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中国的政府信息化及其面临的实践问题
与中国经济发展的程度相适应,中国政府近年来对国民经济信息化与政府信息化给予了特别的关注和重视。本文主要从政府推进信息化的举措和目前政府信息化面临的问题两个方面,简单回顾和总结中国政府信息化工作的发展历程与进一步发展的方向。

一.中国政府推进国民经济信息化与政府信息化的主要举措

虽然中国经济仍然处于比较初级的发展阶段,传统产业占据了国民经济的主导部分,但中国政府对全球性的信息化革命始终给予了高度的关注,并作出了一系列的部署,以推动国民经济信息化,实现从传统社会向信息社会的转变。同时,在政府信息化方面,也进行了大胆的改革,并初步提出了电子政务的主张。这些改革大致可以分为如下几个方面:

1. 大力发展信息产业,为国民经济信息化与政府信息化奠定物质基础

中国政府领导人很早就意识到了全球性的信息化革命,并作出重要的指示和部署,这些为中国信息产业的发展提供了政治保障。江泽民主席在有关讲话中多次强调,要加快发展中国的信息技术和网络技术,并在各个方面积极加以运用,要努力在全球信息网络化的发展中占据主导地位。<<十五计划>>明确提出,大力推进国民经济信息化和社会信息化,是覆盖现代化建设全局的战略举措,要以信息化带动工业化,发挥后发优势,实现社会生产力的跨越式发展。与之相适应,在1998年的国务院机构改革中,中央决定组建信息产业部,这是推动信息化的一项重要举措。1999年12月,中央又决定成立国家信息化工作领导小组,由吴邦国副总理任组长。[1]

在中央政府的有力推动下,中国的信息产业和信息基础设施建设得到了飞速的发展。1999年,全国通信业务收入比1995年增长184.2%。电话用户实现了跳跃式发展,迅速实现了从百万户、千万户扩展到亿户,2000年9月,全国固定电话与移动电话用户总数已突破2亿户。目前,固定电话的规模已位居世界第二位,移动电话的规模居世界第一位。全国电话普及率达到14.7%,城市电话普及率为32.1%,移动电话的普及率为4.7%,通电话的行政村比重达到80%。[2]

为了推动信息产业的发展,中国通信业也进行了深刻的变革,逐步实现了政企分开、邮电分营和电信重组,包括基础电信和增值电信业务在内的所有领域已基本破除垄断,市场竞争的格局初步形成。通过市场竞争,促使中国信息产业在短短的20年内发生了翻天覆地的变化。根据国家的计划,“十五”期间,信息产业的增长速度将超过20%,市场规模要比2000年翻一番,产业增加值占国内生产总值的比重超过7%,成为增强综合国力的战略性产业。到2005年,固定、移动电话网的规模容量居世界第一位,电话用户总数达到5亿户,全国电话普及率达到40%, 基本实现行政村通电话。到2010年,市场总规模再翻一番,基础设施、科研生产、信息服务整体水平进入世界先进行列。[3]

2. 推动互联网基础设施与政府信息化的发展

信息产业的发展有力地推动了中国的互联网事业和信息化的进程,信息技术在社会生活中得到了越来越广泛的应用。根据中国互联网络信息中心2001年7月发布的统计资料,中国上网计算机数约1002万台,其中专线上网计算机数为163万台,拨号上网计算机数为839万台。我国上网用户人数约2650万人,其中专线上网的用户人数为454万,拨号上网的用户人数为1793万,同时使用专线与拨号的用户人数为403万。除计算机外同时使用其它设备(移动终端、信息家电)上网的用户人数为107万。[4]

为了推动信息化发展,中国近年来大幅度下调了电信资费。1999年与1995年相比,固定电话初装费和移动电话入网费分别下降了81%和75%;国际及港澳台电话资费下降了60-70%;因特网资费下降了70-80%。[5]2001年7月,中国正式取消了固定电话初装费和移动电话入网费。电信资费的不断下降,刺激了中国互联网的发展,使越来越多的人可以经常使用互联网进行相互交流。2001年7月,中国政府还在世界上率先推出了国家信息化指标构成方案,由20项指标所构成,包括诸如人均带宽拥有量、人均电话通话次数、长途光缆长度、每百万人互联网用户数、每千人拥有计算机数等指标。

互联网的普及与信息化的发展,推动了政府信息化的进程。实际上,早在70年代,中国政府就开始在统计、地震、气象、电力等部门利用计算机做不同数据处理工作。但政府信息化的真正发展可以说经历了三次高潮。 第一次高潮是管理信息系统和办公自动化建设。1983年国家经济信息自动化管理系统开始规划和设计,带动了“六五”期间的12大工程及扩展的办公自动化建设,如邮电通信系统、气象预报系统、电网监控系统等。从1975年下半年开始直到80年代中期,由国家计委牵头,利用世界银行贷款和日元贷款,43个部委局都设立了信息中心。第二次高潮是重大跨部门应用工程。1993年,“金”系列工程——“金关”、“金卡”、“金税”、“金企”等。 第三次高潮是1997年以后,高性能的局域网、与业务工作结合的广域网、同级政府互连的政府网、与因特网连接的政府上网等网络应用。

