当前位置:首页 >

论联合国豁免的放弃
摘要:联合国组织在一定条件下放弃豁免,是《联合国特权与豁免公约》及有关国际法律文件明确规定的一项国际法律制度,这项制度关系到相关国际组织能否享有豁免以便履行职能和实现目的,同时也关系到与国际组织有关的其他各方,尤其是与国际组织交往的私人在国际组织一旦侵犯其权利的情况能否得到救济。因此,国际组织放弃豁免是一项非常重要的国际法律制度。联合国豁免的放弃必须由其有权机关作出相应的意思表示。不论是民事行为,还是刑事行为,其豁免都是可以放弃的。联合国等国际组织放弃豁免的权利,同时也构成其必须履行的一项义务。

关键词:联合国;豁免;放弃豁免

On the Waiver of Immunity of United Nations

LI Zan

Abstract: The United Nations (UN) must waive its immunity in some conditions. This is an international legal institution which meets the requirements of the Convention on the Privileges and Immunities of the UN and the other international legal instruments concerned. It is connected firmly with the immunities which guarantee the exercise of functions and fulfillment of purposes of the UN. It is also connected closely with the remedy of the parties whose rights are damaged by the UN or its agents. The decision to waive immunity must be made by the authority of the UN which holds the power. The immunity can be waived both in the civil and criminal fields. To waive immunity is the right of the UN and simultaneously also its duty.

Key words: United Nations; Immunity; Waiver of immunity

放弃豁免指对所享有的特定权利的放弃。[1]放弃某个法律主体的豁免,即意味着假定该主体享有国际法或国内法上的豁免。如果某个主体没有被授予法律上的豁免,则根本不存在放弃的问题。[2]所以,豁免的存在,是放弃豁免的逻辑前提。

联合国享有豁免,使得国内法院不能通过行使管辖权干涉其职能的履行。但如果联合国放弃豁免,国内法院依然可以主张对该组织的管辖权。豁免一旦被放弃,那么,有关国际组织就与其他私人一样,必须出庭参与诉讼。放弃豁免可以被视为国内法院司法管辖与国际组织司法管辖豁免之间的平衡装置。

有必要说明的是,本文论述联合国放弃豁免的问题,其实包括联合国系统,即联合国组织本身及其各专门机构的豁免的放弃问题。

一、有权放弃豁免的机关

国际组织放弃豁免的意思表示必须由有权放弃豁免的机关作出。在联合国,秘书长作为组织的行政首长,在其能力范围内可以放弃组织人员的豁免,这已是各方共识。《联合国特权与豁免公约》第5条第20节规定,秘书长有权利并有义务放弃任何职员所享有的豁免。秘书长的豁免,安理会有权利放弃。同时,该公约第6条第23节规定,秘书长有权利和义务放弃任何专家所享有的豁免。这就很清楚地规定了放弃豁免的主体,解决了谁有权放弃豁免的问题。但其他准独立项目的执行长官(executive directors of semi-independent programs)或其他人均不享有这个权力。[3]《联合国专门机构特权与豁免公约》第6条第23节规定,各专门机构倘遇任何情形,认为任何职员的豁免有碍司法的进行,而放弃豁免并不损害该专门机构的利益时,应有权利和义务放弃该项豁免。在该公约的各附件中,亦规定组织可以放弃任何专家的豁免。[4]各附件还分别对各专门机构放弃豁免的机关作出详细规定。但由于专门机构的情况各不相同,对放弃豁免的主体的规定亦略有差异。一般而言,各专门机构的行政首长、执行机构、权力机构等有权利和义务放弃组织人员的豁免,而行政首长或其他组织领导人的豁免则由理事会等有权机关作出放弃的决定。[5]

除联合国系统外,其他国际组织的特权与豁免条约对国际组织职员及专家豁免的放弃问题,均作出了相同或类似的规定,即组织机构或行政首长有权利和义务放弃其职员和专家的豁免,而行政首长的豁免则由国际组织大会等有权机构放弃。[6]以联合国为例,在实践中,国际组织行政首长作出放弃职员和专家豁免的决定,但放弃豁免的请求总是交由法律事务办公室来处理。[7]实际的决定由法务顾问或其副手作出。也就是说,关于特权和豁免问题,并不存在一个正式的决策团队。[8]国际组织单独作出放弃职员豁免的决定,无需与职员协商。[9]

不过,也有人对由国际组织行政首长放弃豁免所可能带来的主观臆断表示担忧。在联合国,虽然秘书长有义务放弃联合国人员的豁免,但这种义务的实践价值依赖于秘书长作出独立评判的可能。如果秘书长不能独立作出评判,这种放弃豁免的义务将具有太多自由裁量的色彩,从而削弱其对豁免的限制效果。根据联合国特权与豁免公约第20节和第23节的措辞,如果秘书长自己认为(in his opinion)豁免将损害司法程序,而放弃豁免并无损于组织利益时,则决定放弃豁免。由秘书长根据自己的意见作出放弃豁免的决定,则可能暗指秘书长根据其主观标准作出决定,这将排除作出独立评判的可能,至少将作出独立评判的可能降到最低程度。[10]不过,根据联合国国际法院的权威观点,联合国法务顾问承认秘书长放弃豁免的决定受国际法院的审查。[11]因为联合国特权与豁免公约要求秘书长放弃不必要的豁免,并对秘书长的决定提供司法审查,这对联合国人员的豁免构成真正的法律限制。[12]这在一定程度上有利于秘书长作出独立评判,较少受到主观因素的影响。

联合国国际法院则无专门条约对放弃豁免问题作出规定。[13]但这并不意味着不能放弃该组织的豁免,其实,任何一个国际组织及其任何职员和行政首长的豁免都是可以放弃的。国际法院的法官是由联合国大会和安理会选任的,若由该两个机构决定国际法院法官豁免的放弃问题,其复杂性不言而喻。鉴此,一般情况下,似乎可以比照其他对放弃豁免作出明确规定的有关国际组织的实践,妥善解决这类组织放弃豁免的问题。

根据前述可知,一般情况下,国际组织职员及专家的豁免可以由该组织行政首长放弃,而行政首长的豁免则可由组织大会、理事会、董事会等行政或权力机关放弃。那么,国际组织本身的豁免的放弃问题,则可能引起争论。国际组织是由成员国缔造的,组织的豁免是成员国通过国际协定赋予的,那么,可以肯定的是,国际组织的人员或行政首长无权放弃组织的豁免,除非组织基本文件作出相反的规定。最有权作出放弃组织豁免的机关应为组织成员国,一般情况下即体现为组织成员国大会或特定的全体会议。根据职能必要理论,各成员国通过条约授予国际组织职能必要范围内的豁免。既然是根据职能必要而授予的,则这些豁免都是国际组织履行职能所必需的,不存在放弃的问题。如果成员国意欲放弃组织的豁免,当初根本就不必授予。这样一来,组织本身的豁免似乎并无放弃的必要和可能。但是,在实践中,随着国际组织职能的扩张,有些职能的履行可能有违组织成立的初衷,在此情况下,放弃豁免似乎又是可能的和必要的。个别国际组织在其特权与豁免条约中对放弃组织本身的豁免问题作出了规定。比如,《国际海事卫星组织特权和豁免议定书》第13条第2节规定,如属必要,可召开大会的特别会议,放弃国际海事卫星组织的豁免。

从另一个角度来看,国际组织放弃其人员的豁免,其实也可以理解为放弃其本身的豁免。不少学者认为联合国特权与豁免公约要求组织放弃其人员的豁免,而非组织自己的豁免。[14]这是由于对该公约没有作出全面的理解所致。联合国人员履行公务行为所享有的豁免与组织的豁免是不可分割的,因为前者是后者的具体表现。[15]严格说来,当组织放弃其人员履行公务行为的豁免时,也即放弃其自身的豁免,[16]为其代理人的基本行为承担责任,[17]并为其代理人因任何损害裁决所致的损失承担补偿责任。[18]在这个意义上,明示放弃豁免的义务间接适用于联合国自身的豁免,至少在申诉人将联合国人员作为被告提出诉讼的情况下是如此。因为联合国仅仅通过其人员开展活动,申诉人一般将组织人员作为被告提起诉讼。[19]国际组织放弃豁免的义务与此密切相关。[20]

