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国际金融监管的新发展:以G20和FSB为视角
中国社会科学院国际法研究所副研究员,法学博士 廖凡
摘要:

全球金融危机爆发以来,在二十国集团的倡导和推动下,国际金融监管领域出现了一些新发展。在机构层面,主要表现为金融稳定论坛升级为更为实体性的金融稳定理事会;在机制层面,主要表现为"以身作则"和同行审查机制的引入,以及"金融部门评估计划"和《关于遵守标准和守则的报告》获得新的动力;在规则层面,主要表现为在多个问题领域推出或计划推出新的国际金融标准。这些新发展使得传统的国际金融软法呈现出一定的"硬化"趋势,并使得程序正当性方面的考虑成为必要。

关键词:全球金融危机;国际金融监管;国际金融标准;G20;FSB

2008年全球金融危机是20世纪30年代以来最为严重的国际金融和经济危机,至今余波未平。危机促使国际社会对既有的国际金融监管体制和监管标准进行反思,并催生了新机构、新机制和新规则。金融监管--无论是国内还是国际层面--本质上是危机的产物,这条经验法则再次得到印证。在危机推动之下,沉寂十年之久的二十国集团(Group of Twenty, G20)异军突起,1 成为国际金融监管改革的主导者和推动者,在协调各方立场、整合相关机构、重塑监管规则等方面发挥着关键作用,而直接向G20报告工作的金融稳定理事会也正在成为国际金融体制改革的枢纽。本文以G20和FSB为视角,对国际金融监管在机构、机制和规则层面的新发展加以介绍和评论。

一、机构层面的新发展

以1974年巴塞尔银行监管委员会(以下简称"巴塞尔委员会")成立为肇端,国际社会陆续建立了若干专事金融监管的国际机构,如证券领域的国际证监会组织、保险领域的国际保险监督官协会等。这些机构没有相应国际条约作为成立依据和组织法,不同于传统意义上的政府间国际组织;但作为各国金融主管机关的联合体,它们又具有一定官方色彩,不同于一般所说的非政府组织。它们的主要职责是制定和协调相应领域的金融监管标准,供成员国金融监管机构采纳和遵循,准确称谓应当是国际金融标准制定机构(standard-setting bodies),以区别于严格意义上的、具有政府间国际组织地位的"国际金融机构"(international financial institutions)。当然,一般性地称之为国际金融监管机构也无伤大雅。

20世纪90年代的墨西哥金融危机和亚洲金融危机凸显出进一步加强金融监管的必要性。在此背景下,西方七国集团于1999年成立了金融稳定论坛,借以协调相关国际标准制定机构的职责和工作。但是,金融稳定论坛的内部结构松散,制度基础薄弱,成员覆盖面不广,存在着代表性和有效性不足等问题。2008年11月,首次G20领导人峰会(华盛顿)宣布对国际金融体系进行改革,其中就包括扩容金融稳定论坛,吸纳更多新兴市场国家。2 其后,相关国家就扩大论坛范围和强化制度基础达成广泛共识,决定将之建设成为供各国主管机关、国际标准制定机构和国际金融机构制定和实施强有力的监管政策和其他政策以促进金融稳定的有效机制。据此,2009年4月第二次G20领导人峰会(伦敦)决定将既有的金融稳定论坛升级为金融稳定理事会(Financial Stability Board, FSB),全面继承和发展金融稳定论坛的成员、职责和能力,在更强有力的制度基础上促进金融稳定。3

FSB区别于金融稳定论坛的一个重要方面是制定有章程(charter)来列明基本运作规则,从而为该机构提供了更为充分和稳固的制度基础。根据章程,FSB的目标是在国际层面协调各国主管机关和国际标准制定机构的工作,以便制定和促进实施有效的监管政策及其他金融政策,并同国际金融机构合作处理那些影响金融体系的脆弱性,促进全球金融稳定。4 为此,FSB的主要职责包括:(1)评估影响全球金融体系的脆弱性,及时、持续地辨识和审查需要采取的监管行动和其他相关行动及其结果;(2)促进负责金融稳定的主管机关之间的合作和信息交换;(3)监控市场发展及其对监管政策的影响并提出建议;(4)就满足监管标准的最佳做法提出建议并进行监督;(5)对国际标准制定机构的政策发展工作进行联合战略审查,确保其工作及时、有效并集中于优先事项;(6)为建立监管联席会(supervisory colleges)制定指导方针并提供支持;(7)支持制定跨境风险管理应急计划,特别是针对有系统重要性的机构;(8)同国际货币基金组织(以下简称"基金组织")合作建立预警演习机制。5

