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中国法治的现状、挑战与未来发展
摘要:近些年来,中国法治建设取得了有目共睹的辉煌成绩,但离人民群众的期待还有一定差距。党的十八大报告从党和国家工作的大局和全局着眼,高屋建瓴、言简意赅地对过去五年民主法治建设成就做出了评价,并提出了到2020年全面建成小康社会的民主法治建设目标。未来中国法治发展的总体思路,应当努力实现四个基本转变,即从法治到社会主义宪政的转变、从法律体系构建到法治体系建设的转变、从注重立法到加强宪法和法律实施的转变、从法治的表面“维稳”向深层次解决社会公平正义和权力腐败问题的转变。全社会应当尽快把对中国法治状况的认识和评价统一到中央关于全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的战略部署上来,在新的历史起点上为中国民主法治建设事业做出新贡献。

关键词 :中国法治 ;十八大精神 ;法律建设

中国法治现状的评价

(一)法学界法律界对于中国法治状况的评价

近年来,中国法学界、法律界以及社会其他各界人士,在谈到法治问题时,往往有不同的评价。综合起来看,目前国内主流媒体和法学界、法律界对于中国法治状况的评价,大致有如下四种观点:一是认为近年来法治建设取得了巨大成就,法治状况好得很。二是认为近年来法治建设是“进一步、退两步”,与改革开放前20年法治建设“进两步、退一步”的状况相比,形成明显反差。三是认为近年来法治建设明显倒退,主要表现是司法改革倒退和某些领域人治现象回潮,法治状况令人堪忧。四是认为目前中国法治建设处在一个十字路口,何去何从,思路不清,目标不明,需要尽快研究定夺。

(二)民间对于中国法治状况的评价

在民间,对中国法治现状出现了以下调侃式的描述 :三大基本法——领导的看法、领导的想法、领导的说法 ;三个诉讼规则——大案讲政治、中案讲影响、小案讲法律;三个法律效力原则——宪法服从国外看法、法律服从内部规定、内部规定服从领导决定 ;法治基本状况——严格立法、普遍违法、选择执法;执法依据原则——百分之十人大通过、百分之九十高院释法。尽管民间“段子”对于中国法治状况的上述评价,颇为夸张、片面、消极,甚至捕风捉影、以偏概全,但为什么会出现此种评价,是否也在一定程度上反映了民意对于中国法治状况的某些感受和期待,需要我们正面理解和认真对待。

(三)地方法治指数的评价

在地方法治建设层面,近年来一些地方借鉴国际和香港法治建设经验,试行用“法治指数”来进行法治的量化评价。这些地方主要有杭州余杭区、昆明市、江苏南京和无锡、四川成都等。它们采用量化分析方法,评价以百分制为计量单位,近几年各地的得分基本上都在70~ 80分之间,而且总体上是小步上升的。地方法治指数评价出台后,对地方法治建设起到了积极推动作用,但也受到两方面的批评:一是中国是一个单一制国家,在全国法治建设“不景气”的大环境下,地方法治建设的空间是十分有限的,不可能取得实质性突破;二是即使有些地方法治建设在“法治指数”评价中得了高分,也没有实际意义,因为它在方法和坐标体系上没有可以比较的参照系,在实践上与人们的真实感觉出入较大。

如何评价当下中国的法治状况,需要实事求是的态度和科学精神、科学方法。从法治建设的宏观内容来看,根据党的十五大、十六大和十七大三个政治报告对依法治国和法治建设战略目标做出的规定或描述,可以将其中的“依法治国、政治体制改革、执政党依法执政、形成法律体系、加强宪法和法律实施、建设法治政府、推进司法改革、保障民主权利、反腐倡廉、法制宣传教育、维护社会稳定”等11项重大任务作为主要评价对象(参见表1)。可以看出,其中“中国特色社会主义法律体系如期形成”和“法制宣传教育”已经完成任务,其他方面虽然也都取得一定成绩,但尚未完成既定目标。