一般只有国际组织的内部机关才有权放弃组织人员和组织本身的豁免,任何国家的国内机关无权放弃国际组织的豁免。比利时的Manderlier v. Organization des Nations Unies and Etat Belge (Ministre des Affaires Etrangères)案[21]表明,法院可以接受国际组织放弃豁免,但得由国际组织的有权机关明示作出。在该案中,原告认为,比利时外交部长在比利时上议院公开表示联合国已经放弃豁免。但法院拒绝了这种主张,认为比利时的部长不能通过在比利时立法机构所作的宣示来约束联合国,也不能约束秘书长。[22]

根据联合国特权与豁免公约第20节的规定,秘书长有权放弃“任何职员”的豁免。[23]在联合国组织,还有少部分职员是由联合国大会任命的,其豁免的放弃问题可能引起争议。在“职员和专家规则”(Regulations Governing the Status, Basic Rights and Duties of Officials and Experts on Mission)[24]第9(5)条规则中,大会确认秘书长有权根据有关文件单独决定这样的特权与豁免是否存在,及它们是否需要放弃,但同时补充认为,秘书长应当(should)通知任命这些职员或执行使命的专家的立法机构,并可以(may)考虑这些立法机构的意见。[25]这可能会引起联合国大会与秘书长之间关于放弃豁免的权力安排的争执。但从上述规则的规定来看,放弃豁免的决定权还是属于秘书长而非立法机构。[26]

在联合国的实践中,秘书长应该(should)将放弃豁免的请求通知立法机构,这实际可能是要求该机构出庭参与诉讼的请求,以此来征询该立法机构对此类请求的意见。当专家被国际刑事法庭要求提供其执行联合国使命期间所见到的有关证据时,这种情况就可能发生。任命专家的政治机构总是不会出庭。当执行使命的专家面临被传唤或被国际刑事法庭要求提供证据时,总是向联合国法律事务办公室(Office of Legal Affairs, OLA)寻求意见和建议。该办公室将特别知会该机构主席,告知其合作的义务,并建议专家提供证据。在下一次开庭时,将通知该机构。“职员和专家规则”承认联合国特权与豁免公约下的合作义务必须优先,是否允许宣誓作证放弃豁免的实际决定权还是属于秘书长。[27]

联合调查组(Joint Inspection Unit, JIU)成员和行政与预算问题咨询委员会(Advisory Committee on Administrative and Budgetary Questions, ACABQ)[28]主席都是由大会任命的职员,联合国大会第5委员会曾讨论过关于其豁免的放弃问题,这对于正确认识秘书长与大会之间在放弃豁免问题上的协调有所助益。[29]联合国法律事务办公室的法务顾问被要求就未征询大会意见即放弃豁免的问题作出解释。

在强调联合国特权与豁免公约第20节和第21节授予秘书长放弃豁免的义务之后,法务顾问认为,对于“职员和专家规则”第9(5)条规则的最后一句,不能限制性地或扩大性地解释为秘书长的自由裁量权即意味着他必须(must)或应该(shall)考虑立法机关就此事项所表达的意见。该文句亦未明确表示是否应当提前或在作出放弃豁免的决定后通知立法机构。若将该文句解释为秘书长在其就此事项作出决定之前必须(must)通知和应当(shall)考虑有关立法机构的意见,则与国家所承担的义务和秘书长根据1946年公约[30]所承受的权利、义务和责任明显不符。根据1969年条约法公约的文字与精神,大会采取任何措施给1946年公约下的各成员方和秘书长施加额外的义务,或影响其既存的义务,都是不合适的,在法律上是错误的。[31]

该法务顾问还认为,根据调查的性质,在刑事调查、请求放弃豁免和秘书长作出裁决的初始阶段即要求秘书长通知相关的立法机构,是不可思议的,实践上是行不通的,法律上也是有问题的。[32]该法务顾问并且还认为,首要的原因是,当1973年大会授予行政与预算问题咨询委员会主席和联合调查组成员以职员的豁免地位时,大会所任命的职员的豁免就已经被放弃。[33]大会要求秘书长就此提交报告。[34]至少在某些刑事案件中,在实施逮捕之前,为了防止潜逃或者防止毁灭或窜改证据,出于保密的需要,可排除向大会征询意见。[35]

最后有必要提到的是,在与我的美方导师Duncan B. Hollis教授的讨论中,[36]他提醒我注意美国第四巡回上诉法院2009年9月30日审理的Mohamed Ali Samantar v. Bashe Abdi Yousuf, et al.案。[37]该案虽然无关国际组织特权与豁免,但涉及外国政府离任职员在任职期间以公务能力所为行为是否依然享有豁免的问题,对于探讨与国际组织离任职员有关的豁免具有启发意义。在该案中,外国政府根据美国外国主权豁免法(Foreign Sovereign Immunities Act, FSIA)所享有的诉讼豁免是否扩及于个人的行为,该行为是某人代表外国政府以公务能力所为,但该人在提起诉讼时已经不再是该外国政府的职员,那么,该人在其代表外国政府以公务能力所为的公务行为是否依然享有豁免,是此案的关键。在国际组织豁免中,从理论和实践上讲,也都有可能存在类似的情况。比如,国际组织前职员,在离任后可能就其任职期间的行为遭到私人起诉。在此情况下,有权放弃该前职员豁免的有权机关的确定便值得讨论了。

从理论上看,对于国际组织职员而言,即使在其任职期满后,职能性豁免依然存在。[38]《联合国特权与豁免公约》第6条第22节b项规定,负有联合国使命的专家在其执行使命的过程中所发表的口头或书面言论和所作的行为方面,免除各种法律诉讼,尽管有关人士已不再为执行联合国使命受雇用,此项法律诉讼的免除仍然继续有效。这就表明,离任的联合国专家就其任职期间的公务行为依然享有豁免。其豁免的放弃,则应依然参照该条第23节的规定,由秘书长放弃任何专家的豁免。实践中,国际组织不得不经常有条件的出庭,以主张其职员享有职能性豁免,包括那些已经离职的高级职员。[39]联合国有义务与签订有关系协定的国际刑事法院和其他由其组建的国际刑事法庭合作。[40]秘书长通常应法庭的要求放弃前任或现任职员的豁免,便利其在法院司法程序中作证或允许其提供组织文件。某些国家的国内立法也承认这一原则,承认国际组织前职员在其受雇于国际组织期间所从事的公务行为依然享有豁免。[41]一些国内法院也通过案例表明了相同的立场。[42]那么,对于国际组织前职员的豁免的放弃,依然应该由组织的行政首长和该职员的上级主管作出。因此,应当可以参照前面有关论述放弃豁免的有权机关时所确定的规则行事。

二、放弃豁免所涉行为的范围

国际组织放弃豁免所涉行为的范围,即指放弃国际组织及其人员的豁免所涉及到的具体事项,也就是说,放弃豁免受有关行为的性质影响的范围。一般来说,具有民事性质的行为,其豁免可以放弃,这个没有太大的疑问。但对于刑事方面的豁免能否放弃的问题,却可能存在争议。[43]

在民商事案件中,国际组织可以提供仲裁的救济途径,即使豁免存在也不会影响法律程序的进行。但有一类案件比较特殊。有关家庭扶助义务的婚姻争端明显属于私人行为,但自国际联盟以来,此类争端一直引起尴尬,因为对于不履行家庭扶助义务的配偶,最有效的救济方法之一便是发布扣押令。联合国及此前的国际联盟均认为这样的扣押令是对组织豁免的侵害,因为作为扣押令标的的银行账户是组织的财产,根据联合国特权与豁免公约第2节免受扣押。在这种情况下,为了避免组织豁免的滥用,组织总是要求该职员必须履行其义务,否则将被起诉。如果不遵循组织的指令,将导致惩戒行动。[44]但是,联合国内部经常不能及时和有效地解决此类问题。在此情况下,如果组织不能有效救济,则与联合国特权与豁免公约第21节规定的组织防止滥用豁免的义务不符。

在1999年,联合国采取有效措施来处理有关配偶和家庭扶助方面的扣押令。根据该项改革,组织将法院扣押令送交有关职员,并指示其如期支付有关款项,否则30天内将被起诉。若不然,秘书长将从该职员的薪水中扣除所要求的数额,并将该笔资金交付给有关国内法院。[45]其实,在此类案件中,联合国可以径直放弃该组织人员的豁免。后来改革的作法是,从该职员的薪水中扣除相关数额的金钱交由法院处理,以满足法院扣押令的要求。这与先放弃该职员豁免,职员的银行账户被执行扣押,然后再从该职员薪水中扣除相应数额实无两样。职员的银行账户虽可视为组织财产,但在明显属于国内法院管辖范围内的事项上,组织应该适度容忍豁免的放弃,只要这样做无损组织利益。豁免不应该成为设置繁文缛节和助长官僚作风的藉口。