FSB的内部治理结构分为全体会议、指导委员会、主席和秘书处四级,6 另设三个常设委员会和三个特别工作组。7 其成员范围比金融稳定论坛更为广泛,分为如下三类:(1)成员国(地区)负责维护金融稳定的主管机关,即财政部、中央银行和金融监管机构,包括G20全体成员以及荷兰、瑞士、西班牙、新加坡和香港地区的相应主管机关;(2)国际金融机构,包括基金组织、世界银行、国际清算银行和经济合作与发展组织(以下简称"经合组织");(3)国际标准制定机构,包括巴塞尔委员会、支付结算体系委员会、全球金融体系委员会、国际会计准则理事会、国际保险监督官协会和国际证监会组织。8 作为FSB成员的国际标准制定机构保持独立地位,但同前者密切合作,并在不损害现有报告安排或独立性的前提下向FSB报告工作。9 国际金融机构则在符合其各自法律框架和政策的前提下作为成员参加FSB。10 值得一提的是,基金组织和世界银行这两大国际金融机构除履行传统职责之外,11 还继续在特定领域参与国际标准的制定。基金组织主要是在货币和金融政策透明度、财政透明度和数据公布标准方面,世界银行则主要是在破产及债权人权利方面。此外,基金组织和世界银行还通过"金融部门评估计划"(Financial Sector Assessment Program, FSAP)和《关于遵守标准和守则的报告》(Report on Observance of Standards and Codes, ROSC),对有关国家遵守和实施国际金融标准的情况进行总体评估。12 不过,由于目前的国际金融体制本质上是基于政府间的"水平"(horizontal)合作和交流,因此基金组织并不居于中心,这一点与基金组织此前在布雷顿森林体系中的地位有着显著区别。13

二、机制层面的新发展

(一)"以身作则"与同行审查

"以身作则"(lead by example)和同行审查(peer review)是G20为强化对国际金融标准的遵守和实施而引入的新机制。其基本内涵是,FSB成员国承诺遵守和实施相关国际金融标准,并接受其他成员国对其遵守和实施情况进行的定期评估。同行审查一方面可以让成员国获得其同行反馈的关于标准实施和政策有效性的意见,另一方面也有助于鼓励非成员国接受类似评估,从而在全球范围内促进对国际金融标准的遵守。14

这一机制创设于G20伦敦峰会。峰会公报称,FSB成员国承诺维持金融稳定,加强金融部门开放性和透明度,实施国际金融标准(包括12项关键国际标准和守则),15 并同意以FSAP报告等材料为依据定期接受同行审查。FSB将就这些承诺和评估程序进行具体阐述并向G20报告。16 FSB据此明确指出,FSB的行动致力于加强所有国家和地区对国际标准的遵守,而成员国以身作则对于提高这些行动的可信度至关重要。为此,成员国承诺:(1)实施国际金融标准;(2)每五年接受一次FSAP项下的评估;(3)披露遵守国际标准的程度,特别是公布由基金组织和世界银行编写的、作为ROSC报告依据的详细评估结果;(4)基于FSAP报告及其他证据,定期接受同行审查。17

同行审查集中于国际金融标准及在FSB内达成之政策的实施及其有效性。这一机制建立在FSAP和ROSC等已有评估机制的基础之上,并尽量避免与之重复。相比已有评估机制,同行审查的"增值"之处主要在于FSB成员提供的跨部门、跨功能和全体系的评估视角,而得以与同行对话则是审查的关键益处所在。同行审查分为主题审查和国别审查,二者平行进行。主题审查集中于在FSB内达成之特定政策或标准在FSB所有成员国的实施情况,尤其是关注跨国实施中的一致性以及政策或标准在实现预期结果方面的有效性。国别审查则集中于在FSB内达成之金融部门标准和政策在特定成员国的实施情况及其对于实现预期结果的有效性,特别是通过及时、系统地跟进来自FSAP或ROSC的相关建议来进行。

同行审查大致分为三个阶段:首先由来自FSB成员国和国际机构的专家组成若干小组,在FSB秘书处的支持下起草相关报告,作为审查的基础;实质性的同行审查在标准实施常设委员会中进行;最后由作为FSB决策机构的全体会议决定是否批准同行审查的结论。18 与"以身作则"的承诺相一致,同行审查报告公开发布。报告公布后,FSB将监督相关成员国实施其同意采取的行动;如果迟延实施,则可由同行施加压力。FSB专门制定有《同行审查手册》(Handbook for FSB Peer Reviews)来列明进行同行审查所需遵循的指导方针,并随着经验积累对该手册进行修订和扩充。

迄今为止,FSB在主题审查方面先后完成了对薪酬制度、风险披露实践以及住房按揭承销和发起实践(residential mortgage underwriting and origination practices)的审查,下一步将对存款保险制度进行审查;在国别审查方面,2010年完成了对意大利、墨西哥和西班牙的审查,目前正在澳大利亚进行审查,并将于2011年下半年启动对加拿大和瑞士的审查。19

