁免制度的基本规则。(Bruno Simma: Charter of United Nations, 1994, p1139.)(5)职能必要是国际组织豁免存在的理由。(Henry G. Shermers and Niel D. Blokker: International Institutional Law, Martinus Nojhoff Publishers, 1995,p235.)(6)职能必要是国际组织豁免的真正的基础。(Malcolm N. Shaw: International Law, 4th ed., Cambridge University Press, 1997, p924.)职能必要理论作为国际组织豁免的基础看起来已经被普遍接受了。(J. L. Kunz: Privileges and Immunities of International Organizations, American Journal of International Law, Vol.41, 1947, p847.)(7)看来已经达成了一致,那就是只有职能必要才能证明授予国际组织豁免是合理的。职能分析以保留组织的独立运作和完整的需要为转移。(Thomas J. O’Toole: Sovereign Immunity Redivivus: Suits Against International Organizations, Suffolk Transnational Law Journal, Vol.4,1980, p3, p11.)(8)职能必要原则已经成为了基本原则,并且在特权与豁免的整个国际制度中都体现出来。(Walter Gary Sharp, Sr.: Protecting the Avatars of International Peace and Security, Duke Journal of Comparative and International Law, Vol.7, 1996, p127.)(9)职能必要理论是国际组织豁免的核心。(Antoinette A. Farrugia: Comment, Boimah v. United Nations General Assembly: International Organizations Immunity is Absolutely Not Restrictive, Brooklyn Journal of International Law, Vol.15, 1989, p502.)(10)二战以后的共识是,职能必要引起管辖豁免。(Cathleen Cully: Note, Jurisdictional Immunities of Intergovernmental Organizations, Yale Law Journal, Vol. 91, No.2, 1982, p1181.)(11)管辖豁免对于国际组织有效履行职能是不可或缺的。(Gordon H. Glenn, Mary M. Kearney and David J. Padilia, Immunities of International Organizations, Virginia Journal of International Law, Vol.22, No.2, 1982, p276.)

[14] Committee IV/2 Report.转引自Gordon H. Glenn, Mary M. Kearney and David J. Padilia, Immunities of International Organizations, Virginia Journal of International Law, Vol.22, No.2, 1982, p145.

[15] 比如,美洲国家组织宪章第139条、欧洲共同体特权与豁免议定书的前言、国际原子能机构规约第15条、国际海事组织公约第16条、亚太空间合作组织第25条、上海合作组织特权与豁免公约第15、16条,等等。

[16] August Reinisch: International Organizations before National Courts, Cambridge University Press, 2000, p234.

[17]《联合国法律年鉴1992年》中文版,联合国-纽约,1998年,第12-13页。

[18] Leonardo Díaz González: Fouth Report on Relations between States and International Organizations, Second Part of the Topic, UN Doc. A/CN.4/424, Yearbook of the International Law Commission, 1989, Vol.II, Part One, p157.

[19] 转引自August Reinisch: International Organizations before National Courts, Cambridge University Press, 2000, p234.

[20] FAO, Office of the Legal Counsel, Constitutional Matters, United Nations Juridical Yearbook, 1982, p113.

[21] Advisory Opinion on Reparations for Injuries Suffered in the Service of the United Nations of 11 April, 1949. ICJ Reports, 174, 1949, pp182-184.

[22] Gordon H. Glenn, Mary M. Kearney and David J. Padilia, Immunities of International Organizations, Virginia Journal of International Law, Vol.22, No.2, 1982, p277.

[23] Ary Spaans v. The Netherlands, European Commission of Human Rights, Application No.12516/86, 12 December 1988, Decisions and Reports, Vol.119, 1988, p122.

[24] X v. International Centre for Superior Mediterranean Agricultural Studies, Court of Appeals of Crete, 1991.

[25] Application for Authorization to Enforce a Garnishee Order against the High Authority of the European Coal and Steel Community, Case 4/62, ECJ, 13 March 1962.

[26] Gordon H. Glenn, Mary M. Kearney and David J. Padilia, Immunities of International Organizations, Virginia Journal of International Law, Vol.22, No.2, 1982, p277.