大部分刑事行为与公务职能没有关联,但涉及国际组织自身的欺诈或记录与程序的窜改行为则可能关涉公务义务,在此情况下,国内原告可能寻求豁免的正式放弃。[46]根据国内法律,如果职员的行为构成刑事犯罪,则可能要求正式放弃该职员的豁免。经常出现的例子便是联合国司机在履行公务时酒后或使用毒品后驾车给他人造成致命伤害的案件。[47]不过,历史上曾出现过组织文件针对组织职员提起刑事诉讼的情况,规定必须由具有一定级别的审判机关审理。[48]这是对放弃豁免之后的刑事指控附加一定的条件。

在维和行动中,部队地位协定(Status of Forces Agreements, SOFAs)示范文本规定,只有在确定为具有犯罪行为或未遂的犯罪行为时,东道国政府方可对其实施拘役。在逮捕后,职员应被迅速移交给使团首长。当然,这取决于当局进行初步调查的权利,从而可能延误移交。使团首长将就是否构成刑事诉讼与当局达成协议,若不能达成协议,则交付仲裁解决。[49]

联合国特权与豁免公约第21节要求秘书长有义务始终与成员国当局合作,以便利司法的正当进行,保证遵守警察规章,并防止本条所述各种特权、豁免和便利方面的任何滥用。确认犯罪行为后,履行相关义务是至关重要甚至是紧迫的,这些义务包括放弃豁免、正式宣布豁免不存在,或者在维和行动中允许根据部队地位协定程序对职员进行起诉。如果合作可能导致公布机密材料,这种合作则不符合组织利益。[50]另外,当地法院的人权标准或程序也可能导致拒绝合作。因为东道国的法律制度可能不能满足国际人权标准,在此情况下,放弃豁免将不符合联合国利益,因为宪章要求其支持、促进和尊重人权。[51]因此,刑事责任将依赖另一个国家,通常是职员或专家的国籍国,行使域外管辖权。[52]除少数犯罪行为外,由于许多国家不行使域外管辖权,这导致联合国职员和专家的许多犯罪行为,尤其是性剥削和性滥用,得不到惩罚。因此有学者建议联合国大会成立一个专家组专门研究此问题。[53]大会亦接受了该建议。[54]专家组由秘书长组建,目前已经就组织采取措施便利东道国行使管辖权问题向大会提出了一系列的建议。[55]甚至还就联合国职员和专家的刑事责任问题提议缔结国际公约,以确保其对犯罪行为负责。[56]

在针对职员和专家的刑事指控中,联合国特权与豁免公约的第20节和第23节至少在开始时将得到适用。如果由有关国家的刑事管理当局提供充分可靠的证据,证明维持豁免或由秘书长主张豁免将损害司法程序,并且秘书长认为放弃豁免将无损于组织利益,那么,应该当局的请求,秘书长将放弃豁免。很明显,如果职员或专家的行为是私人行为,与公务无关,那么这些行为不享有职能性豁免,只是其逮捕和监禁的豁免要另外专门放弃。[57]

值得一提的是,放弃豁免还包括豁免根本不存在的情况。以往的学者对此讨论较少。在联合国文件中,放弃豁免也包含秘书长决定豁免根本不存在的情况。[58]如果享有职能性豁免的国际组织职员和专家从事私人行为,很明显,根据联合国特权与豁免公约,针对这些行为则不存在豁免。因此,如果成为法律诉讼程序主体的该人员的言行与公务职能无关,那么,秘书长将通知请求放弃豁免的法院或申诉人,表示实际上并无豁免存在。这是秘书长根据联合国特权与豁免公约第21节防止组织滥用特权与豁免而负有的义务。[59]因此,对于国际组织职员和专家的非职能性行为,亦即越权行为(ultra vires acts),则不享有豁免。

如果严格适用越权理论,将导致相关行为,经常是合同,自始无效,那么,可能的诉讼标的将不复存在,这将与国际组织享有绝对豁免、在任何情况下均不得被诉的效果是一样的。若将越权行为从可以归因于国际组织的行为范畴中剔除,则可不必限制组织在某些职能领域的豁免,通过职能概念即可有效保护国际组织。如果国际组织的非职能性行为不享有豁免,则可鼓励国际组织将其行为限定在可以享有豁免的职能人格范围内。[60]也就是说,将越权行为从可以享有豁免的国际组织职能行为中剔除,越权行为不享有豁免,那么,国际组织将努力使其行为不超出职能必要的范畴,从而可以在一定程度上减少和避免豁免不存在的情况。

但是,确认国际组织的行为都是建立在职能必要的基础上,并不能阻止非职能性行为的发生。在特定的情况下,如果一个国际组织的行为明显与组织目的无关,比如越权行为、侵权行为等,那么,与其否定这些行为的法律存在,还不如运用不同的方法对非职能性行为的结果进行解释。[61]也就是说,与其将职能人格概念中的不可归因性理论(non-attributability rationale)适用于豁免问题,还不如认定非职能性行为不享有豁免。即,将职能性豁免标准作为限制豁免范围的标准。[62]

在比利时的Manderlier v. Organisation des Nations Unies and Etat Belge (Ministre des Affaires Etrangères)案[63]中,法院基于联合国特权与豁免公约授予联合国享有普遍的和绝对的(the general and absolute)豁免,将诉讼驳回。在附带意见中,初审法院暗示,如果适用联合国宪章的职能豁免标准,被诉的行为可能并不享有豁免,因为初审法院明确将侵权行为排除在组织职能之外。[64]

最后,关于放弃部分国际组织人员所享有的外交豁免问题,是不应该被忽略的。联合国职员规章和特权与豁免公约对职能性豁免的放弃与公约第19节规定的外交豁免的放弃均未作出区分。那么,部分职员所享有的外交豁免的放弃问题则很少被论及。授予职员的所有豁免都是为了组织有效履行职能的目的而存在,如果维持职员豁免不能服务于此目的,那么,该豁免必须放弃。[65]如果联合国职员根据联合国特权与豁免公约第19节额外享有外交人员的豁免,那么秘书长也可以放弃该豁免,根据适用的法律对其进行审判。[66]

三、放弃豁免的强制性效果

放弃豁免已经成为防止滥用豁免的重要方法。[67]放弃豁免的权力就像悬在国际组织职员头上的达摩克利斯剑,对其可能滥用豁免的行为构成持续威胁。[68]也就是说,放弃豁免既可阻遏国际组织的不当行为,也是对滥用豁免的受害者的救济。[69]与外交豁免相比,放弃外交豁免的要求完全属于派遣国自由裁量的范围,对其没有任何法律意义上的可靠限制。[70]所以,有人通过类比也认为,在国际组织豁免的职能必要理论之下,放弃豁免对国际组织豁免的限制作用极为有限。[71]其实不然。如果说外交豁免的放弃还只是派遣国的一项权利,那么国际组织豁免的放弃则已经更进一步,放弃豁免不但是国际组织的权利,更是一项义务。[72]这就使得放弃豁免成为一项强制性义务。

以联合国为例来加以论述。[73]《联合国特权与豁免公约》第2条第2节规定,联合国及其财产和资产,不论位于何处和由何人执管,均享受对任何形式的法律诉讼的豁免,但如遇特定情况而经联合国明确放弃此种豁免者则不在此限。但该节并未进一步对联合国豁免的放弃问题作更详尽的规定。而是在该公约第5条第20节和第6条第23节对联合国豁免的放弃问题分别再作规定。第20节规定:赋予职员的特权与豁免是为了联合国的利益,而非为各该职员个人的私人利益。如秘书长认为援引豁免有碍司法的进行,而放弃豁免并不损害联合国的利益时,秘书长有权利并有义务放弃任何职员所享有的豁免。就秘书长而言,安理会有权利放弃其豁免。[74]第23节规定:赋予专家的特权与豁免是为了联合国的利益而并不是为了专家的私人利益。如秘书长认为援引豁免有碍司法的进行而放弃豁免又无损于联合国的利益时,秘书长有权利和义务放弃任何专家的豁免。