(二)FSAP与ROSC

FSAP与ROSC是基金组织和世界银行自1999年起联合实施的评估机制,是亚洲金融危机的直接产物。尽管其并非FSB创设的机制,但由于G20和FSB的高度重视和实质性依赖而获得了新的动力。

FSAP旨在通过对一国金融部门进行全面深入的分析,帮助其降低金融部门危机的可能性和严重性。FSAP是基金组织的一项关键监督手段,为基金组织与成员国之间的第四条磋商提供依据。20 对于那些其金融部门被基金组织认为具有系统重要性的国家(地区)而言,FSAP项下的金融稳定评估是强制性的,是基金组织第四条监督的组成部分;而其他所有国家(地区)则都是基于自愿参加这一计划。在发展中国家和新兴市场国家,FSAP包括金融稳定评估和金融发展评估两个部分,分别由基金组织和世界银行负责进行。21 FSAP不仅是基金组织和世界银行的联合项目,还反映了范围更为广泛的国际合作:评估工作人员来自基金组织、世界银行以及世界范围内的50余家政府机构、中央银行和监管机构,而负责制定相关金融部门标准的国际机构也在评估过程中同基金组织和世界银行保持密切合作。在评估一国金融部门时,FSAP主要从三个方面着眼:(1)金融体系的稳健性与脆弱性,以及那些导致金融部门发生危机的可能性增大或者危机潜在严重程度加深的风险因素;(2)在基础设施、机构和市场方面的发展需求;(3)遵守相关金融部门标准和守则的情况。22

ROSC则旨在通过对一国遵守国际金融标准和守则的情况进行评估,促进国际金融标准的实施。1999年,基金组织和世界银行联合发起了"标准和守则计划"(Standards and Codes Initiative),试图通过制定、公布、采纳和实施国际标准和守则,在国内和国际层面促进金融稳定。这一计划包含两个要素,一是制定适当的标准,二是对各国实施这些标准的情况进行评估。因此,除成员国外,计划中的关键主体是所谓"标准制定机构"和"标准评估机构"。标准制定机构包括基金组织、世界银行及其他九个组织(巴塞尔委员会、国际证监会组织、国际保险监督官协会、支付结算体系委员会、金融行动工作组、经合组织、国际会计准则理事会、国际会计师联合会和联合国国际贸易法委员会),标准评估机构则主要是基金组织和世界银行。23 根据评估结果编写的报告就是《关于遵守标准和守则的报告》,即ROSC。因此,严格说来,ROSC并非一项机制,而是评估机制运行的结果即评估报告,但习惯上也用它来指代对一国遵守国际标准的情况进行评估的机制和过程。

ROSC覆盖三个方面、12个领域的相关标准。基金组织和世界银行认为这些标准对其业务工作有所裨益,FSB的前身金融稳定论坛也认定这些标准对于加强金融体系最具意义。这三个方面分别是政策透明度(包括数据透明度、财政透明度以及货币和金融政策透明度三个领域)、金融部门监管(包括银行监管、证券监管、保险监管、支付体系监管以及反洗钱和打击恐怖融资五个领域)和市场诚信(包括公司治理、会计、审计以及破产及债权人权利四个领域),都有标准制定机构发布的相应国际标准和守则。24 其中,政策透明度方面的标准实施情况由基金组织负责评估,市场诚信方面由世界银行负责评估,而金融部门监管方面的评估则基本上是作为FSAP的一部分进行,是FSAP的副产品。需要注意的是,特定评估并非覆盖所有领域。实践中,基金组织和世界银行通常是在某段时间集中评估成员国的某个或某几个领域,并形成相应报告。25 对ROSC的参与是基于自愿。基金组织和世界银行意图通过ROSC找出被评估国的制度缺陷及其影响,以及在实施标准方面的进展,并提出设有优先顺序的建议,但不对参加评估的国家评级,也不下及格与否这种判断。26

三、规则层面的新发展

(一)银行资本和流动性标准

银行资本和流动性标准方面的新发展主要是《第三版巴塞尔协议》(以下简称《巴塞尔III》)的出台。《巴塞尔III》在2010年11月第五次G20领导人峰会(首尔)上获得批准,并于2010年12月由巴塞尔委员会正式公布。《巴塞尔III》维持总资本充足率8%不变,但将一级资本(Tier 1 capital)的最低比例从《巴塞尔II》规定的4%提高到6%,其中核心一级资本(Core Tier 1 capital)即普通股本(common equity)的最低比例从2%提高到4.5%。此外,与《巴塞尔II》对资本缓冲不做硬性规定不同,《巴塞尔III》明确要求银行保持一定的资本缓冲(capital buffer),包括资本留存缓冲(capital conservation buffer)和逆周期资本缓冲(countercyclical capital buffer),27 以便在金融或经济紧张时期用以吸收损失。具言之,资本留存缓冲为常量,比例为2.5%,只能由普通股本构成,实际上相当于把核心一级资本充足率提高到了7%,总资本充足率提高到了10.5%;逆周期资本缓冲为变量,在0-2.5%之间,视具体情况而定,由普通股本或其他能够充分吸收损失的资本构成。