[27] Gordon H. Glenn, Mary M. Kearney and David J. Padilia, Immunities of International Organizations, Virginia Journal of International Law, Vol.22, No.2, 1982, p277.

[28] 在Camera confederale del lavoro and Sindicato scuolla CGIL v. Instituto di Bari del Centro internazionale di alti studi agronomici mediterranei案中,初审法院也愿意转向作职能性的区分,虽然形式上还是在主权行为(acta iure imperii)和管理权行为(acta iure gestionis)之间作区分,来确定豁免的问题。法院认为,这种适用于国际组织的区分方法,已经与国际组织作为非主权机构的特殊性质相适应。在与组织的机构职能相关联的行为和与这些职能不相关的行为之间作出区分,是更为合适的,根据前者(即与组织的职能相关)而授予豁免。(Italian Yearbook of International Law, Vol.3, 1977, p314.)在Allied Headquarters in Southern Europe(HAFSE) v. Capocci Belmonte案中,意大利最高法院(Italian Supreme Court)的推理将统治权行为悄悄转向了职能性行为。(详细案情可参见(1)Italian Yearbook of International Law, Vol.3, 1977, p329;(2)August Reinisch: International Organizations before National Courts, Cambridge University Press, 2000, pp193-194.)

[29] August Reinisch: International Organizations before National Courts, Cambridge University Press, 2000, p235.

[30] Jan Klabbers: An Introduction to International Institutional Law, 2nd ed., Cambridge University Press, 2009, pp133-134.

[31] August Reinisch: International Organizations before National Courts, Cambridge University Press, 2000, p206.

[32] 比如,在Re International Bank for Reconstruction and Development and International Monetary Fund v. All American Cables & Radio Inc. and other Cable Companies案中,世界银行和国际货币基金认为其为公务职能支付的电信费用过高,需要降低电信费率。该两组织认为,授予组织特权与豁免的目的就是保障组织的运作不受不合理的干涉,包括不合理的高费率。但作为被告的电信公司认为,没有证据可以认为该两组织具有要求比商业价格低的费率的需要来履行其职能。(Decision of 23 March 1953, International Law Reports, Vol.22, pp705-712.)还有United States v. Melekh et al.案也能说明同样的问题。(该案由纽约南部地区的美国地区法院于1960年11月28日审理,后来转由伊利诺伊北部地区的地区法院于1961年3月20日确认。International Law Reports, Vol.32, pp308-334.)该学者引用这两个案例,以此来说明不同的方面对国际组织的需要的概念的理解大相径庭。(参见Jan Klabbers: An Introduction to International Institutional Law, 2nd ed., Cambridge University Press, 2009, p134.)

[33] Peter H. F. Bekker: The Legal Position of Intergovernmental Organizations, A Functional Necessity Analysis of Their Legal Status and Immunities, Foreword, Martinus Nijhoff Publishers, 1994, p113.

[34] 国际组织豁免的理论依据,除了职能必要是其最主要和最基本的依据外,一般认为还有诸如组织公平、成员国平等、缺乏领土、先例与权威等不同的理由,虽然这些理由都各有其道理和可取之处,但都具有片面性和不足之处,不能对国际组织豁免的理论依据作出圆满的解答。本文将在后面对此有所论述。

[35] 比如,联合国宪章前言和第1条和第2条;美洲国家组织宪章第1条和第2条;联合国粮农组织宪章的前言和第1条;联合国教科文组织宪章前言和第1条;世界卫生组织宪章前言和第2条;国际民航组织公约第44条;万国邮政联盟宪章第1条;国际电信联盟宪章第4条;世界海事组织公约第1条;国际复兴开发银行协定第1条、第3条和第4条;国际金融公司协定第1条和第3条;国际货币基金组织协定第1条、第4条、第5条、第6条、第7条、第8条和第18条。等等。

[36] Diaz Gonzalez: Yearbook of International Law Commission, Vol.I, 1985, para.12, p284. U.N.Doc.A/ CN.4/ SER.A/1985.

[37] Seidl-Hohenveldern: The Legal Personality of International and Supranational Organizations, Revue Egyptienne de Droit International, Vol.21, 1965, p44.