从上述规定不难看出,国际组织对豁免的放弃与外交豁免的放弃出现了明显分野。上述公约的每一节均规定国际组织职员仅就其可以归因于组织的公务行为享有豁免。[75]更为重要的是,每一节均为秘书长创设了放弃联合国人员豁免的义务,只要豁免有碍司法的进行和放弃豁免无损组织利益。这种强制性放弃豁免的义务被认为是联合国特权与豁免公约的一个创新。[76]其结果是,放弃豁免便成为联合国的一个经常性义务和对其豁免的重要限制。[77]职能必要理论也要求国际组织将放弃豁免视为常态,而非仅仅是例外。[78]

放弃豁免的义务除了构成对联合国特权与豁免公约所规定的豁免的限制外,也提供了一个确保遵循职能必要理论的手段。[79]联合国特权与豁免公约总括性地授予联合国人员的公务行为享有豁免,同时又要求秘书长在不损害组织利益的情况下放弃豁免。这样,公约既保留了对职能必要理论的尊重,又授权秘书长具体适用该理论。[80]这就将原则性与灵活性较好地结合在一起。当然,在实践中,人们对国际组织放弃豁免的实际效果评价不一。[81]

从上述可知,放弃豁免,既是联合国等组织的一项权利,更是一项义务,对于有效防止国际组织滥用豁免权具有十分重要的作用。

四、结语

联合国组织在一定的条件下放弃豁免,是《联合国特权与豁免公约》及有关国际法律文件明确作出安排的一项国际法律制度,这项制度关系到相关国际组织能否享有豁免以便履行职能和实现目的,同时也关系到与国际组织有关的其他各方,尤其是与国际组织进行往来的私人在国际组织一旦侵犯其权利的情况能否得到救济。因此,国际组织放弃豁免是一项非常重要的国际法律制度。

通过以上论述可知,联合国等国际组织放弃豁免,必须由该组织的有权机关作出是否放弃豁免的意思表示,放弃豁免所涉的行为的范围也包括民事和刑事两个领域的行为。同时,联合国等国际组织放弃豁免是一种权利,更是一项义务。这就使得国际组织对豁免的放弃与外交豁免的放弃出现了明显分野。上述公约的每一节均规定国际组织职员仅就其可以归因于组织的公务行为享有豁免。[82]更为重要的是,每一节均为秘书长创设了放弃联合国人员豁免的义务,只要豁免有碍司法的进行和放弃豁免无损组织利益。这种强制性放弃豁免的义务被认为是联合国特权与豁免公约的一个创新。[83]其结果是,放弃豁免便成为联合国的一个经常性义务和对其豁免的重要限制。[84]职能必要理论也要求国际组织将放弃豁免视为常态,而非仅仅是例外。[85]

(《时代法学》2011年第3期,人大复印资料《国际法学》2011年第5期)

[1] Michael Singer: Jurisdictional Immunity of International Organizations: Human Rights and Functional Necessity Concerns, Virginia Journal of International Law, Vol.36, 1995, p73.

[2] August Reinisch: International Organizations before National Courts, Cambridge University Press, 2000, p215.

[3] 可参见(1)Henry G. Shermers and Niel M. Blokker: International Institutional Law: Unity within diversity, 4th Revised ed., Martinus Nijhoff Publishiers, 2003, p1026;(2)United Nations Juridical Yearbook, 1969, pp224-225;(3)Restatement(Third) of the Foreign Relations Law of the United States, 1987, §467, Comment d.联合国法律事务办公室1948年准备的一份内部备忘录认为,在联合国特权与豁免公约中,规定由秘书长而不是职员自己来放弃联合国职员的豁免是必要的,因为这是联合国秘书长作为行政首长的权力范围内的事情。(参见Yearbook of the International Law Commission, Vol.II, 1967, p225.)国际法院也曾表示,作为联合国的行政首长,秘书长在其能力范围内代表联合国行事。(参见Effect of Awards of Compensation Made by the United Nations Administrative Tribunal, (1954) ICJ Reports 47, p53.)一些在行政管理事项上完全具有独立地位的组织,如联合国开发署(UNDP)和联合国儿童基金会(UNICEF)等,其首长均无权放弃豁免。(The Practice of the United Nations, the Specialized Agencies and the International Atomic Energy Agency Concerning their Status, Privileges and Immunities: Supplementary study prepared by the Secretariat “Documents of the 37th Session”, Yearbook of International Law Commission, 1985, p177, para.75, U. N. Doc. A/CN.4/L.383.)(4)联合国秘书长亦从未将放弃豁免的权力交由下属官员行使。但最近几十年来,往往根据联合国法务顾问及其副职的建议作出决定,在实际执行上表明是代表秘书长放弃豁免的。(参见Anthony J. Miller: The Privileges and Immunities of the United Nations, International Organizations Law Review, Vol.6, 2009, Martinus Nijhoff Publishers, 2009, p92.)

[4] 有关国际劳工组织的附件1第3条第3节规定,本组织倘遇有任何情形认为任何专家的豁免有碍司法的进行,而放弃豁免并无损于组织利益时,有权利和义务放弃专家所享有的豁免。有关联合国粮农组织的附件2第2条第3节、有关国际民用航空组织的附件3第2条第3节、有关联合国教科文组织的附件4第3条第2节、有关世界卫生组织的附件7第2条第3节、有关政府间海事协商组织的附件11第2条第2节、有关国际农业发展基金的附件15第2条第3节等,都对专家豁免的放弃问题作出了相同的规定。

[5] 有关国际劳工组织的附件1第1条规定,国际劳工组织理事会的资方劳方代表、副代表及其代理人员所享有的豁免应由理事会放弃。有关联合国粮食及农业组织的附件2第1条规定,公约第5条和第7条第25节第1项和第2项1款并应适用于本组织理事会主席和各准会员代表,本组织理事会主席的豁免由理事会放弃。有关联合国教科文组织的附件4第1条规定,公约第5条和第7条第25节第1项和第2项1款并应适用于本组织大会主席及执行委员会委员、其代理人员和顾问,但执行委员会此等人员所享有的豁免的放弃,应由执行委员会作出。有关世界卫生组织的附件7第1条规定,公约第5条和第7条第25节第1项和第2项1款并应适用于派在本组织执行委员会供职的人员,其候补人员和顾问,但任何此等人员所享有的豁免的放弃,应由该委员会作出。

[6] 比如,《国际海底管理局特权与豁免议定书》第8条第4节规定,组织秘书长凡认为任何一位职员的豁免有碍司法的进行,而放弃豁免并无损于管理局的利益时,就有权利和义务放弃该项豁免,而大会有权放弃秘书长的豁免。第9条第2节规定秘书长有权利和义务放弃专家的豁免。《国际通信卫星组织特权、免除和豁免议定书》第4章第9条规定,董事会得放弃总干事的豁免、总干事得放弃该组织及其他职员的豁免、董事会得放弃本议定书第8条第3款所指的参加仲裁程序的人员的豁免。《国际海事卫星组织特权和豁免议定书》第13条第2节规定,理事会得放弃总干事的豁免、总干事得放弃职员及专家的豁免,如属必要,可召开大会的特别会议,放弃国际海事卫星组织的豁免。《关于北大西洋公约组织、国家代表、国际工作人员地位的协定》第22条规定,常任代表理事会主席有权利和义务放弃任何职员和专家的豁免。《欧洲理事会特权和豁免总协定》(General Agreement on Privileges and Immunities of the Council of Europe)第3条规定,部长委员会有权明示放弃豁免。《欧洲太空机构公约》(ESA (European Space Agency) Convention)第XV(2)条(附录I的第IV(1)(a)条)规定,机构理事会放弃机构的豁免。等等。但值得注意的是,《关于欧洲联盟特权与豁免的议定书》第7章第17条规定,联盟的每一个机构在任何情况下都有责任收回某一联盟官员或联盟公务人员的豁免权,只要该机构认为收回此项豁免权符合联盟的利益。可见,欧洲联盟的特权和豁免议定书规定欧盟每一机构收回豁免权是一种责任,是一种义务,并未像其他国际组织文件一样,也认为是一种权利。另外,作出收回豁免权的判断的标准,只要符合联盟利益即可,并没有提及妨碍司法的进行。

[7] United Nations Juridical Yearbook, 1993, p413-414.

[8] United Nations Juridical Yearbook, 1969, p224, p225.

[9] Anthony J. Miller: Privileges and Immunities of United Nations Official, International Organizations Law Review, Martinus Nijhoff Publishers, 2007, p238.