为避免《巴塞尔III》对国际银行业造成过度冲击,G20和巴塞尔委员会对其采取了分阶段逐步实施(phase in)的方式。各国被要求在2013年1月1日前制定实施《巴塞尔III》的必要法律或法规,开始逐步实施,并在2019年1月1日前完成实施工作。28 例如,核心一级资本充足率的分阶段实施安排为2013年1月1日3.5%,2014年1月1日4%,2015年1月1日4.5%;资本留存缓冲的分阶段实施安排为2016年1月1日0.625%,2017年1月1日1.25,2018年1月1日1.875%,2019年1月1日2.5%。29

(二)系统重要性金融机构

基于其"太大而不能倒"的特殊性及与之相伴的道德风险,系统重要性金融机构(Systemically Important Financial Institution, SIFI)成为G20和FSB关注的重点。2010年10月,FSB发布了题为《降低系统重要性金融机构道德风险:建议与时间表》的报告,并在G20首尔峰会上获得批准。报告将SIFI定义为"由于规模、复杂性和系统互连性,其无序倒闭将对金融体系和经济活动造成严重干扰"的金融机构,30 并勾勒出应对SIFI道德风险的基本框架:(1)改进公司破产清算制度,确保可以在不破坏金融体系和使纳税人蒙受损失的情况下清算任何金融机构;(2)全球性SIFI(以下简称"G-SIFI")应当具有比《巴塞尔III》所规定之标准更高的损失吸收能力,以反映其给全球金融体系构成的更高风险;(3)加大对可能构成系统风险的金融机构的监督强度;(4)建设强有力的金融市场基础实施,降低个体机构倒闭带来的传染风险;(5)国内主管机关决定采取的审慎监管方面及其他方面的其他补充要求。此外,G-SIFI的母国应当采取措施,使得以国际监管联席会的形式对G-SIFI面临的风险进行协调评估成为可能,并应强制要求G-SIFI制定国际重整及清算计划。31 FSB还将成立一个同行审查理事会,从2012年底开始对G-SIFI母国采取的相关政策措施的有效性和连续性进行审查。32 FSB的报告没有规定G-SIFI应当额外具备多高程度的损失吸收能力,但要求巴塞尔委员会在2011年年中之前完成定量研究;在与巴塞尔委员会磋商后,FSB将于2011年11月第六次G20领导人峰会之前就G-SIFI的需要额外具备的损失吸收能力以及可用于满足这一能力要求的资本工具提出建议。33

(三)场外衍生品市场

无序的场外衍生品交易是全球金融危机的诱因之一。为此,G20明确要求加强场外衍生品市场监管。G20华盛顿峰会原则性地要求各国监管机构加快采取行动减少信贷违约掉期和场外衍生品交易的系统风险,呼吁市场参与者支持信贷违约掉期在交易所或电子交易平台交易,增加场外衍生品交易市场的 透明度,确保场外衍生品基础设施能够支持不断增加的交易量。34 2009年9月第三次G20领导人峰会(匹兹堡)宣言明确要求在2012年底之前,所有标准化场外衍生品合约均应在交易所或电子交易平台交易,并通过中央交易对手结算;场外衍生品合约应当报告给交易资料库(trade repositories);对非中央结算的合约应当提出更高的资本要求。宣言还要求FSB及其有关成员定期评估实施情况及其是否足以提高衍生品市场透明度,减少系统风险,防止市场滥用行为。35 2010年6月第四次G20领导人峰会(多伦多)宣言重申了匹兹堡峰会的要求,表示将致力于根据全球标准建立中央交易对手和交易资料库,确保各国监管机构可以获得所有相关信息,并承诺加快实施强有力的措施,以国际一致和非歧视的方式提高场外衍生品市场的透明度并加强监管。36

在FSB倡议下,2010年4月组成了由支付结算体系委员会、国际证监会组织和欧盟委员会代表领导下的工作组,就实施G20的上述目标提出建议。2010年10月25日,FSB发布了《实施场外衍生品市场改革》报告,针对各国主管机关在2012年底之前实施G20领导人关于场外衍生品标准化、中央结算、交易所或电子交易平台交易以及向交易资料库报告的承诺方面可能遇到的问题提出了21条具体建议,37 并在G20首尔峰会上获得批准。目前相关国际机构正依照FSB报告设定的时间表继续推动规则发展,例如支付清算体系委员会和国际证监会组织于2011年3月发布了关于协调一致的金融市场基础设施原则的报告,涉及支付体系、中央证券存管机构、证券结算体系和中央交易对手,还包括关于交易资料库的指引。