[38] M. Brandon: The Legal Status of the Premises of the United Nations, British Yearbook of International Law, Vol.28, 1951, p94.

[39] Advisory Opinion on Reparations for Injuries Suffered in the Service of the United Nations of 11 April, 1949, ICJ Reports, 174, 1949, pp179-180.

[40] August Reinisch: International Organizations before National Courts, Cambridge University Press, 2000, pp365-366.

[41] LJN: BA9173, Hoge Raad (Supreme Court of the Netherlands), 01984/07 CW, 13 November 2007.

[42] Cedric Ryngaert: The Immunity of International Organizations Before Domestic Courts: Recent Trends, International Organizations Law Review, Vol.7, 2010, pp130-131.

[43] Diaz Gonzalez: Yearbook of International Law Commission, Vol.II, 1985, paras.17-18, p105. U.N.Doc. A/ CN.4/391 and Add.1 (Part 1).

[44] D. B. Michaels: International Privileges and Immunities: A Case for a Universal Statute, Martinus Nijhoff Publishers, 1971, pp1-2.

[45] C. W. Jenks: The Headquarters of International Institutions: A Study of their Location and Status, Royal Institute of International Affairs, London, 1945, p36.

[46] August Reinisch: International Organizations before National Courts, Cambridge University Press, 2000, p233.

[47] August Reinisch: International Organizations before National Courts, Cambridge University Press, 2000, pp246-247.

[48] 相关观点有(1)作为国际法上的法律人格者,可以归属于国际组织属性之一的,便是管辖豁免的权利。Georges Vandersanden: Administrative Tribunal, Boards and Commissions in International Organizations, in Rudolf Bernhardt ed.: Encyclopedia of Public International Law, 2nd ed., Vol.I, Martinus Nijhoff Publishers, 1992, p26;(2)由于具有国际法律人格,所以国际组织具有国际法律权利与义务,它们能够缔结条约和享有特权与豁免。Enno J. Harders: Haftung und Verantwortlichkeit Internationaler Organisationen, in Rüdiger Wolfrum ed.: Handbuch Vereinte Nationen, 2nd ed., Munich, 1991, p249.转引自August Reinisch: International Organizations before National Courts, Cambridge University Press, 2000, p247, footnote 65.

[49] 比如1946年瑞士与联合国的临时安排(Interim Arrangement 1946)规定:瑞士联邦委员会承认联合国的国际法律人格和法律能力。因此,根据国际法规则,该组织在瑞士法院不得被诉,除非其明确表示同意。

[50] Kuljit Ahluwalia: The Legal Status, Privileges and Immunities of the Specialized Agencies of the United Nations and Certain Other International Organizations, Martinus Nijhoff Publishers, 1964, p208.

[51] Derek W. Bowett: The Law of International Institutions, 4th ed., Stevens & Sons, London, 1982, p339.

[52] 持国际组织客观国际法律人格说的代表性学者是北欧已故的Finn Seyersted教授,可参见其代表性论著:(1)Objective International Personality of Intergovernmental Organizations: Do Their Capacities Really Depend upon the Conventions Establishing Them? Nordisk Tidsskrift for International Ret, 1964, pp1-112;(2)Common Law of International Organizations, Martinus Nijhoff Publishers, 2008.

[53] 比如,在意大利的Galasso v. Istituto italo-latinoamericano案(Corte di Cassazione, 3 February 1986.)中,意大利最高法院发现,作为意大利宪法第10条的结果,即使没有任何条约规定,平等者之间无管辖权的习惯国际法规则也同样自动适用于该组织——一个具有国际法律人格的实体。在此案之前的Cristiani v. Instituto italo-latino-americano案(Tribunale Roma, 17 September 1981; Corte di Cassazione, 23 November 1985.)中,意大利最高法院承认在不同国家的案例和理论中有一个共同意见(communis opinio),即在国际人格与豁免之间有一个必然的关系。该法院将国家的平等者之间无管辖权的理论类推适用于国际组织。(August Reinisch: International Organizations before National Courts, Cambridge University Press, 2000, pp247-248.)

[54] August Reinisch: International Organizations before National Courts, Cambridge University Press, 2000, p248.