1999年1月22日,由中国电信和国家经贸委经济信息中心牵头、联合四十多家部委(办、局)信息主管部门在京共同举办“政府上网工程启动大会”,倡议发起了“政府上网工程”,会议同时开通全国31个省、自治区、直辖市电视电话会议分会场,各地政府领导和相关部门负责人收看了会议实况;政府上网工程主网站正式启播,成为我国政府上网的导航中心和服务中心。通过“政府上网工程”的全面实施,揭开了1999年“政府上网年”的第一幕,得到各级政府部门的积极响应。 1999年4月,全国人民代表大会、国务院办公厅、全国政治协商会议、国防科工委、中国贸促会、国务院发展研究中心、国家林业局、国家测绘管理局、国家海洋局等单位加入政府上网工程发起单位行列,政府上网工程发起单位达57家,国务院各部委和国务院直属机构上网单位34家。政府上网工程的全面启动已直接推动中央和地方政府信息化进程,各省市政府机构上网的积极性普遍高涨。据不完全统计,广东、河南、山东、海南、河北、湖南、黑龙江、陕西、宁夏、内蒙古自治区等地政府已经召开了全省(区)范围的政府上网工作会议,成立了专门机构,拨付专项资金用 于支持该项工作,将政府上网工程作为今年政府的一项重要工作加以落实。截至2000年7月底,政府上网工程下注册的政府网站域名达到近4,000个。根据最新的统计,在CN下注册的域名数共有128362个,以gov注册的域名已达到5181个,占整个域名总数的4.0% (见附录一:CN下注册的域名统计)。为推动“政府上网工程”的实施,针对政府信息资源的开发利用,中国邮电电信总局为政府部门研究制定了相应的网络技术方案,并出台了“三免的优惠政策”,即在规定期限内“减免中央及省市级政府部门网络通信费,组织ISP/ICP免费制作政府机构部分主页信息,组织ISP/ICP免费对各级领导和相关人员进行上网基本知识和技能的培训”。

在政府信息化的浪潮中,各地方和部门纷纷进行了相应的改革,电子政务在某些方面初具雏形。金融、财税、海关、外贸、科教等部门利用公共电信网组建的全国性计算机信息系统已达到108个。由海关总署牵头,国家12个部委联合开发的口岸执法系统可以在网上直接向海关、国检、外贸、工商、税务等政府机关申办各种进出口和行政管理手续,从而彻底改变了过去企业为了办理一项进出口业务而往返于各个部门的状况,实现了政府对企业的“一站式”服务。北京市工商行政管理局2001年6月15日发布了关于实行企业登记互联审批的规定,提出了工商登记事项实行“一家承办,转告相关,互联审批,限时完成”的原则。以后,申请人申请开设企业,只需要向工商行政管理部门提出申请,工商行政管理机关将申请人的基本情况通过互联网转告相关部门,相关部门的规定的时间内进行审批,并通过互联网将审批情况告知工商行政管理部门。这种改革,极大地方便了申请人,避免了不必要的时间浪费和产生腐败的机会。另外,根据北京市政府的“十五”规划,要在“十五”期间建成社会保障信息系统,实施社会保障、户籍管理、公共交通、金融、保险等综合性IC卡“一卡通”工程,覆盖全市600万受保人群。建成联接市、区(县)、街道、社区(居委会)的四级北京市社区服务信息网络及其支撑体系,实施信息化社区计划。“ “十五”规划期间,要创造条件将主要政府业务以电子化方式提供一周7天,一天24小时的在线公众服务,使北京市政府成为全国领先的电子政府。[6]

3.通过立法,加强对互联网的管理和规范

为了保证互联网与政府信息化的顺利推进,中国政府陆续制定了一系列的法律规定,加强对互联网与信息安全的管理,先后制定的专门性规定有<<全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定>>、<<中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定>>、<<中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定实施办法>>、<<中国互联网域名注册暂行管理办法>>、<<中国互联网络域名注册实施细则>>、<<中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例>>、<<关于加强计算机信息系统国际联网备案管理的通告>>、<<计算机信息网络国际联网安全保护管理办法>>、<<互联网信息服务管理办法>>、<<集成电路布图设计保护条例>>、<<中华人民共和国电信条例>>、<<互联网电子公告服务管理规定>>、<<互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定>>、<<互联网上网服务营业场所管理办法>>、<<商用密码管理条例>>等。[7]另外,诸如<<保密法>>、<<著作权法>>以及其他法律、法规也都有涉及到信息化与政府信息化的规定。

二。中国政府信息化所面临的主要问题

尽管中国政府在推进国民经济信息化与政府信息化方面做了大量的工作,但政府信息化仍然不尽如人意,在某些方面实际上面临着极大的障碍和困难。这些问题主要表现在如下几个方面:

1。中文信息资源严重短缺,政府信息难以上网

目前,中文信息不足因特网上的千分之一,这和汉字拥有全世界人口五分之一的使用者是不相称的,长期以来中国政府部门掌握社会信息资源的80%的有价值的信息,3000多个数据库,但大部分都还是死库,亟需采取有效手段让这部分库“活”起来,进入市场进行流动,产生增值。各省有关部门对于启动省内政府信息资源通过网络手段开发利用作了一定的工作,但在全国范围内还未形成将政府信息资源开发利用的态势,缺乏行之有效的组织和办法。国家和政府信息部门并没有真正发挥起作用,势必引起信息市场的混乱,“垃圾”信息、失真信息随处可见,我们的企业和个人常常无法通过正规渠道获取统计资料等信息,不可避免地给一些企业造成经济上的损失,阻碍了生产力的发展。