(四)消费者金融保护

G20首尔峰会明确提出加强消费者保护,要求FSB同经合组织及其他国际组织合作,研究并在下次峰会之前报告通过知情选择加强消费者金融保护的可能方案,包括信息披露、透明度和消费者教育,防止欺诈、滥用和错误,以及追索权和律师代理等。38 FSB的报告将主要集中于消费者金融保护的金融稳定方面的内容,涵盖与消费者信贷、住房按揭、信用卡、个人贷款和类似产品有关的政策。例如,在消费者信贷方面,报告将在G20领导人指出的下列领域列出政策选项:金融扫盲和教育;信息披露和透明度;产品监管,包括禁止某些产品或产品功能,以及防止欺诈、滥用和错误;旨在解决争端的追索机制。39 作为对G20领导人上述呼吁的补充,2011年2月G20财长和央行行长会议要求经合组织、FSB及其他相关国际组织在其2011年10月会议之前制定金融服务领域消费者保护的共同原则。目前经合组织正在牵头制定这些原则,同时确保所有利益相关的FSB成员方均有机会直接参与其中。整个过程中FSB将与经合组织合作,以确保报告结论和原则内容的一致性。最终成果将是一份包含最终原则在内的单一报告,由FSB提交给G20领导人下次峰会。40

(五)信用评级机构

鉴于信用评级机构(credit rating agency, CRA)在金融危机中的负面作用,G20匹兹堡峰会和多伦多峰会均要求加强其监管。2010年10月,FSB发布了《减少对信用评级机构评级结果依赖的原则》,要求国际标准制定机构和各国主管机关在标准、法律和法规中减少对CRA评级结果的依赖,代之以适当的替代信用标准;银行、市场参与者和机构投资者自主进行信用评估,而不是完全或机械地依赖CRA评级结果;并针对中央银行业务、银行审慎监管、投资经理和机构投资者的内部限制和投资政策、私人部门保证金协议以及证券发行人信息披露等特殊的金融市场活动领域规定了更为具体的原则。FSB要求标准制定者和主管机关采取后续措施,将这些原则转化为具体的政策行动,减少在法律法规中对CRA评级结果的依赖,并要求它们在此过程中既要考虑到产品、市场参与者和司法管辖区的特殊情况,又要保持足够的国际统一性,以防监管套利。41

(六)影子银行体系

所谓"影子银行体系"(shadow banking system),是指那些在不同程度上替代商业银行/存款机构的社会融资功能,却不受监管或监管很少的非银行金融机构所组成的体系,又成"平行银行体系"。影子银行体系的组成机构包括投资银行、对冲基金、货币市场基金、按揭贷款公司、私人资金池(private pools of capital)和结构性投资实体(structured investment vehicle)等。影子银行业务的过度泛滥对全球金融危机起到了推波助澜的作用。在危机之后的去杠杆化过程中,影子银行体系的规模有所萎缩,但仍对金融市场有着重要影响。而且,随着以《巴塞尔III》为代表的银行监管要求提高,影子银行业务有可能卷土重来。为此,G20首尔峰会要求FSB同其他国际标准制定机构合作,在2011年年中之前就加强对影子银行体系的监管提出建议。42 FSB已经成立了一个工作组来起草初始建议供讨论之用。初始建议将说明"影子银行系统"的含义,列出监督影子银行体系的可能方法,并探究应对影子银行体系所带来的系统风险和监管套利问题的可能监管措施。43

四、问题与思考

一般认为,由于国际金融标准并非建立在国际条约的基础之上,因此不具有法律约束力,由各国自由/自愿决定是否采纳和实施。事实上,各种国际标准制定机构并无立法权力,甚至未必具有明确的法律地位。44 这些机构的建议本身并无强制效力,只有通过被相关国家纳入国内立法才能成为具有法律约束力的规则。因此,这些倡导性而非强制性的国际金融标准被归入"软法"范畴。不过,在G20发起的金融体制改革过程中,国际金融标准的适用范围和法律性质似乎正在悄然发生改变。从历次G20峰会发布的声明来看,这些标准越来越被视为某种意义上的最低标准,即使不能正式强制实施,也要通过对不合作国家或地区(Non-cooperative jurisdiction, NCJ)采取有效的反制措施(countermeasures)来鼓励实施。45 这种方法始于金融行动工作组在反洗钱和打击恐怖融资方面的实践,而后扩展至由"税收透明度与信息交换全球论坛"(以下简称"全球论坛")负责处理的税收透明度和信息交换领域,包括对"避税天堂"的处理。金融行动工作组和全球论坛均已在相关领域公布了NCJ的黑名单并规定了具体的反制措施。46 NCJ方法还逐渐延伸到FSB负责的审慎监管领域,目前主要体现在国际合作和信息交换领域。47 在这方面FSB已经应G20的要求制定了一份"措施清单"(a toolbox of measures),包括激励措施(政策对话、技术援助、能力建设、市场激励等)和约束措施(NCJ黑名单及后续反制措施)。48