[55] August Reinisch: International Organizations before National Courts, Cambridge University Press, 2000, p248.

[56] 此处借用佛教用语,意为这是一种有漏洞、有缺陷、不周全,不能达致究竟圆满境界的理论,其相对的意思即为“无漏法”。

[57] 参见(1)Kuljit Ahluwalia: The Legal Status, Privileges and Immunities of the Specialized Agencies of the United Nations and Certain Other International Organizations, Martinus Nijhoff Publishers, 1964, p200;(2)Derek W. Bowett: The Law of International Institutions, 4th ed., Stevens & Sons, London, 1982, p349;(3)Hugh McKinnon Wood: Legal Relations Between Individuals and a World Organization of States, Grotius Society Transactions for the Year 1944, Vol.30, 1945, p144.

[58] Peter H. F. Bekker: The Legal Position of Intergovernmental Organizations, A Functional Necessity Analysis of Their Legal Status and Immunities, Martinus Nijhoff Publishers, 1994, p103.

[59] August Reinisch: International Organizations before National Courts, Cambridge University Press, 2000, p243.

[60] August Reinisch: International Organizations before National Courts, Cambridge University Press, 2000, p243.

[61] 可参见有关案例,如:美国的Broadbent et al. v. OAS et al.案(US Court of Appeals DC Cir., 8 January 1980),德国的X v. European Patent Organizations,案(State Labour Court Berlin, 12 September 1994)和X et al. v. European School Karlsruhe案(Federal Administrative Court, 29 October 1992)等。亦可参见Frances W. Henderson: How Much Immunity for International Organizations?: Mendaro v. World Bank, North Carolina Journal of International Law and Commercial Regulation, Vol.10, 1985, p493.

[62] Georges van Hecke: Contracts between International Organizations and Private Law Persons, in Rudolf Bernhardt ed.: Encyclopedia of Public International Law, 2nd ed., Vol. I, Martinus Nijhoff Publishers, 1992, p813.

[63] Peter H. F. Bekker: The Legal Position of Intergovernmental Organizations, A Functional Necessity Analysis of Their Legal Status and Immunities, Martinus Nijhoff Publishers, 1994, pp108-109.

[64] Morgenstern是持这种观点的典型代表。(参见Felice Morgenstern: Legal Problems of International Organizations, Cambridge Grotius Publications Limited, 1986, p6.)Lalive也认为,不应该将主权行为与管理权行为的划分法适用于国际组织,因为国际组织没有自己的领土,不得不根据“外国”的私法(即指非国际组织内部的私法)来缔结合同。(参见August Reinisch: International Organizations before National Courts, Cambridge University Press, 2000, p249, footnote 78.)缺乏领土也在国际法委员会特别报告员的报告中被提及,只是并非将其作为国际组织豁免的依据,而是作为一个次要的存在理由。因为国际组织不得不在其他国家的领土上开展活动,因此需要通过授予其豁免,使其免受当地的司法和行政干涉。(参见Yearbook of the International Law Commission, Vol.II, Part One, 1989, p158.)

[65] C. Wilfred Jenks: International Immunities, Stevens & Sons and Oceana Publications, 1961, p17, p41.

[66] August Reinisch: International Organizations before National Courts, Cambridge University Press, 2000, p238.

[67] 许多国际组织内部建立了行政法庭,或者国际组织在有关法律文件中规定,委托其他组织的行政法庭负责解决本组织的有关争端。但是,相对于国际社会数以万计的国际组织而言,国际组织内部法庭的数量依然是十分有限的。

[68] Court of Appeals of Crete, 1991.

[69] August Reinisch: International Organizations before National Courts, Cambridge University Press, 2000, p250.

[70] 将缺乏领土作为授予国际组织豁免的理由,如果仅仅理解为具有补偿的性质,可能还是可以接受的。因为国际组织具有无领土的弱点,所以需要从豁免中得到补偿。由于国际组织缺乏领土,不得不在别国领土上开展活动,所以,为了补偿国际组织的这种结构性弱点,故需要授予其豁免。(参见August Reinisch: International Organizations before National Courts, Cambridge University Press, 2000, p250.)