究其原因,一方面是因特网这种最廉价便捷的获取信息的方式在我国刚刚兴起,一些政府部门对于把自己的信息内出来共享的意识不够强,有些政府部门的部门利益意识又太重,不愿意把信息拿出来共享,这就亟需我国信息主管部门对其进行组织和引导;另一方面政府部门信息资源的开发利用缺乏灵活的机制和政策;长期以来政府信息部门的大量建设资金投入到硬件设备上,缺乏信息录入、信息更新、信息深加工的专项资金和技术,更缺乏把这种信息资源进行加工后产生增值的手段。目前,许多政府网站内容陈旧、缺少特色、缺少与民众的互动与沟通,甚至变成了商业门户网站。

虽然从80年代开始中国的政府部门就普遍设立了各种信息中心,但它们的主要职责是为各级政府的管理和决策服务,并不向社会提供信息。随着政府机构改革的深入,现在大部分的信息中心都被划为事业单位,开始面临生存危机。于是,利用手中所掌握的信息从事商业经营就成为这些信息中心的必然选择。由于这些信息中心与国家机构的密切关系,它们往往能够垄断许多政府信息,并以高额定价来谋取垄断利益。许多国家机构为了从其控制的信息中牟利,同时也为了逃避公众的指责,也愿意与信息中心甚至是一般性的商业信息开发机构合作,通过特许使用或者独家提供的方式,将政府信息提供给信息中心,由它们通过商业方式谋取利益。结果,为了便利信息流通设立的信息中心,实际上成为限制信息流通的障碍。

2。政府信息安全存在严重隐患,制约政府信息化进程

政府上网要发展,必须解决对安全问题的担忧。目前我国信息安全面临许多严峻的形势,在信息产业和经济金融领域,电脑硬件面临遏制和封锁的威胁;电脑软件面临市场垄断和价格歧视的威胁;国外电脑硬件、软件中隐藏着“特洛伊木马”;信息与网络安全的防护能力很差,许多应用系统处于不设防状态,具有极大的风险性和危险性。[8]

由于Internet是一个开放的网络,存在大量网络黑客甚至黑客组织,出于不同目的,对各站点攻击并篡改页 面的事件层出不穷。网上政府是政府在网上的形象,网上政府发布的一些重要新闻、重大方针政策、法规具有权威性, 如果一旦被黑客篡改,将影响政府形象,甚至造成重大的政治经济损失。中国政府信息化的进展有限,在相当大的程度上是因为安全考虑。考虑到政府上网的必要性及对网络安全的顾忌,中国许多政府机构采用了两套网络的方案-即公开的Internet及 各部、委、办、局的Intranet两套独立网络的规划,避免了黑客通过Internet侵入Intranet的可能 性,不失为是一个好的方案,但也存在一些不足。最为主要的表现是限制了网络信息的完整性,限制了政府信息为民众所利用。

3。“数字鸿沟”制约信息化与政府信息化

中国人口众多,各地方经济发展不平衡,不仅存在明显的人均GDP差距,而且还出现了明显的信息差距。中国东部人均GDP相当于全国平均水平的1.5倍,它们直接制约了中国中部与西部电信基础设施的建设与信息化的发展。目前除北京、上海、广东、福建、浙江等东部沿海地区和个别相对发达的省市之外,我国的绝大部分地区,如中部的山西、安徽、江西等省市的部分县市,西部的甘肃、宁夏、青海、西藏、新疆、内蒙古等省市和自治区的大部分县市和县级民族自治区的政府政务网络化的建设,仍处于较低的技术应用和管理水平。北京人均电信业务相当于全国平均水平的5.23倍,甘肃仅相当于全国平均水平的38.5%,西藏为30.8%,贵州为28.3%。[9]进入90年代,中国地区间的信息差距明显扩大,从因特网的普及率来看,目前仅北京、上海、广东三地的网络用户数就超过中国总用户数的45%,其中北京为全国平均水平的21.17倍。宁夏、广西、新疆、内蒙古的人均网络普及水平仅为全国平均水平的1/3左右。青海、云南、贵州、西藏不足全国平均水平的1/5。

中国的信息差距不仅体现在地区之间,而且还体现在城乡之间。1990年,中国城市电话渗透率为1.78%,而农村仅为0.17%;到1999年,城市电话渗透率为19.19%,而农村仅为3.92%,相对差距约有5倍。先进的因特网在城乡之间的差距更大,目前网络用户中只有0.3%是农民,也就是说,城市普及率为农村普及率的740倍。可以说中国农民是网络革命的局外者。