上述发展变化会对国际金融标准的"软法"属性带来何种影响乃至改变,还有待进一步观察,但从已有进展情况看,至少需要思考如下几个方面的问题:首先,如果国际金融标准仅仅被视为建议,那么标准制定过程和程序不是那么重要;但如果这些标准在一定程度上成为准强制性的,可能就需要由得到承认的有权机构给予某种形式的更为正式的批准。这意味着可能需要更为广泛的代表性,以及更加明确和透明的决策程序(例如各国如何达成共识、在此过程中一国是否有机会表示反对和做出保留、那些并不直接参与决策过程的国家和地区享有何种程序保障等)。49 其次,如果特定机构建议对NCJ采取反制措施,并且某些国家实施了此种措施,那么相关NCJ可以获得何种法律救济?如何以及由谁来确定潜在反制措施在多大程度上符合国际法和行政法的一般原则(如有效法律依据原则、非歧视原则、辅助性原则和比例性原则)和世界贸易组织法的特殊原则?最后,建议对NCJ采取反制措施可能会鼓励某些国家(地区)实施具有域外效力的单边措施,后者从长远来看可能会国际金融和法律关系造成不利影响。50 对这些问题的深入分析和妥善解决有助于国际金融标准和标准制定机构更加合理和稳健地发展。

(本文原载于《武大国际法评论》第15卷第1期,武汉大学出版社2012年10月版。)


注释:

1G20是20世纪90年代墨西哥金融危机和亚洲金融危机的产物,成立于1999年,旨在汇集具有系统重要性的发达和发展中经济体,共同讨论全球经济中的重要问题。G20的成员包括阿根廷、澳大利亚、巴西、加拿大、中国、法国、德国、印度、印度尼西亚、意大利、日本、墨西哥、俄罗斯、沙特阿拉伯、南非、韩国、土耳其、英国、美国和欧盟。自成立后G20一直颇为沉寂,直至全球金融危机爆发才走上前台。

2See G20, Declaration of the Summit on Financial Markets and the World Economy, November 15, 2008, p. 3, http://www.g20.org/Documents/g20_summit_declaration.pdf. 本文网络资料最后访问时间均为2011年6月17日。

3See G20, Declaration on Strengthening the Financial System-London, April 2, 2009, p. 1, http://www.g20.org/Documents/Fin_Deps_Fin_Reg_Annex_020409_-_1615_final.pdf.

4Financial Stability Board Charter, Article 1, http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_090925d.pdf.

5同上,第2条第1款。

6同上,第6条。秘书处设在国际清算银行。同上,第15条第7款。

7三个常设委员会分别是脆弱性评估委员会、监管合作委员会和标准实施委员会;三个特别工作组分别是跨境风险管理工作组、不合作国家(地区)专家组和薪酬工作组。同上,附件二("常设委员会和特别工作组清单")。

8同上,第4条及附件一("FSB成员名单")。

9同上,第5条第2款。

10 同上,第5条第3款。

11基金组织的传统职责是促进国际货币合作和汇率稳定,便利国际贸易平衡发展,帮助成员国解决国际收支困难;世界银行的传统职责则是消除贫困和促进发展。G20峰会以来,受益于成员国承诺提供的更多资源,二者履行传统职责的能力得到强化。

12详见本文第二部分的讨论。

13 See Committee on International Monetary Law of the International Law Association, The Hague Conference (2010) Report, p. 7, http://www.ila-hq.org/en/committees/draft-committee-reports-the-hague-2010.cfm.

14See FSB Framework for Strengthening Adherence to International Standards, p. 1, http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_100109a.pdf.

15这12项标准和守则涉及三个方面的问题,即政策透明度、金融部门监管和市场诚信。政策透明度包括数据透明度、财政透明度以及货币和金融政策透明度,对应的标准和守则分别是基金组织《数据公布特殊标准》(Special Data Dissemination Standard)和《数据公布通用系统》(General Data Dissemination System)、基金组织《财政透明度良好做法守则》(Code of Good Practices on Fiscal Transparency)以及基金组织《货币与金融政策透明度良好做法守则》(Code of Good Practices on Transparency in Monetary and Financial Policies);金融部门监管包括银行监管、证券监管、保险监管、支付体系监管以及反洗钱和打击恐怖融资,对应的标准和守则分别是巴塞尔委员会《有效银行监管核心原则》(Core Principles for Core Principles for Effective Banking Supervision)、国际证监会组织《证券监管目标与原则》(Objectives and Principles for Securities Regulation)、国际保险监督官协会《保险监管原则》(Insurance Supervisory Principles)、支付结算体系委员会《系统重要性支付体系核心原则》(Core Principles for Systemically Important Payment Systems)以及金融行动工作组《40+9条建议》(40+9 Recommendations);市场诚信包括公司治理、会计、审计以及破产及债权人权利,对应的标准和守则分别是经合组织《公司治理原则》(Principles of Corporate Governance)、国际会计准则理事会《国际会计准则》(International Accounting Standards)、国际会计师联合会的《国际审计准则》(International Standards on Auditing),以及世界银行《有效的破产及债权人权利体系的原则》(Principles for Effective Insolvency and Creditor Rights Systems)和联合国国际贸易法委员会《破产法立法指南》(Legislative Guide on Insolvency Law)。See IMF & World Bank, The Standards and Codes Initiative--Is It Effective? And How Can It Be Improved?, July 1, 2005, p. 9, Box 1, http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2005/070105a.pdf.