[10] 哥斯达黎加政府认为,主观标准的适用使得秘书长放弃豁免的决定缺乏正当性。(Written Comments of the Government of Costa Rica at para.8, Difference Relating to Immunity from Legal Process of a Special Repporteur of the Commission on Human Rights, ICJ Reports, April 29, 1999.)Bekker认为,虽然联合国特权与豁免公约创设了放弃豁免的义务,但又授予秘书长决定是否执行该义务的自由裁量权。(Peter H. F. Bekker: The Legal Position of Intergovernmental Organizations, A Functional Necessity Analysis of Their Legal Status and Immunities, Martinus Nijhoff Publishers, 1994, p174.)

[11] Oral Statement of the United Nations, December 7, 1998, para.59, Difference Relating to Immunity from Legal Process of a Special Repporteur of the Commission on Human Rights, ICJ Reports, April 29, 1999.亦可参见Written Statement of the Government of Federal Republic of Germany, Difference Relating to Immunity from Legal Process of a Special Repporteur of the Commission on Human Rights, ICJ Reports, April 29, 1999. 均认为国际法院有权审查秘书长放弃豁免的决定。

[12] Charles H. Brower, II: International Immunities: Some Dissident Views on the Role of Municipal Courts, Virginia Journal of International Law, Vol.41, 2000, p31.但该学者此处并未阐明联合国特权与豁免公约规定对秘书长决定进行司法审查的具体条款,不过,一般似乎可以理解为该公约第8条第30节的规定,即:因本公约的解释和适用所引起的一切分歧,应提交国际法院,经当事各方同意另觅其他方式以求解决者不在此限。如分歧之一方为联合国而另一方为一会员国时,则应按照宪章第96条和法院规约第65条的规定请求法院就所牵涉的任何法律问题提供咨询意见。法院所提供的意见,应由分歧当事者接受为决定性的意见。

[13] 国际法院规约没有明确涉及法院各类人员豁免的放弃问题。1946年6月26日国际法院与荷兰政府的换文也只是对此问题作了部分澄清。根据该换文,书记官处职员的特权和豁免在经法院院长批准后,由书记官长放弃,书记官长的特权与豁免,则由法院决定放弃。对法官特权与豁免的放弃,该换文有意予以回避,联合国大会后来通过的第90(I)号决议也未对此问题加以明确。参见邓烈著:《国际组织行政法庭》,武汉大学出版社,2002年版,第100-101页。

[14] 例如:(1)国际组织没有法律义务放弃其自己的豁免,作出放弃豁免决定通常是国际组织的自由裁量权范围。参见Peter H. F. Bekker: The Legal Position of Intergovernmental Organizations, A Functional Necessity Analysis of Their Legal Status and Immunities, Martinus Nijhoff Publishers, 1994, p192.(2)国际组织没有相应的权利和义务放弃组织的豁免。参见C. Wilfred Jenks: International Immunities, Stevens & Sons and Oceana Publications, 1961, p45.(3)认为放弃豁免是联合国的权利(competence)而非义务。参见John Kerry King: The Privileges and Immunities of International Organizations, Strandberg, Odense, 1949, p230.

[15] Charles H. Brower, II: International Immunities: Some Dissident Views on the Role of Municipal Courts, Virginia Journal of International Law, Vol.41, 2000, p31.

[16] 联合国人员的公务行为享有豁免,因为它们构成联合国自身的行为。(参见John Kerry King: The Privileges and Immunities of International Organizations, Strandberg, Odense, 1949, pp258-259.)这与联合国的一贯立场一致, 认为损害其代理人履行公务行为所享有的豁免即是构成对联合国豁免的损害。这也与组织的实践相符,即在交通事故中放弃代理人的豁免即是放弃组织自己的豁免。(参见Charles H. Brower, II: International Immunities: Some Dissident Views on the Role of Municipal Courts, Virginia Journal of International Law, Vol.41, 2000, p31, footnote 142.)在由于联合国人员公务行为所造成的交通事故而提起的诉讼中,联合国经常通过放弃其代理人的豁免来实现放弃自身的豁免。(参见Letter from the U. N. Office of Legal Affairs to the Legal Liaison Officer, UNIDO, December 12, 1977; United Nations Juridical Yearbook, 1977, p247; U. N. Doc.ST/LEG /SER.C/15.)联合国在其人员的公务行为所造成的交通事故中放弃自身的豁免。(参见The Practice of the United Nations, the Specialized Agencies and the International Atomic Energy Agency Concerning their Status, Privileges and Immunities: Supplementary study prepared by the Secretariat “Documents of the 37th Session”, Yearbook of International Law Commission, 1985, p162, para.75, U. N. Doc. A/CN.4/L.383.)

[17] 作为联合国专家的特别报告员Cumaraswamy先生由于在履行联合国使命期间所发表的言论而导致被诉,责任由联合国承担。参见Oral Statement of the United Nations, December 10, 1998, para.14, Difference Relating to Immunity from Legal Process of a Special Repporteur of the Commission on Human Rights, ICJ Reports, April 29, 1999.

[18] 承认执行使命的专家由于公务行为而导致的诽谤性诉讼所带来的成本、损失和损害,有权获得联合国的补偿。参见(1)Written Statement Submitted on Behalf of the Secretary-General of the United Nations, para.64, Difference Relating to Immunity from Legal Process of a Special Repporteur of the Commission on Human Rights, ICJ Reports, April 29, 1999;(2)Oral Statement of the United Nations, December 10, 1998, para.46, Difference Relating to Immunity from Legal Process of a Special Repporteur of the Commission on Human Rights, ICJ Reports, April 29, 1999.

[19] 由于申诉人经常将联合国职员作为被告诉至法庭,故可以认为,义务性放弃豁免条款的适用经常通过联合国特权与豁免公约的明确规定实际加于国际组织。因此,有学者认为,放弃豁免是加于组织的义务。参见D. W. Bowett: The Law of International Institutions, 4th ed., Stevens & Sons, 1982, p377.还有大量的案例可供参考:(1)在Curran v. City of New York案中,原告通过起诉秘书长有效地对联合国提起诉讼。The Practice of the United Nations, the Specialized Agencies and the International Atomic Energy Agency Concerning their Status, Privileges and Immunities: A Study Prepared by the Secretariat, Yearbook of the International Law Commission, Vol.II, 1967, p223, footnote 50, U. N. Doc.A/CN.4 /L.118 and Add.1 and 2.(2)在Rendall-Speranza v. Nassim案中,国际金融组织职员对其管理者提起法定和侵权之诉。107 F. 3d 913, D. C. Cir. 1997.(3)在Donald v. Orfila案中,前职员针对美洲国家组织秘书长提起法定和侵权之诉。788 F. 2d 36, D. C. Cir. 1986.(4)在Askir v. Boutros-Ghali案中,私人对联合国秘书长提起侵权和法定之诉,被认为是针对联合国本身采取的有效行动。933 F. Supp. 368, 370 n3, S. D. N. Y. 1996.(5)在De Lica v. United Nations Organization案中,联合国前职员针对联合国和联合国职员个人提起合同、侵权和法定之诉。841 F. Supp. 531, S. D. N. Y. 1994.

[20] 有关国际组织人员的豁免与组织机构本身的豁免之间的关系,对于理解此处组织人员豁免的放弃与组织机构本身豁免的放弃问题是很有帮助的。其核心观点如下:国际组织作为法律人格者,往往通过其代理人开展活动。那么,组织的豁免将自动地扩及于其代理人的公务行为(official acts),这是一个基本的原则。国际组织的豁免适用于组织的职员。职员以其公务行为所享有的豁免不是一种个人的豁免,而是因为职员在享有豁免的组织的授权下,所进行的一种代理人行为。若非如此,作为法律人格者的国际组织将永远无法为其任何行为主张豁免。因此,虽然当瑞士固执地坚持不授予具有本国国籍的国际联盟职员以外交豁免时,但它依然能够认识到联盟本身的豁免还是扩及于其职员的。联合国人员的公务行为构成组织本身的行为。所以,联合国人员的公务行为所享有的豁免便是组织豁免的表现,这是《联合国特权与豁免公约》第2条所确立的原则。因此,可以认为,国际组织这样的法律人格者,是通过其行为表明其法律存在的,而其行为是由构成组织机构成员的个人在其能力范围内所进行的。只要这些行为可以归属于该法律人格者,那么这些行为便都是该法律人格者的行为。同理,组织豁免于其成员国的司法管辖与组织个人在其能力范围内所为的行为豁免于成员国的司法管辖是一致的。所以,组织职员的特权与豁免不能与其所服务的组织的特权与豁免分割开来。国际法院在1949年损害赔偿案的咨询意见中也指出,职员是组织的执行代理人,组织机构赋予其实施或帮助实施组织职能的责任。从组织的特权与豁免的角度来看,职员以其所服务的组织的名义所进行的行为享有豁免,这是一种衍生的豁免。国际组织机构本身的豁免是其人员豁免的基本逻辑前提。

[21] Civil Tribunal of Brussels, 11 May 1966.