4。中国政府信息公开制度仍面临诸多实际问题

政府信息化的前提是政府信息的公开,只有首先公开政府信息,才能进一步使政府信息电子化、网络化。近年来,在经济改革,反对腐败,加入WTO,推行依法治国、依法行政,加强基层民主建设,推动国民经济信息化等大的背景下,中国各地方和各部门都制定了一些政府公开的规定,引入了诸如公开招标、公开竞争、公开招考、公开数据、公开配额、公开办事制度与结果等政府信息公开制度,[10]出现了一大批先进单位。在这方面,规定比较详细、改革举措比较大的有村务公开、警务公开与检务公开三个领域[11]。这些措施推动了政府信息公开制度的发展,保证了人民知情权的实现,并使政府信息公开迅速成为全社会普遍关注的热点问题。

然而,不论从哪个方面看,中国的政府信息公开制度仍然面临着各种深层的矛盾和困难,存在各个方面的问题和阻力,[12]仍有进一步发展的空间。

第一.需要加强对信息公开问题的认识,设立权威性的机构统一协调信息公开政策

目前中国推行的各种形式的公开往往具有各自为政的特点,相互之间缺少统一性和协调性,具体做法也大不一样。[13]比如,对于村务公开,目前的管理部门主要是民政部门,纪检监察与其他部门配合协调。同样的体制也适用于乡、镇的镇务公开。而对于其他层次的政务公开,目前的管理与领导体制则较为复杂,分别有法制部门、人事部门、民政部门、监察部门、党的宣传部门负责等不同的安排。另外,对于信息安全管理和执法,也涉及到多个部门,如国家密码管理委员会、公安部、国家安全部、信息产业部国家计算机网络和信息安全管理中心、国家保密局、国务院新闻办公室等。例如,国家密码管理委员会办公室负责密码算法的审批,公安部计算机安全监察局负责计算机信息系统安全专用产品的生产销售认证许可,国务院新闻办负责信息内容的监察,有关信息安全技术的检测和网上技术侦察则由国家授权的部门进行。这种多元化领导的弊端之一是缺少综合协调,使各地方、各部门在政府公开的做法上存在较大的差异。一个部门积累的经验也很难为其他部门所利用,加大了整个制度的成本。另外,由于缺少综合协调机构,对于信息时代的信息公开问题缺少全盘规划和部署,各种改革仍然停留在渐进性改革的思路上。相比之下,其他许多国家对于信息公开问题都非常重视,不但设立了专门的政府机构协调信息公开政策,在每个政府机构内部也都设立了信息官,专门负责信息公开工作。[14]

应该认识到,在以因特网为代表的信息社会中,信息是最为宝贵的资源和社会财富,也是政府与社会的主要交往形式。[15]传统的以权力行使为特征的管理制度在信息社会已经逐步演化为信息交换与服务制度。因此,国家必须对信息问题以及政府信息公开问题予以高度的关注并设立高层次的协调机构来统一、协调相关政策,否则,很难应对信息化、全球化与民主化的挑战。[16]

第二.应尽快制定一部统一的《政府信息公开法》

中国政府公开制度的最大特点之一是仍然没有一部统一的立法,也没有相应的归口管理部门。有关政府公开的具体规定散见于一大批法律、法规之中。例如,《档案法》所调整的“档案”涉及到许多政府信息的档案管理与公开;《保守国家秘密法》所规定的“国家秘密”涉及到许多政府信息的定密、保密与解密;《反不正当竞争法》涉及到“商业秘密”的保护;《统计法》则涉及到政府“统计资料”的管理与公布问题。由于缺少一部统一的法律对有关问题进行规范和明确,各地方和各部门在改革中因此缺少相互协调和配合,并使某些改革措施迟迟难以出台。[17]这种状况一旦继续,加入WTO以后,我们一些地方和部门的做法就有可能被认定为不符合透明度原则的要求。因此,应尽快制定一部统一的政府信息公开法律,使我们的政府公开法律制度与WTO的要求相互衔接。应该看到,制定这样一部法律,不但是加入WTO的要求,也是发扬社会主义民主,建设有中国特色的社会主义市场经济,提高行政管理效率和反腐倡廉的需要。[18]

当然,除了政府信息公开法以外,还应制定信息安全法、电信法、个人数据保护法、电子签名法、电子商务法、公文控制法等一批相配套的法律、法规。

第三.在巩固办事制度公开成果的基础上,引入政府信息公开制度

从制度设计与理念上看,中国的政府公开往往被视为一种政府的办事制度,因此,许多地方和部门都是围绕着办事制度的改革启动了政府公开制度。从办事制度层面进行改革,意味着需要改变原来不公开的办事制度,将有关的办事制度、程序与结果对公众公开。从一定的意义上看,办事制度的改革实际上只是政府自己的事情,是政府机关的一种“社会承诺”。如何公开,怎样公开,公开什么,都由政府机关决定,公众只是办事制度改革的被动受益者。如果政府机关不公开应该公开的制度或文件,公众本身并没有任何渠道可以加以改变。