党的十八大报告从党和国家工作的大局和全局着眼,高屋建瓴、言简意赅地对过去五年民主法治建设成就做出了评价:“民主法制建设迈出新步伐。中国特色社会主义法律体系形成,社会主义法治国家建设成绩显著 司法体制和工作机制改革取得新进展。”法学界、法律界和全社会应当尽快把对中国法治状况的认识和评价统一到党的十八大报告上来,统一到中央关于全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的战略部署上来,在新的历史起点上为中国民主法治建设事业做出新贡献。

中国法治面临的主要挑战

中国法治建设尽管取得了有目共睹的辉煌成绩,但离人民群众的期待还有差距;依法治国基本方略虽然得到实施,但发展还不平衡;法律体系尽管已然形成,但还需进一步完善和发展;立法尽管成就斐然,但执法、司法、守法和法律监督还不尽如人意;法制宣传教育尽管成绩巨大,但法治环境并未根本改善。 正如 2012年 12 月 4 日习近平总书记在纪念现行宪法颁行 30 周年大会上的讲话中所指出的:“在充分肯定成绩的同时,我们也要看到存在的不足。保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全,有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在;关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出;一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威;公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。”具体来讲,中国法治建设和依法治国事业还面临以下主要问题和挑战。

一是社会主义民主法治建设与经济社会文化发展的要求还不完全适应,领导干部中的人治现象、公民中的非法治现象、社会上轻视和无视法治的现象,在有些地方、部门、领域和群体中有所抬头和蔓延。

二是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,是社会主义政治文明的本质要求,但在一些地方和部门实际上被统一于党委的“一把手”,法治被“人治”所弱化,依法治国从党领导人民实行的“治国基本方略”,演变为某些地方和部门“维稳”以及发展经济的工具。

三是中国特色社会主义法律体系有待不断完善,立法质量需要不断提高。立法中存在的部门利益、特殊群体利益问题,部门立法争权夺利问题依然存在。国家立法部门化、部门权力利益化、部门利益合法化的现象仍未消除,一些明显带有部门或集团利益痕迹的立法,把畸形的利益格局或权力关系合法化,行政部门借立法扩权卸责、立法不公等从制度设计的基础上影响了社会主义法治的权威和法律的实施。

四是中国特色社会主义法律体系形成后,中国法治建设的主要矛盾,是宪法和法律实施的问题,主要表现为普遍存在的有法不依、执法不严、违法不究,许多法律形同虚设(参见表2)。地方保护主义、部门保护主义和执行难的问题时有发生;法治缺乏权威,司法缺乏公信力;公民“信权不信法”,“信访不信法”,“信关系不信法”,“小闹小解决,大闹大解决,不闹不解决”等问题。加强法治教育,提高全社会的法律意识和法治观念,仍是一项艰巨任务。

五是政府多头执法、多层执法和不执法、乱执法问题;有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为;少数执法人员知法犯法、执法寻租、贪赃枉法甚至充当“黑恶势力”的保护伞;出现了一些不正确的执法倾向,如钓鱼执法、寻租性执法、非文明执法、限制性执法、选择性执法、运动式执法、疲软式执法、滞后性执法等等;粗暴执法激发冲突,甚至引发群体性事件或极端恶性事件,突出表现在征地拆迁领域。

六是司法改革轰轰烈烈,解决了办公条件、经费、人员编制以及一些长期制约法院、检察院建设和发展的体制机制等老大难问题,基本上实现了各个阶段司法改革方案预设的目标,但司法独立、司法公正、司法权威、司法效率、司法公信力和干预法院检察院依法独立行使职权等深层次问题依然存在。