[22] International Law Reports, Vol.45, 1972, p452.

[23] 美国移民与国籍法(U. S. Immigration and Nationality Act)第247(b)节规定,为国际组织工作的美国公民和永久居民必须放弃有关税收、国民公役的权利、特权、免除和豁免,以及联合国特权和豁免公约第19节所授予的任何豁免。乍看来,似乎是组织职员自己放弃豁免,这只是美国法律的假设。联合国要求预先获得允许方可放弃豁免,职员的署名仅仅只是确认秘书长已经放弃其豁免。参见United Nations Juridical Yearbook, 1969, pp224-225.

[24] Regulations Governing the Status, Basic Rights and Duties of Officials other than Secretariat Officials, and Experts on Mission, General Assembly Resolution 56/280 (27 March 2002), U. N. Doc.ST/SGB/2002/9 (18 June 2002).

[25] General Assembly Resolution 56/280, para.c, U. N. Doc.A/RES/56/280 (April 25, 2002).

[26] Anthony J. Miller: United Nations Experts on Mission and their Privileges and Immunities, International Organizations Law Review, 2007, Martinus Nijhoff Publishers, p48.

[27] Anthony J. Miller: United Nations Experts on Mission and their Privileges and Immunities, International Organizations Law Review, 2007, Martinus Nijhoff Publishers, pp48-49.

[28] 均为联合国大会的辅助机关。

[29] Fifth Commission, Summary record of the 22nd meeting, para.39, U.N.Doc.A/C.5/61/SR.22 (December 18, 2006).关于联合调查组调查员(JIU Inspector)的详细情况可参见联合调查组2005年报告和2006年工作计划(Report of the Inspection Unit for 2005 and programme of work for 2006),载于paras.44-46, U. N. Doc.GAOR, 61st session, Supplement No.34 (A/61/34).关于行政与预算问题咨询委员会(ACABQ)前主席的详细情况,可参见内部监督服务办公室的报告(Report of the Office of Internal Oversight Services),载于Part One, paras55-56, U. N. Doc.A/61/264 (Part I), (August 15, 2006).该辅助机构前任主席在2007年5月7日被判为有罪。可参见Press Release of 7 March 2007, U. S. Attorney, Southern District of New York, Public Information Office.

[30] 即指1946年《联合国特权与豁免公约》。

[31] Fifth Commission, Summary record of the 22nd meeting, para.39, U.N.Doc.A/C.5/61/SR.22 (December 18, 2006).

[32] Fifth Commission, Summary record of the 22nd meeting, para.40, U.N.Doc.A/C.5/61/SR.22 (December 18, 2006).

[33] Fifth Commission, Summary record of the 22nd meeting, para.50, U.N.Doc.A/C.5/61/SR.22 (December 18, 2006).

[34] General Assembly Resolution 61/244, U. N. Doc.A/RES/61/244 (December 22, 2006).

[35] Anthony J. Miller: Privileges and Immunities of United Nations Official, International Organizations Law Review, Martinus Nijhoff Publishers, 2007, p241.

[36] 本文作者于2009年10月16日在Hollis教授的办公室例行讨论本论文写作问题时,他特地提及本案。当时他正将此案作为案例在教学中予以讨论。

[37] 该案的详情可参见Mohamed Ali Samantar v. Bashe Abdi Yousuf, et al., United States Court of Appeals for the Fourth Circuit, No.08-1555, 资料来源:http://www.scotuswiki.com/index.php?title=Samantar_v._Bashe_Abdi_Yousuf .(访问日期:2009年10月16日。)

[38] Anthony J. Miller: Privileges and Immunities of United Nations Official, International Organizations Law Review, Martinus Nijhoff Publishers, 2007, p226.

[39] De Luca v. United Nations Organization and Others, 113 International Law Report, p504.

[40] The Secretary-General: Relationship Agreement between the United Nations and the International Criminal Court, paras. 15-20, U. N. Doc.A/58/874 (August 20 2004).

[41] 比如1992年马来西亚《国际组织(特权与豁免)法》第2附表第2部分“国际组织前高级官员的特权与豁免”规定:该人以此种官员身份所为的行为和事情免于诉讼和其他法律程序。第4附表第2部分“国际组织前任官员(除高级官员外)的豁免”规定:就其以此种官员身份所为的行为和事情免于诉讼和其他法律程序。参见《联合国法律年鉴1992年》中文版,联合国-纽约,1998年,第20-21页。

[42] De Luca v. United Nations Organization and Others, International Law Reports, Vol.113, p503, pp506-507, 841 F. Supp. p531, pp534-535 (S. D. N. Y. 1994).

[43] 有学者曾认为,绝对豁免的例外仅可适用于民商事管辖。对于刑事管辖,甚至某种程度上的行政管辖,要求法律程序的绝对豁免以保证组织的独立。(参见A. S. Muller: International Organizations and their Host States, Kluwer Law International, 1995, p156.)即意味着对于民商事管辖,放弃豁免(绝对豁免的例外)是可以接受的。而刑事豁免不能被放弃,因为刑事豁免是保障国际组织独立的需要。但是,有关国际组织特权与豁免的法律文件有不同的规定。比如,《中华人民共和国和国际清算银行关于国际清算银行在中华人民共和国香港特别行政区设立代表处和代表地位的东道国协定》第13条规定,银行董事会成员、董事长、总经理和助理总经理以及作为银行成员的中央银行的代表,在执行银行公务活动时以及在到达或离开香港特区政府召开的会议地点的旅途中,除犯有严重刑事罪行外,不受逮捕和拘禁。这就表明,对于严重的刑事犯罪行为,是不享有豁免的。应该说,在一定的条件下,刑事豁免也是可以放弃的。实践中,放弃刑事豁免的情况亦很常见。以联合国为例,联合国是没有刑事管辖权的。如果联合国主张当地法律不能适用于其馆舍,那么结论是:犯罪行为可能发生,却没有可以行使管辖权的法院。这显然是不能接受的。从技术上也许可以讲,由于没有可以适用于可能发生的犯罪行为的法律,所以没有犯罪行为发生。(Anthony J. Miller: The Privileges and Immunities of the United Nations, International Organizations Law Review, Vol.6, 2009, p49.)因而在此情况下,国际组织放弃刑事管辖豁免,接受当地法院的管辖,适用当地法律,是势在必行的。

[44] 在联合国早期的一个瑞士案件中,市州当局拒绝向一个组织职员发布扣押令,因为扣押令的被执行者为享有豁免的联合国。法院认为,联合国的豁免并不意味着其职员可以不负责任。国际联盟曾与瑞士当局达成共识,即组织将采取措施以确保满足债权人的利益。很明显,联合国和瑞士当局在1947年同意继续国联的实践。参见Anthony J. Miller: Privileges and Immunities of United Nations Official, International Organizations Law Review, Martinus Nijhoff Publishers, 2007, p246, footnote 344.

[45] Secretary-General’s bulletin, Family and child support obligations of staff members, para.2, U. N. Doc.ST/SGB/1999/4 (May 20, 1999).

[46] Report of the Ad Hoc Committee on criminal accountability of United Nations officials and experts on mission, GAOR, 62nd Session, Supplement No.54, U. N. Doc.A/62/54, (April 9-13, 2007).也有学者认为,职员犯罪行为的主要领域包括诈骗和侵吞公物、偷盗和贿赂,在此情况下,放弃豁免以确保诈骗该组织的人员受到惩罚一定符合联合国的利益。这也可能便利追回失窃的财物。参见Wolfgang Münch: Wrongdoing of International Civil Servants – Referral of Cases to National Authorities for Criminal Prosecution, Max Planck United Nations Yearbook, Vol.10, 2006, pp82-83.