要在巩固办事制度公开成果的同时,应尽快启动政府信息公开的进程,使政府信息能够自由地为民众所利用。据统计,我国80%的有用信息都由政府掌握,但由于缺少统一的法律规定,这些信息往往被封锁在政府机关,民间很难得到和利用这些信息。近年来,一些政府部门有意识地扩大了政府信息的公开程度,如环保部门定期发布城市环境污染日报,工商管理和土地管理部门容许民众有条件地查阅工商与土地登记信息,统计部门定期公布各项统计资料,产业管理部门公开招标,教育部门有偿提供学历认证等等。这些措施的推出不但改善了政府的形象,而且对于杜绝各种造假现象,维护市场的正常秩序发挥了重要的作用。在信息时代,最为宝贵的资源无疑就是信息。政府信息的自由流动和使用,如同加速流动的银行资金一样,会产生巨大的经济和社会效益。从这个意义上看,引入政府信息公开制度,绝不仅仅是为了符合WTO的要求,更是我国市场经济的内在需要。

当然,既然信息是资源,政府机关就会有各种理由封锁甚至借助这些信息牟取不当利益。这在任何国家都一样。因此,要真正引入政府信息公开制度,必须从制度和观念上进行深刻的变革,废止各种不适应市场经济与信息社会要求的陈旧规定,打破各种阻碍政府信息自由流动的实际障碍,保障民众有权得到和自由利用政府信息。[19]

从现实生活来看,由于我国的行政法治仍不健全,政府机关往往可以通过罚款、收费、许可等权力牟取部门利益。同时,在网络化时代和政府信息公开制度实行以前,公众使用政府的信息并不多或者说根本接触不了政府信息。随着行政法治的逐步健全,以权力交换利益的空间会越来越小,而公众对政府信息的要求和使用会越来越多。因此,可以预见,在财政约束不可能有根本改善的情况下,以政府信息交换利益会成为一种新的部门利益表现形式。实际上,这种现象在一些地方和部门早已经以各种不同的形式出现,它们加大了政府信息的获得成本,实际上阻碍了政府信息的公开化和自由流动。[20]今天,在一些由政府机关提供信息的网络服务中,甚至新法律、法规的使用也需要缴纳服务费。也许有一天我们会非常尴尬地发现,中国人可以通过网络免费获得国外的最新立法及其他政府信息,而无法承受获得国内立法与其他政府信息的高昂成本,出现信息社会的信息垄断与信息封锁。这种情况的蔓延势必会阻碍信息的自由流通和中国信息产业的发展,难以适用WTO对政府透明度的要求。未雨绸缪,以基本法律的形式明确规定公众可以自由地使用政府信息,政府机关只能收取成本而不是信息的市场价格,政府机关不得垄断信息市场,将可以有效地促进政府公开和信息业的迅速发展。

第四.修改保密法等法律,科学地界定公开与保密的关系

贯彻政府透明度原则,最为重要的是处理好公开与保密的关系。否则,可能会因为公开性而影响国家的根本利益和国家安全需要。在我国,现行的保密法制定于10多年前,在诸如定密、解密、泄密处罚、救济机制等一些重要的制度设置上已远远落后于实际发展的需要。该定密的不定密,不该定密的定密,一定终生,该保的保不住,不该保的全保密等现象仍然存在。这种状况已经制约了政府信息公开制度的发展,也使一些泄密事件对国家造成了严重的损害。如果以这种状况加入WTO,或者会出现该保密的保不住的后果,或者会出现难以符合WTO对透明度要求的后果。因此,必须对现行的保密法进行修改,使我国的保密制度与政府公开制度协调发展。[21]

从其他国家的经验来看,政府公开往往有一些例外,这些例外领域的政府信息一般并不对民众公开。而保密文件只是政府信息公开的例外之一,除保密之外的其他一些政府信息仍不能对民众公开。[22]在我国,对于保密文件以外的政府信息是否应该公开一直没有一个科学的认识或统一的规定,结果,造成了定密范围过大,并使保密文件与非保密文件一样,完全对公众封锁和保密。除了制度上的原因和工作作风以外,认识上不能正确界定保密的范围并区分非保密文件的性质乃是造成大量政府信息不能公开的重要原因之一。只有对非保密文件进行合理的分类,并明确那些可以公开,那些不应该公开,才有可能科学地定密,并在此基础上实现政府信息的公开化。在这方面,尽管我们可以借鉴其他一些国家的经验来确定例外的领域,但究竟哪些政府文件不应该公开,完全需要从我国的国情出发才能确定[23]。从这个角度来看,正在进行政府公开尝试的地方或部门应对本地方或部门的特殊情况进行研究,明确哪些信息可以公开,哪些信息不能公开,为保密法的修改和进一步制定政府信息公开法作好必要的准备。

在确定公开的范围上,目前保密法与刑法的协调也是一个必须解决的问题。根据保密法,国家秘密划分为绝密、机密与秘密三类,而且,必须根据有关的权限由有关部门标上相应的密级。如果有关信息没有标明密级,则不构成国家秘密,公开也不构成泄密问题。然而,根据刑法第111条的规定,为境外机构、组织、人员窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密或者情报的,构成犯罪。泄漏国家秘密构成犯罪不存在任何问题,但是,什么信息属于“情报”,在中国法律中还没有相关的规定。这就产生了一个问题,即使那些没有标明国家秘密的文件也有可能被事后认定为是“情报”,并使任何公开这些信息的人构成犯罪。[24]如果不能对这一规定进行修改,协调它与保密法的关系,随着信息公开的范围逐步扩大,它很有可能会成为制度发展最为主要的制约因素。[25]