七是“消极腐败现象仍然比较严重”,一些领域腐败现象仍然易发多发;公职人员贪赃枉法、权钱交易、执法犯法、以言代法、以权压法,对法治造成损害;执法不公、行政不作为乱作为等问题比较突出。如何用法治思维和法治方式应对和解决腐败问题,是对党领导的中国法治建设事业的极大挑战。

中国法治的未来发展

根据国家“十二五”规划提出的民主法治建设任务和党的十八大提出的到 2020年全面建成小康社会的民主法治建设目标,未来中国法治发展的总体思路,应当努力实现四个基本转变:一是坚持党的领导、人民民主和依法治国有机统一,在依法治国实践进程中和社会主义法治轨道上积极稳妥地推进政治体制改革,更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用,实现从法治到社会主义宪政的转变,从制度上程序上实现“三者有机统一”。二是在我国法律体系如期形成的基础上,进一步强化民主法治建设,全面推进依法治国,加快建设法治国家,实现从法律体系构建到法治体系建设的转变,尽快从法律大国走向法治强国。三是在有法可依的目标基本达成后,中国法治建设的重心实现从注重立法到加强宪法和法律实施的转变,从纸面的法律向生活中法律的转变,确保有法必依、执法必严、违法必究,真正实现严格执法、公正司法、全民守法和党在宪法和法律范围内活动。四是用法治思维和法治方式服务党和国家工作大局,更加注重发挥法治在维护党权、建设政权和保障民权中的重要作用,实现从法治的表面“维稳”向深层次解决社会公平正义和权力腐败问题的转变,用法治更好地巩固和发展党和国家政权的合法性权威,更加夯实党领导人民治国理政的政治基础、社会基础、民意基础和法律基础,为国家长治久安和中华民族的伟大复兴提供强有力的法治保障。

具体来讲,应当从以下主要方面着力加强法治建设,全面推进依法治国。

1.高度重视法治建设,全面推进依法治国。党的领导是人民民主和依法治国的根本保证。贯彻落实十八大精神,全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家,必须进一步加强执政党对法治建设的重视、领导和支持。一是执政党进一步高度重视依法治国和法治建设事业,自觉坚持依宪执政、依法执政、依法行政和依法办事,切实把依法治国作为治国理政的基本治国方略来加以落实,切实在宪法和法律范围内活动。二是在推进依法治国和依法执政的实践过程中,执政党的各级领导干部和所有公职人员要以身作则、率先垂范,执政党要领导立法,带头守法,保证执法;任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。三是党中央着力研究解决以下推进依法治国的重大问题:召开一次依法治国(或者社会主义民主法治建设)的中央全会,对中国民主法治建设和依法治国做出专门决议,中央成立依法治国的专门领导机构,制定依法治国发展战略和实施规划。四是在党的领导下,通过全面落实依法治国基本方略,积极稳妥地推进政治体制改革和法治发展。

2.充分发挥法治在社会主义现代化建设和全面建成小康社会中的重要作用。法治是人类文明进步的重要标志,是实现十八大战略部署、全面建成小康社会的重要保障。应当努力做到:一是按照社会主义市场经济是法治经济的要求,继续完善市场经济法律体系,充分发挥法治在配置市场资源、调控市场秩序和保障市场主体权利中的作用。二是按照社会主义民主政治是法治政治的要求,完善宪法和公法体系,依法调整政治关系,规范政治行为,制约公权力,保障民主自由和其他基本人权,充分发挥法治在政治文明建设和治理国家中的作用。三是按照社会主义和谐社会和全面小康社会是民主法治社会的要求,加强和完善社会法体系,充分发挥法治在创新社会管理和治理社会中的作用。四是按照加强社会主义文化建设的整体部署,弘扬法治精神,树立法治理念,培养法治思维,全面推进法治文化建设,充分发挥法治在精神文明建设和以德治国中的作用。五是按照人与自然协调发展的要求,完善和加强环境生态保护、能源资源利用、污染防治等方面的法治体系,充分发挥法治在生态文明建设中的作用。六是根据中华民族伟大复兴和“一国两制”原则的要求,更加重视国际法与国内法、港澳台法与内地法的协调发展,更加重视依法治港、依法治澳,充分发挥法治在维护国家主权、保障国家利益、实现国家统一和中国和平发展中的重要作用。