[71] 关于保障国际组织公正性的观点认为,保障国际组织公正性与保持国际组织独立性密切相关。通过国际组织豁免使得国际组织处于中立地位,让国际组织免受来自各单独缔约方的影响和控制。只有所有成员国都信赖国际组织的公正性,国际组织才能为成员国完成其任务。也就是说,只有当成员国相信国际组织真正是在为了所有成员国的共同利益、而非某一个强国或国家集团的利益而采取行动的,成员国才可能接受由国际组织作出的、违背该国利益的决定。(参见(1)C. Wilfred Jenks: International Immunities, Stevens & Sons and Oceana Publications, 1961, p17, p166;(2)Peter H. F. Bekker: The Legal Position of Intergovernmental Organizations, A Functional Necessity Analysis of Their Legal Status and Immunities, Martinus Nijhoff Publishers, 1994, pp103-104.)这种观点的学究气或曰幼稚性是显而易见的。国际社会的各个国家还没有达到“君子国度”的道德水准,可以为了别国的利益,或者所谓共同利益,而轻易接受有违本国利益的决定。就连这种观点的持有者亦同意这不过是一种“心理因素”而已。(Peter H. F. Bekker: The Legal Position of Intergovernmental Organizations, A Functional Necessity Analysis of Their Legal Status and Immunities, Martinus Nijhoff Publishers, 1994, p103.)

[72] 维持成员国之间平等的观点认为,国际组织是由国家建立的,这些国家都是平等的。这些国家以平等的地位成为国际组织的成员国。通过授予成员国所属的国际组织以一定的特权与豁免,国家便将这种平等性建立在制度的基础上。这样能增进各国在组织体系内的合作,强化相互间交往的善意合作的义务,这是每一个国际组织目的的基石。(参见(1)J. L. Kunz: Privileges and Immunities of International Organizations, American Journal of International Law, Vol.41, 1947, p847;(2)Gordon H. Glenn, Mary M. Kearney and David J. Padilia, Immunities of International Organizations, Virginia Journal of International Law, Vol.22, No.2, 1982, p268.)当然,这种主张也不过是有利于平等心理的发展而已。(Peter H. F. Bekker: The Legal Position of Intergovernmental Organizations, A Functional Necessity Analysis of Their Legal Status and Immunities, Martinus Nijhoff Publishers, 1994, p105.)

[73] 维护国际组织的声望、权威和遵从先例的主张偶尔也会被提及,但在授予国际组织司法管辖豁免的合适的理论依据中,很难被认真对待。(参见(1)August Reinisch: International Organizations before National Courts, Cambridge University Press, 2000, pp250-251;(2)Peter H. F. Bekker: The Legal Position of Intergovernmental Organizations, A Functional Necessity Analysis of Their Legal Status and Immunities, Martinus Nijhoff Publishers, 1994, pp106-108;(3)Memorandum by the Government of the United Kingdom on the privileges and immunities of international organizations and persons connected with them (Foreign Office, 10 March 1965), Appendix to Council of Europe Report 1969, p75.)国际组织享有豁免的情况是千差万别的,有些享有范围广泛的豁免,有些只是在十分有限的范围内享有豁免,有些则可能根本不需要享有任何豁免,很难说有一种真正意义上的先例存在。至于权威和声望,在现实的国际关系实践中,多大程度上被考虑过是很难确定的。

[74] 代表性说认为,国际组织享有的特权与豁免源于外交特权与豁免,至少与外交特权与豁免有着密切的联系。代表性说所依据的是平等者之间无管辖权的原则,但这一原则能否适用于国际组织,是很值得商榷的。本文在前面的有关章节已经对国际组织豁免与外交豁免的区别作了详细论述,外交豁免的理论依据是不能照搬适用于国际组织的。具体来讲,平等者之间无管辖权的原则适用于国际组织的硬伤便是,当国际组织在其成员国领土内时,该成员国显然难以依据这一学说来赋予一个代表自己意志的机构以豁免权。因为该成员国与国际组织的关系不但是两个国际法主体之间的关系,而且,该成员国还是国际组织的一个组成部分。况且,主张代表性说应当成为国际组织豁免权的法理依据之一,很容易导致国际组织提出类似外交豁免权的要求,所以难以为国际法学者所公认。自第二次世界大战以来,各有关国际文件都尽量避免了这种提法。(饶戈平主编:《国际组织法》,北京大学出版社1996年版,第237-238页。)而唯一可以用代表性说进行解释的常驻国际组织的各国代表团的特权与豁免,又与本文论述的主题无关。当然,欧洲联盟特权与豁免的理论依据,是涉及到代表性说的。(黄德明著:《现代外交特权与豁免问题研究》,武汉大学出版社2005年版,第318页。)鉴于欧洲联盟这种超国家组织的特殊性,不具有对国际组织普遍适用的意义,本文不打算深究。主张应该考虑代表性因素的观点,可参见孙林、张红虹:《国际组织的特权与豁免》,载《中国国际法年刊1982》,中国对外翻译出版公司1982年版,第174页。