在确定公开的范围上,另一个重要的领域是政府信息与档案的相互关系。在国外,档案属于信息自由法的调整范围,只要有关档案不在例外的范围内,则档案应与其他政府文件一样对公众公开。在我国,根据相关的法律规定,政府信息实际上可以分为档案与非档案文件。档案由档案法调整,非档案文件则尚无任何法律调整。对于政府档案,根据《档案法》第十九条的规定,“国家档案馆保管的档案,一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等档案向社会开放的期限,可以少于三十年,涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限,可以多于三十年,具体期限由国家档案行政管理部门制订”。也就是说,档案法实际上限制了档案类政府信息向公众开放,即使不是保密档案,凡是未满三十年,原则上是不向公众开放的。同一个政府信息,一旦归入档案类,则要受三十年期限的限制;如果不归档,则因尚无法律调整而有公开的可能。可见,档案法的规定不但不利于政府公开,反而限制了政府公开。如果制定政府信息公开法,必须解决档案法的这一问题,否则,政府公开法就只能适用于非档案文件,其范围将大大被限制。

第五.以多种形式实现政府公开,赋予民众政府信息请求权

由于中国实践中的政府公开多局限于办事制度公开,因此,其公开形式基本上是主动形式的政府公开,如在政府机关办公室中张贴办事制度与程序,印发各种办事手册,通过媒体宣传,设立公示栏,散发便民卡,召开宣传会议,政府上网等等。从实际效果看,这些做法对老百姓了解政府工作,维护自身合法权益发挥了很大的作用。但是,由于没有固定的公开形式,使办事制度公开的宣传受到了一定的限制。尤其是随着时间的推移和政府推动力度的下降,老百姓了解办事制度公开的渠道不畅可能会逐步明显。从规范化与制度化的角度考虑,建议在国家一级对国务院公报进行充实或出版专门的部门公报,对各个部门的办事制度进行发布。在各个地方,也应以较大的市为单位出版类似的政府公报,公开政府机关的办事制度。考虑到网络化的发展,应尽早启动政府上网工程,将有关的办事制度输入到网络中,并以简便的方式为公众所用。

在WTO的框架内,设立信息查询点已经成为政府透明度的重要表现形式,它实际上涉及到民众的政府信息申请权问题。在引入政府信息公开制度的同时,赋予申请人一定的程序权利,使之可以在一定条件下通过向政府机关申请获得有关办事制度公开的信息,可以在一定程度上弥补现行公开渠道的不足,并逐步积累经验,为以后全面启动政府信息公开创造条件。这样,就需要研究相关的成本负担、收费与减免、机构设置、申请程序与工作方式改革等一系列问题。只有解决这些实际问题,才有可能在公开的形式上有所创新,有所突破。

第六.充分利用因特网,实现政府信息公开

政府信息公开并不是没有成本的一项制度,信息的保存需要成本,为民众提供信息也需要成本。由于财政约束,在传统体制下,民众可能不得不分担这种成本,甚至会使某些民众因经济原因而无法获得政府信息。然而,因特网的出现彻底改变了这种状况,通过在因特网上发布政府信息,可以减少民众的信息申请和相应的成本负担,它极大地降低了获得政府信息的成本,使全体民众可以平等地行使其知情权。同时,对于政府机关而言,利用因特网发布政府信息也便利了其管理和信息保存,减少大量的事务性工作。

考察我国目前的一些政府网站,不得不承认其发布信息的作用仍未得到充分的发挥。有些情况下政府网站承担了商业网站或专业门户网站的功能,发生了角色错位;有些情况下政府网站承担了报纸舆论的功能,所登载的内容实际上是在重复媒体的报道;有些情况下政府网站的内容有限,长期不更新,失去了信息载体的作用。

政府网站区别于普通网站的最大特点在于其公布政府信息的准确性、全面性、及时性与权威性。通过政府网站,民众应该能够最有效地获得政府信息。因此,应该充分利用因特网公布政府信息。在目前阶段,可以考虑设定一定的标准,对政府网站的公开性进行社会评价,以促进政府上网工程向纵深发展。从长远考虑,应该深入研究因特网给政府信息公开所带来的新问题,包括技术的快速更新对信息保存方式的挑战,信息的分类与定义,信息的公开与信息安全,信息来源多元化问题等等。只有对这些问题进行深入的研究,才可以趋利避害,充分发挥因特网公开政府信息的作用。

附录一:CN下注册的域名统计

 

AC

COM

EDU

GOV

NET

ORG

行政区域名

合计

数量

667

99922

1239

5181

15055

2864

3434

128362

百分比

0.5%

77.9%

1.0%

4.0%

11.7%

2.2%

2.7%

100.0%

资料来源:中国互联网信息中心,<<中国互联网发展状况统计报告,2001/7>>

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[1] 为加强对信息化的领导,党中央国务院于2001年8月重组国家信息化领导小组,由朱榕基总理亲自担任领导小组组长,并成立了国务院信息化工作办公室。