3.继续推进民主立法、科学立法,不断完善法律体系。按照十八大报告对立法工作的要求,推进科学立法,“完善中国特色社会主义法律体系,加强重点领域立法,拓展人民有序参与立法途径”,应当努力做到:一是进一步完善立法体制和立法机制,统筹立法资源,提高立法质量,防止“立法腐败”。二是积极推进民主立法、科学立法,保障公众的立法参与,使立法更充分地体现人民的意志和党的主张,实现立法的“分配正义”。 三是进一步加强社会立法、文化立法和权利保障立法,使中国特色社会主义法律体系的内容更加丰富、布局更加合理、体系更加完整。四是按照“一国、两制、三法系、四法域”的国情和实际,积极谋划构建“中国特色法律体系”,为中华民族的统一、强盛和伟大复兴提供坚实的法律基础。五是进一步加强和创新立法理论,推进法典化立法,统筹制定法律与修改法律,全面推行立法后评估,保证立法与政治经济社会文化的发展相适应、相协调。

4.切实加强宪法和法律实施。“天下之事,不难于立法,而难于法之必行。”宪法和法律的生命在于实施。我国法律体系的形成,在从总体上解决了有法可依问题的同时,也对“有法必依、执法必严、违法必究”等法律实施提出了更为突出、更加紧迫的要求。根据十八大精神,应当努力做到:一是根据加快建设社会主义法治国家的总体目标要求,把法治建设和依法治国的重点转向宪法和法律实施,使宪法和法律在我国改革开放和现代化建设中发挥更大的作用。二是可以考虑在全国人大中设立与其他专门委员会平行的宪法委员会,专门负责对法律、行政法规和地方性法规的合法性与合宪性审查。三是根据宪法、立法法的规定,全面启动违宪审查机制,强化法规备案审查,使合法性与合宪性审查制度化、常态化。四是根据十八大精神积极稳妥地修改宪法,充分行使宪法解释权,通过宪法解释保证宪法的稳定性和适应性。五是把法律实施状况作为评价立法、执法和司法工作的主要依据,作为考核司法人员和领导干部政绩的重要内容。六是继续加强对公民尤其是领导干部的法制宣传教育,增强法治观念,提高法治意识,养成法治习惯,努力“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。

5.全面推进依法行政,加快建设法治政府。依法行政是全面推进依法治国的中心环节,是深化政治体制改革的重要方面。十八大报告明确指出,要“推进依法行政,切实做到严格规范公正文明执法”,到2020年基本建成法治政府。全面推进依法行政,加快建设法治政府,应当做到:一是不断提高各级公务员依法行政的意识和能力,提高各级领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、建设法治政府的能力,在法治轨道上深化行政体制改革。二是进一步健全行政决策制度,完善科学民主依法决策程序,建立重大决策跟踪反馈和评估制度。三是进一步加强和改进制度建设,完善政府立法工作,消除部门立法色彩,健全规范性文件制定和发布程序,建立规章和规范性文件评估和清理制度,强化法规规章和规范性文件备案审查。四是进一步加强行政执法队伍建设,保证严格、公正、文明执法,完善行政执法体制和机制,健全行政执法程序,规范行政执法行为。五是坚决预防和惩治行政腐败,不断强化行政监督和问责,切实增强行政监督效能,大力推进政府信息公开。六是坚持依法化解社会矛盾纠纷,健全社会矛盾纠纷调解裁决制度,完善行政复议制度,认真做好行政应诉工作。