[47]《国际海事卫星组织特权和豁免议定书》第7(1)a条、第8条(1)c条和第11条(1)a条分别规定组织职员、总干事和专家就其公务行为所为的言行,即使在离职以后,都享有管辖豁免。甚至明确规定总干事享有刑事管辖的完全豁免。但是,不论是职员、总干事还是专家,由其本人所拥有或由其驾驶的机动车或其他运输工具,违反交通规则造成损害的情况除外。也就是说,在交通事故中,相关人员不享有豁免。

[48] 在欧洲煤钢共同体(联营)等欧洲一体化进程的早期,《关于法院规约的议定书》第3条规定,对于欧洲共同体法院的法官豁免放弃后,规定向法官提起的刑事诉讼,该法官只能受各成员国内审理各该国法官的最高级审判机关审理。参见《国际条约集》(1950-1952),世界知识出版社,1959年,第242页。

[49] The Secretary-General: Report of the Secretary-General on the Model status of forces agreement for peacekeeping operations, (October 9 1990), U. N. Doc.A/45/594, paras.42 (b), 47(b) and 53.

[50] Wolfgang Münch: Wrongdoing of International Civil Servants – Referral of Cases to National Authorities for Criminal Prosecution, Max Planck United Nations Yearbook, Vol.10, 2006, pp84-85.

[51] Letter dated 24 March 2005 from the Secretary-General to the President of the General Assembly: A comprehensive strategy to eliminate future sexual exploitation and abuse in UN peacekeeping operations, prepared by the Prince Zeid Al-Hussein, Permanent Representative of the Hashemite Kingdom of Jordan to the U. N., Annex, para.87, U.N. Doc.A/59/710.亦可参见Anthony J, Miller: Legal Aspects of Stopping Sexual Exploitation and Abuse in UN Peacekeeping Operations, Cornell International Law Journal, Vol.39, 2006, pp89-95.

[52] Letter dated 24 March 2005 from the Secretary-General to the President of the General Assembly: A comprehensive strategy to eliminate future sexual exploitation and abuse in UN peacekeeping operations, prepared by the Prince Zeid Al-Hussein, Permanent Representative of the Hashemite Kingdom of Jordan to the U. N., Annex, para.88, U.N. Doc.A/59/710.

[53] Letter dated 24 March 2005 from the Secretary-General to the President of the General Assembly: A comprehensive strategy to eliminate future sexual exploitation and abuse in UN peacekeeping operations, prepared by the Prince Zeid Al-Hussein, Permanent Representative of the Hashemite Kingdom of Jordan to the U. N., Annex, para.90, U.N. Doc.A/59/710.

[54] General Assembly Resolution 59/300, 22 June 2005.

[55] Note by the Secretary-General: Ensuring the accountability of United Nations staff and experts on mission with respect to criminal acts committed in Peacekeeping Operations, Part III,U. N. Doc. A/60/980 (16 August, 2006).

[56] Note by the Secretary-General: Ensuring the accountability of United Nations staff and experts on mission with respect to criminal acts committed in Peacekeeping Operations, Part IV and Annex II, U. N. Doc. A/60/980 (16 August 2006).

[57] Letter dated 24 March 2005 from the Secretary-General to the President of the General Assembly: A comprehensive strategy to eliminate future sexual exploitation and abuse in UN peacekeeping operations, prepared by the Prince Zeid Al-Hussein, Permanent Representative of the Hashemite Kingdom of Jordan to the U. N., Annex, paras.78-93, U.N. Doc.A/59/710.

[58] 比如,联合国法律顾问曾向大会第5委员会作出解释,如果认为有关行为并非公务行为,那么,根据联合国特权与豁免公约的相关条款,秘书长有权利和义务放弃任何职员的豁免。参见United Nations Juridical Yearbook, 1981, p161.

[59] Peter H. F. Bekker: The Legal Position of Intergovernmental Organizations, A Functional Necessity Analysis of Their Legal Status and Immunities, Martinus Nijhoff Publishers, 1994, pp183-185.

[60] August Reinisch: International Organizations before National Courts, Cambridge University Press, 2000, p166, p342.

[61] August Reinisch: International Organizations before National Courts, Cambridge University Press, 2000, p166, p344.

[62] International Law Association: Report of the 66th Conference, Buenos Aires, 1994, p474.

[63] Civil Tribunal of Brussels, 11 May 1966.

[64] August Reinisch: International Organizations before National Courts, Cambridge University Press, 2000, p346.

[65] United Nations Juridical Yearbook, 1974, p188.

[66] 联合国石油换食品计划(United Nations Oil-Food Programme)的前项目执行主任根据联合国特权与豁免公约第19节享有外交人员所享有的特权与豁免。秘书长表示,应美国当局的请求将放弃其豁免。在放弃该执行主任的豁免后,美国当局对其提出指控,秘书长保证组织将进一步提供合作。参见Anthony J. Miller: Privileges and Immunities of United Nations Official, International Organizations Law Review, Martinus Nijhoff Publishers, 2007, p245, footnote 343.

[67] 代表性的学者观点有:(1)放弃豁免是平衡豁免的通常方法。参见Kwen Chen: The Legal Status, Privileges and Immunities of the Specialized Agencies, American Journal of International Law, Vol.42, 1948, p900, p904.(2)放弃豁免是最古老的也是最受欢迎的对豁免的平衡。参见J. L. Kunz: Privileges and Immunities of International Organizations, American Journal of International Law, Vol.41, 1947, p852, p861.(3)放弃豁免是减轻豁免的损害性结果的方法。参见Henry G. Shermers and Niel M. Blokker: International Institutional Law, Martinus Nijhoff Publishers, 1995, pp1008-1009.

[68] 由于国际组织代理人倾向于滥用他们的豁免,因此,放弃豁免是一个非常有效的制动装置,可以防止他们滥用豁免。参见Yuen-Li Liang: The Legal Status of the United Nations in the United States, International Law Quarterly, Vol.2, 1948-1949, p591.

[69] 将放弃豁免的权利授予任命代理人的机关,可以有效保障不会发生拒绝司法的情况。参见Jacques Secretan: The Independence Granted to Agents of the International Community in their Relations with National Public Authorities, British Yearbook of International Law, Vol.26, 1935, p72.

[70] 外交豁免的放弃更多的是一种道德而非法律上的义务。参见Linda S. Frey & Marsha L. Frey: The History of Diplomatic Immunity, Ohio State University Press, 1999, p561.

[71] 代表性学者的观点有:(1)最后必须强调的是,职能必要理论不适用于豁免的放弃。参见Michael Singer: Jurisdictional Immunity of International Organizations: Human Rights and Functional Necessity Concerns, Virginia Journal of International Law, Vol.36, 1995, p80.(2)由于谈判力量的巨大差异,使得私人很难与国际组织来谈判放弃其豁免的问题。参见Antoinette A. Farrugia: Comment, Boimah v. United Nations General Assembly: International Immunity Is Absolutely Not Restrictive, Brooklyn Journal of International Law, Vol.15, 1989, p514.(3)放弃对豁免所带来的限制是不能令人满意的,因为放弃豁免完全在国际组织的自由裁量权内。参见Cathleen Cully: Note, Jurisdictional Immunities of Intergovernmental Organizations, Yale Law Journal, Vol. 91, No.2, 1982, p1182.

[72] 甚至有国际组织公约规定,放弃豁免只是一种义务。比如,《欧洲空间机构(European Space Agency)公约》(ESA Convention)第XV(2)条、第IV(1)(a)条和Annex I规定,理事会在任何情况下有义务放弃此种豁免,只要该豁免妨碍司法的进行,并且放弃豁免不会损害机构的利益。

[73] 其他国际组织特权与豁免条约大多作出了与联合国特权与豁免公约相同或相似的规定。比如,《联合国专门机构特权与豁免公约》第3条第4节和第6条第22节、《国际海底管理局特权和豁免议定书》第2条和第8条第4节、《国际卫星组织特权、免除和豁免议定书》第7条第1节和第9条等等。

[74] 值得注意的是,安理会有权利放弃秘书长的豁免,而未提及这也是一种义务。

[75] 外交人员就其公务和私人行为均享有豁免。外交代表绝对豁免于接受国的刑事管辖,也享有民事和行政管辖豁免,但下列情形除外:与私人不动产有关的行为、与外交代表有关的继承行为、不属于外交官公务职能范围内的专业和商业活动。可参见《维也纳外交关系公约》第31(1)条。

[76] Martin Hill: Immunities and Privileges of International Officials, Carnegie Endowment for International Peace, Washington DC, 1947, pp109-111.