[2] 吴基传,<<扎扎实实地推进我国信息化建设>>,载<<电信软科学研究>>2000年第10期,第2页。

[3] 吴基传,<<把握历史机遇,迎接新的挑战:实现我国信息产业“十五”更大跨越>>,载<<电信软科学迎接>>2001年第1期,第3页。

[4] 中国互联网信息中心,<<中国互联网发展状况统计报告,2001/7>>。

[5] 钱晋群、张毅,<<近年来我国电信资费调整情况>>,载<<电信软科学研究>>2000年第3期,第28页。

[6] 实际上,北京中关村科技园区海淀园作为北京市电子政务的试点项目,已经建成中国第一个具有国际水平的开放交互式网上电子政务系统。2001年4月,海淀园全面实施网上办公,使海淀园的政府管理完全建立在数字化环境中,以新的管理模式实现对中国新经济最发达的区域的管理。见,www.zhongguancun.com.cn

[7] 为加强电信领域的立法,中国信息产业部于2001年成立了电信法起草领导小组、工作小组与专家咨询委员会,并于2001年10月10日完成了<<电信法>>(草案框架)。该草案系统规定了诸如电信网络与信息安全、电信监管等方面的问题,具有重要的意义。

[8] 见张春江、倪健民主编,<<国家信息安全报告>>,人民出版社2001年2月版,第11页。

[9] 胡鞍钢、周绍杰,<<缩小信息差距的国家战略>>,载<<电信软科学研究>>2000年第8期,第6页。李晓东,<<缩小“数字鸿沟”>>,载<<中国经济时报>>2000年5月24日。

[10] 例如,将于2002年7月1日生效的<<地质资料管理条例>>将地质资料的公开利用作为地质资料管理的核心内容,将公开利用制度确立为地质资料管理的基本制度之一。公民、法人、其他组织可以依法到全国和省、自治区、直辖市地质资料馆藏机构或者受托保管地质资料的单位按规定查阅、复制、利用地质资料。

[11] 中共中央与国务院在1991年有关农村和农村工作的决定中就提出了村务公开制度,1998年中办与国办专门发文,在全国范围内推广村务公开。可以说,村务公开是得到最多政治支持的改革尝试。在此基础上,2000年底,中办与国办再次发文,在全国范围内推进乡、镇一级的政务公开。警务公开是公安部多年来一直追求的目标,1999年,公安部加大了这方面制度化建设的力度,专门发出了通知,要求各地公安机关在10月1日以前普遍推行警务公开,社会反响异常强烈。检务公开在检察院系统的改革中占据了及其重要的地位,1998年,最高人民检查院公布“检务十公开”,提出用人民拥护不拥护,赞成不赞成,满意不满意作为检验检察工作的根本标准。在1999年召开的全国人大会上,检察系统的改革举措得到了人民代表的高度评价。

[12] 最能说明这种问题的可能是最近发生的一个案例。据《南方周未》2000年10月12日报道,中共江西省委农工委机关杂志《农村发展论丛》杂志社,以2000年增刊的形式,出版了定名为《减轻农民负担工作手册》。不到半个月,卖了近12000册,遍布江西省11个地区,购书者几乎全都是农民。8月11日,杂志社突然接到一个通知:停止销售,并收回已售的书。有关部门依据购书农民的登记地址,分头下乡,“不惜一切代阶”收回《手册》。而一些地方政府部门包括公安机关也接到指令,要求“挨家挨户”收回《手册》,不可遗留。他们的口号是“书卖到哪里,(不良)影响消除到哪里。”到8月底,有11000余册《减轻农民负担手册》在农村走了一圈后又被送回南昌,存在仓库等待销毁。最让人不可思议的是,这本书不是任何非法出版物,而是党的农业政策汇编。

[13] 一个时期以来,对政府公开有各种各样的叫法,如“政务公开”、“公开化”、“两公开、一监督”、“电子政府”、“办事制度公示制”、“信息自由”、“政府信息公开”、“行政公开”等等,不一而足。由于名称不同,人们所指向的对象有时候也有差别,以致在实践中的做法也相去甚远。

[14] 以美国为例,早在1980年,削减公文法便在管理与预算办公室内设立了专门的信息与管制事务办公室。1986年削减公文再授权法使信息与管制事务办公室主人成为总统提名,参议院批准的独立高级官员,并提出了“信息资源管理”的概念。1996年制定的信息技术管理改革法在联邦政府机关内部普遍建立了首席信息官,并对其义务与任期条件作出了规定。该法的议案甚至设想设立美国首席信息官并成立美国首席信息官办公室。不过,在此之前几个月,克林顿总统发布13011号行政命令,建立了首席信息官委员会,协调政府机关之间的信息政策。1998年制定的消除政府公文法要求政府机关普遍使用电子载体与民众进行信息交流,并研究电子签名、电子商务、个人隐私保护、电子认证与交易安全等问题。该法明确规定,不得否定依法以电子形式提交和保存的记录、签名、认证的效力。