6.继续深化司法体制改革,保证司法独立,实现公正司法。司法体制改革是中国政治体制改革的重要组成部分,是全面推进依法治国的重大举措,是全面实施宪法和法律的重要基础。深化司法体制改革,应当努力做到:一是在深入调查研究的基础上,对司法改革成效进行深刻反思和全面评估,总结经验,修正错误,矫正偏差,调整思路,为深化司法体制改革提供实践依据。二是立足国情,借鉴国外先进经验,深入研究和确立中国特色的司法理论,为中国新一轮司法体制改革提供科学理论指导。三是根据十八大的战略部署,结合政治体制改革和全面推进依法治国的新形势和新要求,做好新一轮司法体制改革的顶层设计和科学规划。四是根据宪法的政治架构和法治原则,依法处理好人大与司法、政法委与司法、媒体与司法、公众与司法以及公、检、法之间的关系,确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。五是高度重视发挥司法作为解决矛盾纠纷最后一道防线的功能,重建司法终结社会矛盾纠纷的良性循环机制,不断强化司法公信力和权威性。六是进一步增强司法的透明度和公开性,强化司法的民主性和专业化,消除司法的行政化、地方化、官僚化倾向,充分发挥司法在国家和社会治理中的救济作用。

7. 进一步加强人权的法治保障。十八大报告明确提出,到 2020年全面建成小康社会时,要实现“人权得到切实尊重和保障”的目标。这是一个要求很高、难度很大但意义非凡的奋斗目标和战略任务。应当努力做到:一是全面落实宪法和《党章》规定的“尊重和保障人权”的基本原则,保证公民依法享有广泛权利和自由,全面完善中国人权保障的各项法律规定和法律制度。二是继续推进宪法基本权利的法律化,研究制定新闻法、结社法、宗教信仰自由法、国家补偿法、公职人员财产申报法、个人信息保护法等法律,废除《劳动教养条例》等法律法规。三是进一步修改刑法,大幅度减少死刑的刑种,同时更加严格审慎地适用死刑。四是进一步加强对公民的经济、社会和文化权利保障,着力解决“上学难”、“看病难”、“住房难”、“两极分化”、“贫富不均”等老大难问题,着力保障弱势群体的权利,努力通过法治实现社会公平正义和共同富裕。五是认真实施新一轮的《国家人权行动计划(2012~ 2015年)》,加强对联合国《公民权利与政治权利国际公约》的研究,适时审议批准这个国际人权公约。

8. 用法治思维和法治方式“反腐护权”。法治思维和法治方式反腐,其基本要义:一是要承认公权力面前的“人性恶”,即面对公权力的巨大诱惑,任何人都不是圣人,都有弱点、缺点和局限,都可能犯错误、滥用权力;二是要以制度规范权力、以民主监督权力、以权力和权利制约权力、以道德约束权力,最大限度地减少公权力腐败的机会,最大限度地增加公权力腐败的成本;三是不仅要注重反腐倡廉的“顶层设计”和宪政制度安排,也要注重从具体制度、程序和机制入手;不仅要注重对公权力主体的教育、防范和惩治,也要注重对侵蚀公权力的市场经济、社会行为等腐败客体的防范与惩治,切实堵住产生腐败的制度性、程序性和机制性漏洞,真正从产生腐败的具体“土壤和温床”上解决问题。用法治思维和法治方式护权,一是要护党权,坚持党的领导,用法治和依法执政来维护和强化党领导和执政的权威性、合法性基础;二是要护政权,坚持依法治国,用依法治国、依宪治国来建立国家和社会的法治秩序,把国家长治久安、社会稳定和谐、民族团结繁荣建立在法治的基础上;三是要护民权,坚持人民民主,用法治的分配正义、执行正义和校正正义等机制,实现社会公平正义,保证人民安居乐业,充分实现人权。通过法治对党权、政权和民权的充分保障,实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一。

作者简介 :李林,中国社会科学院学部委员,法学研究所所长、研究员,博士生导师,北京市,100720。来源:《新视野》2013年2期

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