16 See G20, Declaration on Strengthening the Financial System-London, p. 1

17 See FSB Framework for Strengthening Adherence to International Standards, p. 1-2.

18 同上,第2页。

19 See Press Release: FSB announces future peer reviews, March 30, 2010, http://www.financialstabilityboard.org/press/pr_100330b.pdf; FSB, Progress in the Implementation of the G20 Recommendations for Strengthening Financial Stability: Report of the Financial Stability Board to G20 Finance Ministers and Central Bank Governor, April 10, 2011, pp. 7-8, http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_110415a.pdf.

20 《国际货币基金协定》第四条规定,基金组织应对国际货币制度和成员国汇率政策进行严密监督,各成员国应向基金组织提供为进行这种监督所必需的资料,并在基金组织提出要求时就该国的汇率政策同基金组织进行磋商。这种监督和磋商习惯上称为"第四条监督"和"第四条磋商"。

21 See IMF, Financial Sector Assessment Program (FSAP), http://www.imf.org/external/NP/fsap/fsap.aspx.

22 See World Bank, Financial Sector Assessment Program (FSAP), http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTFINANCIALSECTOR/0,,contentMDK:22142161~menuPK:6459396~pagePK:210058~piPK:210062~theSitePK:282885,00.html,.

23 See IMF & World Bank, The Standards and Codes Initiative--Is It Effective? And How Can It Be Improved?, pp. 8, 10.

24 详见前注15。

25 例如,世界银行新近完成了对中国会计和审计领域遵守标准情况的评估,并于2009年10月29日正式发布了《中国会计审计评估报告》。各国ROSC所涉领域和相应时间详见IMF, Reports on the Observance of Standards and Codes (ROSCs), http://www.imf.org/external/np/rosc/rosc.asp?sort=date#RR; World Bank, Topics: Accounting & Auditing, http://www.worldbank.org/ifa/rosc_aa.html.

26 See IMF & World Bank, The Standards and Codes Initiative--Is It Effective? And How Can It Be Improved?, p. 10.

27中国监管部门称之为留存超额资本和逆周期超额资本。参见中国银监会《关于中国银行业实施新监管标准的指导意见》,银监发【2010】44号,2011年4月27日。

28 See FSB, Progress in the Implementation of the G20 Recommendations for Strengthening Financial Stability, p. 1.

29 See Basel III Compliance Professionals Association, The Basel III Accord, http://www.basel-iii-accord.com/.

30 FSB, Reducing the moral hazard posed by systemically important financial institutions:Recommendations and Time Lines, October 20, 2010, http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_101111a.pdf, p. 1.

31 同上,第2页。

32 See FSB, Progress of Financial Regulatory Reforms, November 9, 2010, p. 1, http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_101111b.pdf.

33 See FSB, Progress in the Implementation of the G20 Recommendations for Strengthening Financial Stability, pp. 2-3.

34 See G20, Declaration of the Summit on Financial Markets and the World Economy, Action Plan to Implement Principles for Reform, p. 3.

35 See G20, Leaders' Statement-The Pittsburgh Summit, September 24-25, 2009, p. 9, http://www.g20.org/Documents/pittsburgh_summit_leaders_statement_250909.pdf.

36 See The G20 Toronto Summit Declaration, June 26-27, 2010, p. 19, http://www.g20.org/Documents/g20_declaration_en.pdf.

37 See FSB, Implementing OTC Derivatives Market Reforms, October 25, 2010, p. 5, http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_101025.pdf.

38 See G20, The Seoul Summit Document, November 11-12, 2010, p. 10, http://www.g20.org/Documents2010/11/seoulsummit_declaration.pdf.

39 See FSB, Progress in the Implementation of the G20 Recommendations for Strengthening Financial Stability, p. 10.

40 同上,第10-11页。

41 See FSB, Principles for Reducing Reliance on CRA Ratings, October 27, 2010, http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_101027.pdf.