[75] 公平受益说是中国学者的提法,其实国外学者一般在论述维护国际组织成员国的平等,(August Reinisch: International Organizations before National Courts, Cambridge University Press, 2000, pp241-243.)或避免成员国享有不适当的财政优势等问题时,(Peter H. F. Bekker: The Legal Position of Intergovernmental Organizations, A Functional Necessity Analysis of Their Legal Status and Immunities, Martinus Nijhoff Publishers, 1994, pp105-106.)提及相同的内容。由于这种主张主要是出于维护成员国在财务收益上的平等,因此与本文论述的司法管辖豁免的主题无关。但有学者认为,对于其他无形的权益,如民事司法豁免权,也是同一个道理。国际组织是由各主权国家所组成的,上述各种权利也是各成员国的共同权利,如果允许东道国行使司法管辖权,允许东道国不给予国际组织以特权和豁免,那么受到损害的是国际组织的权利,也就是各成员国的共同权利。各成员国不可能由于东道国不给予国际组织以特权和豁免,而在本国不给予东道国以特权和豁免。因为成员国与东道国的关系是两国之间的双边关系,是由《维也纳外交关系公约》所调整的,属于外交豁免权的范畴。因此,如果东道国不给予国际组织以特权和豁免,而对其行使管辖权,只能使东道国单方面受益,而使所有其他成员国的利益受到损害。因此,必须赋予国际组织以特权和豁免。(饶戈平主编:《国际组织法》,北京大学出版社1996年版,第238-240页。)公平受益说的缺陷是很明显的,一是不能解释国际组织总部所在地国不是该国际组织成员国这一特殊情况。(黄德明著:《现代外交特权与豁免问题研究》,武汉大学出版社2005年版,第317-318页。)在瑞士成为联合国成员国之前,这一问题是十分重要的。随着瑞士加入联合国,这一缺陷所带来的现实意义有所降低。二是国际组织在某一国家设立总部,对该国所带来的经济利益可能越来越不受重视了,各国争取在本国设立国际组织总部,更看重的应该是国家可以借此发挥更大的国际影响力。由于国际组织总部设在本国,或多或少将不可避免地受到本国的更多影响,还可以为国家带来良好的国际形象,获得更大的国际声誉。与这种好处相比,财政税收上的一点利益似乎是不值一提的。(本文作者在2007年参加我国著名国际组织法学者饶戈平教授的国际组织法课程时,饶教授曾明确提出了上述观点,认为公平受益说已经没有太大的意义,应该予以修订。)

[76] Peter H. F. Bekker: The Law of Organizational Immunities: A Survey of its Fundaments, Master’s Thesis, Department of Public International Law, Leyden University, The Netherlands, 1990, p41, pp53-54.也有中国学者在论述欧洲联盟特权与豁免的理论依据时认为,仅职能需要说不足以构成欧洲联盟特权与豁免的理论依据。对于欧洲联盟机构及其职员的特权与豁免,必须视具体情况进行分析,而不能笼统采用一种或两种理论作为依据。总之,有关学说只有有机结合起来,才能共同构成欧洲联盟特权与豁免的理论依据。但是,应该指出的是,职能需要说仍然是欧洲联盟特权与豁免最重要的理论依据。(参见黄德明著:《现代外交特权与豁免问题研究》,武汉大学出版社2005年版,第317-318页。)

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