[15] 欧盟委员会于1999年发表的公共信息资源绿皮书将公共信息资源定位为“关键资源”,而美国于2001年初发表的一份权威性的政府信息资源的研究报告正式提出了“公共信息是国家的战略资源”的目标,并提出了系统开发公共信息资源的建议。EUROPEAN COMMISSION, GREEN PAPER ON PUBLIC SECTOR INFORMATION IN THE INFORMATION SOCIETY, 20, JANUARY, 1999; NCLIS, A COMPREHENSIVE ASSESMENT OF PUBLIC INFORMATION DISSEMINATION, FINAL REPORT, JANUARY 26, 2001. 2001年诺贝尔经济学奖的三位获得者阿克尔洛夫、史宾斯、斯蒂格利茨均是以研究信息经济学而著称,他们所提出的当买方与卖方具有非对称信息时市场运作的理论具有广泛的应用范围。根据他们的理论,在信息不对称的情况下,市场的运行可能是无效率的,市场选择的结果是“劣币驱逐良币”。因此,不论是在市场中还是在公共生活中,信息的披露具有非常重要的意义。可见如,钱颍一,<<信息经济学的奠基人>>,载<<财经>>2001年10月号,总第46期,第18页;Joseph E. Stiglitz, On Liberty, the Right to Know, and Public Disclosure: The Role of Transparency in Public Life, Oxford Amnesty Lecture, Oxford, U. K. Janurary 27, 1999.

[16] 应该承认,国家有关方面对信息化是非常重视的。不过,迄今为止的许多举措更多的是为了产业发展与硬件建设,对于政府信息的利用(内容开发),则仍然缺乏统一的归口管理部门和决策机构。实践中的一些问题表明,由信息产业部来负责规制信息内容,既不合理,也不合适。国务院信息办如何定位,是否能够有效地整合现有的资源,如何处理与其他有关政府机关之间的关系,仍待观察。

[17] 例如,中国人民银行信贷登记咨询系统拥有我国目前最大的资信数据库,但由于没有法律规定,其信息不能对外公开,直接影响了市场经济必需的信用制度的建立。再如,尽管中央一再推进国民经济信息化和“政府上网”工程,但由于缺少有关的法律规定,使“政府上网”工程难以发挥应有的作用。类似的事例不胜枚举。

[18] 当然,已经有不少学者担心制定这样一部法律可能会甚少实际意义,甚至会破坏人们对法律制度的信仰。对于这种意见,应该从两个方面进行分析:第一,从已经制定的行政处罚法、立法法和正在制定的强制法、许可法来看,中国的行政法立法确实出现了立法过多、过快,并使法律的实施不尽如人意的情况,因此,对制定信息公开法的担心是有一定道理的。但是,信息公开法作为一部调整对象非常特定的法律,具有不同于一般性的立法法与许可法的许多特征,难以用类比的方法否定信息公开法的必要性。第二,从中国的改革实践来看,政务公开的许多举措开始确实是各地方、部门自发的制度创新的产物,但是,这种制度创新要得到巩固和提高,要从办事制度层面上升到权利保护层面,没有根本性的制度变革,没有基本法作支持,地方和部门不可能有决心和勇气继续往前走。因此,有必要通过立法推动实践进一步向前发展。

[19] 中国《著作权法》第五条第一款规定著作权保护不适用于“法律、法规,国家机关的决议、决定、命令和其他具有立法、行政、司法性质的文件,及其官方正式译文”。从这一条规定看,几乎所有的政府文件都属于公有领域,民众可以自由使用。当然,著作权法的规定的具体含义还有待明确,其范围是否包括所有的政府信息或档案仍不确定。另外,从其他法律、法规的一些具体规定看,著作权法鼓励自由使用政府信息的精神并未得到完全一贯的支持。例如,国务院1990年颁布的《法规汇编编辑出版管理规定》明确规定法规汇编只能由政府进行,民间只能汇编内部使用的法规汇编,这一规定对法规汇编的保护力度远远超出著作权法对著作权作品的保护措施,并使政府实际上成为法规汇编的唯一提供者。尽管我们可以理解这一规定的初衷是为了保证法规汇编的质量,消除市场上粗制滥造法规汇编的现象。但是,这一规定的有效性与合理性确实值得怀疑。

[20] 以律师异地查询工商登记资料为例,由于全国工商登记资料未实现全国联网,两名律师异地查询工商登记资料的成本通常是该登记资料实际成本的数千倍。另外,由于部门封锁,作为国家最权威的信息综合部门,甚至国家统计局都难以获得其他政府部门所掌握的信息。

[21] 就立法策略而言,由于制定专门的信息公开法会面临相当的困难,作为一种替代,通过修改保密法等法律,进一步保证人民的知情权,不失为一种有效的选择。

[22] 例如,瑞典的出版自由法规定了七类例外,美国信息自由法规定了九类例外。在这些规定中,保密文件只是其中之一。

[23] 从法律上看,不能公开的非保密文件应受档案法的调整,即这些文件在经过一定的期限以后必须对公众开放。

[24] 根据2000年11月20日最高人民法院发布的<<关于审理为境外窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密、情报案件具体应用法律若干问题的解释>>第5条、第7条,如果行为人知道或者应当知道没有标明密级的事项关系国家安全和利益,而为境外窃取、刺探、收买、非法提供的,按照刑法第111条定罪处罚;审理为境外窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密案件,需要对有关事项是否属于国家秘密以及属于何种密级进行鉴定的,由国家保密工作部门鉴定。这两条规定意味着,即使没有标明属于国家秘密的材料或者信息,也有可能在事后被认定为构成秘密或者情报。

[25] 实际上,现实生活中已经出现了一些颇有争议的案件。

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