42 See G20, The Seoul Summit Document, p. 10,

43 FSB, Progress in the Implementation of the G20 Recommendations for Strengthening Financial Stability, p. 4.

44 例如,FSB章程第16条规定:"本章程并不意欲创设任何法律权利或义务。"

45 例如,伦敦峰会宣言称:"保护公共融资和国际标准不受不合作国家(地区)带来的风险影响这一点至关重要。我们呼吁所有司法管辖区遵守审慎监管、税收以及反洗钱和打击恐怖融资领域的国际标准。为此,我们呼吁相关机构在现有程序的基础上开展和加强客观的同行评估,包括利用FSAP评估程序。" G20, Declaration on Strengthening the Financial System-London, p.4.

46 Committee on International Monetary Law of the International Law Association, The Hague Conference (2010) Report, p. 9.

47 响应G20伦敦峰会关于采取多种措施鼓励遵守审慎标准、促进各国相互合作的号召,FSB从2010年3月起对所有国家(地区)遵守关于国际合作和信息交换的监管标准的情况进行评估。评估目的包括检查一国(地区)遵守有关合作和信息交换的国际监管标准的情况,检查合规缺陷的原因所在,同被评估国讨论其在实施任何ROSC建议方面的进展,以及就如何改善合规情况提出建议。FSB标准实施常设委员会下设的专家团(Expert Group)具体负责评估工作。对于特定被评估国,FSB将组成一个专家小组(expert team,由银行、保险和证券监管方面的适当专家组成)来检查所有现有相关信息,包括该国主管机关提供的有关最近一次ROSC以来的新进展的信息。专家小组将同被评估国进行对话,并在必要时鼓励主管机关向基金组织/世界银行请求进行新的合规评估(通过FSAP评估或者单独的ROSC)。专家小组将根据评估结果编写先期评估报告,并邀请被评估国进行评论。报告将对合规情况进行评估,并就解决采取行动弥补所发现之缺陷的时间表提出建议。专家团将审查先期报告和主管机关评论并在必要时修改报告,然后将报告提交标准实施常设委员会。委员会将邀请相关主管机关讨论修改后的评估报告,并就所需采取的措施(包括是否将被评估国列为NCJ)提出建议。最后,报告连同被建议采取的措施及时间表提交FSB全体会议批准。See FSB, Promoting global adherence to international cooperation and information exchange standards, March 10, 2010, pp. 2-3, 10, http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_110429.pdf. 如果报告将被评估国列为NCJ,且后者在全体会议批准报告一年后仍未在合规方面取得足够进展,那么FSB和其他成员方可以采取进一步措施,包括发布进展报告,暂停被评估国在FSB及其他机构的成员资格,向在NCJ经营的金融机构发出警告,对在NCJ经营的金融机构提出额外的监管、审计和资本要求,对金融机构和国际金融组织在NCJ的业务和交易进行限制等。同上,第20-21页。根据最新的评估工作进展报告,FSB将于2011年11月G20领导人峰会前公布所有已经接受评估的国家(地区)的名单,包括NCJ名单。See FSB, Promoting global adherence to regulatory and supervisory standards on international cooperation and information exchange: Progress report, April 29, 2011, http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_110429.pdf.

48 See FSB, Promoting global adherence to international cooperation and information exchange standards, Annex D.

49 过去对国际金融监管体制的主要批评之一是其组成机构基本是以十国集团为基础,成员范围有限,不具备确立具有普遍意义的国际金融标准所需要的广泛代表性。应该说这一状况在G20开始掌握国际金融体制主导权后有了显著改变,因为G20的成员范围比十国集团要广泛得多,FSB的成员范围相比此前的金融稳定论坛也大为扩展。不仅如此,其他标准制定机构的成员也早已远远超出了当初十国集团的范围,例如巴塞尔委员会的成员就包括来自27个国家(地区)的银行监管部门。尽管作为"软法"性质的规范,国际金融标准的核心价值不在于其"约束力"而在于其"吸引力",亦即代表国际先进经验、为相关国家立法者和监管者所愿意接受,但标准制定机构更为广泛的代表性无疑有助于强化这些标准的正当性和说服力。特别是,当这些标准日益倾向于与一定的激励和约束机制挂钩,呈现出某种程度的"硬化"趋势时,程序正当性方面的考虑就显得更加重要。迄今为止的国际金融体制改革本质上是危机推动型的变革,G20凭借其地缘政治和金融实力具备和获得了推动改革的能力和领导权。而当危机渐行渐远,国际金融标准制定逐渐回归常态并希求长效时,标准制定机构的代表性和决策机制的开放性可能会受到更多关注。这恐怕是G20和FSB在下一阶段工作中需要直面的问题。

50 Committee on International Monetary Law of the International Law Association, The Hague Conference (2010) Report, p. 9.

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