[77] 可参见:(1)D. W. Bowett: The Law of International Institutions, 4th ed., Stevens & Sons, 1982, p377; (2)Charles H. Brower, II: International Immunities: Some Dissident Views on the Role of Municipal Courts, Virginia Journal of International Law, Vol.41, 2000, p29.

[78] 代表性学者观点有:(1)通过分析联合国特权与豁免公约第20节,得出结论认为,其目的在于放弃豁免作为一种规则而非例外。参见John Kerry King: International Administrative Jurisdiction, International Institue of Administrative Sciences, Brussels, 1952, p135.(2)对于那些日常商业交易的诉讼,国际组织不需要享有豁免。参见Michael Singer: Jurisdictional Immunity of International Organizations: Human Rights and Functional Necessity Concerns, Virginia Journal of International Law, Vol.36, 1995, p124, p129, p141, p144.(3)放弃管辖豁免应该成为针对国际组织所提起的一般法律诉讼的规则。Hugh McKinnon Wood: Legal Relations between Individuals and a World Organization of States, Grotius Society Transactions for the Year 1944, Vol.30, 1945, p162.(4)秘书长能够放弃豁免,并且事实上在与联合国利益一致的每个案件中都将这样做。参见Report of the Preparation Commission of the United Nations, reprinted in Martin Hill: Immunities and Privileges of International Officials, Carnegie Endowment for International Peace, Washington D.C., 1947, p208.

[79] 代表性学者观点有:(1)大量特权与豁免条约将强制性的放弃豁免义务加于国际组织,这些规定将职能理论推至一个逻辑极致。参见David R. Deener: Some Problems of the Law of Diplomatic Immunity, American Journal of International Law, Vol.50, 1956, p115, p119.(2)放弃豁免原则是授予国际职员管辖豁免的一个不可或缺的部分。参见John Kerry King: International Administrative Jurisdiction, International Institute of Administrative Sciences, Brussels, 1952, p129.(3)在决定放弃国际豁免的过程中,职能必要理论发挥了重要作用。参见North Carolina Journal of International Law and Commercial Regulation, Vol.10, 1985, p492.当然,也有学者认为职能必要与放弃豁免之间并没有必然的关联。当国际组织的职能必要要求其放弃管辖豁免时,国际组织无疑应当这样做。国际组织的行为能力限定在实现组织的目标上。因此,如果不利于实现组织目标,国际组织就不具有放弃豁免的能力。而国内法院不会根据国际组织的行为能力作出裁决,国内法院只是裁决国际组织是否在事实上放弃豁免,而不考虑这是否对国际组织有利。参见Michael Singer: Jurisdictional Immunity of International Organizations: Human Rights and Functional Necessity Concerns, Virginia Journal of International Law, Vol.36, 1995, p80.

[80] 当根据联合国特权与豁免公约产生豁免问题时,强制性放弃豁免的规定的目的在于把决定是否放弃豁免的核心权利交由秘书长来行使。参见Peter H. F. Bekker: International Decision: Difference Relating to Immunity from Legal Process of a Special Rapporteur of the Commission on Human Rights, American Journal of International Law, Vol.93, 1999, p913, p921.

[81] 由于根据不同的文献可能得出不同的结论,因此很难评估国际组织放弃豁免的频率。比如,认为国际组织认真对待放弃豁免问题的观点主要有:(1)联合国总是一丝不苟地实施放弃豁免。(参见Bruno Simma: The Charter of United Nations, Oxford University Press, 1994, p1140.)(2)建议国际组织在有要求的时候经常放弃豁免。(参见Henry G. Shermers and Niel M. Blokker: International Institutional Law, Martinus Nijhoff Publishers, 1995, p360.)(3)一旦豁免成为了正常司法程序的障碍,那么国际组织即放弃其豁免。(参见Felice Morgenstern: The Law Applicable to International Officials, International and Comparative Law Quarterly, Vol.18, 1969, p739.)(4)放弃豁免的政策一般能都获得国际联盟的执行,联合国则更为慷慨地实施放弃豁免。(参见Yuen-Li Liang: The Legal Status of the United Nations in the United States, International Law Quarterly, Vol.2, 1948-1949, p592.)认为国际组织不是经常放弃豁免的观点主要有:(1)国际组织仅在例外情况下才放弃其豁免。(参见Peter H. F. Bekker: The Legal Position of Intergovernmental Organizations, A Functional Necessity Analysis of Their Legal Status and Immunities, Martinus Nijhoff Publishers, 1994, p193.)(2)秘书长并没有经常行使放弃豁免的权力。(参见Carol McCormick Crosswell: Protection of International Personnel Abroad, Oceana Publications, 1952, p23.)联合国本身也承认其在商业合同纠纷中一般不放弃豁免。如有学者认为,在合同诉讼中联合国典型地不受国内法院的管辖。(参见Letter from the U.N. Office of Legal Affairs to a Professor(December 27, 1987), United Nations Juridical Yearbook, 1987, p203, U. N. Doc.ST/ LEG/ SER.C/25.)还有学者认为,除了交通事故和涉及第三方保险的其他案件,联合国都提交仲裁解决,以取代放弃豁免。(参见Peter H. F. Bekker: The Legal Position of Intergovernmental Organizations, A Functional Necessity Analysis of Their Legal Status and Immunities, Martinus Nijhoff Publishers, 1994, pp204-205.)于是有人得出结论认为,在商业纠纷中,联合国仰仗其豁免防止作出要其承担责任的裁决。事实上,联合国在与许多私人的商业纠纷中提供仲裁以解决其争端。全面理解国际组织放弃豁免的实践,不能简单地计算国际组织放弃豁免的次数,然后就得出结论认为是经常性的放弃豁免或是只在例外情况下才放弃豁免。值得重视的是,应该关注在申诉方提出放弃豁免的要求的情况下,国际组织放弃豁免的频率。国际组织不经常放弃豁免,但一旦接获放弃豁免的要求时,国际组织原则上都会予以满足。比如,联合国专门机构很少收到或没有收到过任何放弃其职员豁免的请求。不过也有人抱怨,即使提出请求,也被拒绝放弃豁免。(参见The Practice of the United Nations, the Specialized Agencies and the International Atomic Energy Agency Concerning their Status, Privileges and Immunities: A Study Prepared by the Secretariat, reprinted in Yearbook of International Law Commission, Vol.2, 1967, p317, p321.)

[82] 外交人员就其公务和私人行为均享有豁免。外交代表绝对豁免于接受国的刑事管辖,也享有民事和行政管辖豁免,但下列情形除外:与私人不动产有关的行为、与外交代表有关的继承行为、不属于外交官公务职能范围内的专业和商业活动。可参见《维也纳外交关系公约》第31(1)条。

[83] Martin Hill: Immunities and Privileges of International Officials, Carnegie Endowment for International Peace, Washington DC, 1947, pp109-111.

[84] 可参见:(1)D. W. Bowett: The Law of International Institutions, 4th ed., Stevens & Sons, 1982, p377; (2)Charles H. Brower, II: International Immunities: Some Dissident Views on the Role of Municipal Courts, Virginia Journal of International Law, Vol.41, 2000, p29.

[85] 代表性学者观点有:(1)通过分析联合国特权与豁免公约第20节,得出结论认为,其目的在于放弃豁免作为一种规则而非例外。参见John Kerry King: International Administrative Jurisdiction, International Institue of Administrative Sciences, Brussels, 1952, p135.(2)对于那些日常商业交易的诉讼,国际组织不需要享有豁免。参见Michael Singer: Jurisdictional Immunity of International Organizations: Human Rights and Functional Necessity Concerns, Virginia Journal of International Law, Vol.36, 1995, p124, p129, p141, p144.(3)放弃管辖豁免应该成为针对国际组织所提起的一般法律诉讼的规则。Hugh McKinnon Wood: Legal Relations between Individuals and a World Organization of States, Grotius Society Transactions for the Year 1944, Vol.30, 1945, p162.(4)秘书长能够放弃豁免,并且事实上在与联合国利益一致的每个案件中都将这样做。参见Report of the Preparation Commission of the United Nations, reprinted in Martin Hill: Immunities and Privileges of International Officials, Carnegie Endowment for International Peace, Washington D.C., 1947, p208.

RELATED ARTICLES

相关文章