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1982年憲法の実施状況に対する評価
【概要】本稿は、現行憲法の構造に着目して、その実施状況を考察し、その不均衡を見出す。序言、総綱、公民の基本的権利及び義務の実施状況は、国家機構、国旗?国歌?国章?首都に比べて差がある。著者は、これに基づき、憲法の実施状況を科学的、効果的に評価するメカニズムを設け、憲法の実施のために、より良い対策と意見の提供を促進すべきであると考える。

【キーワード】現行憲法、憲法の実施

1982年憲法は、1982年12月4日、第5期人民代表大会第5回会議において採択された。

この憲法は、全138条で、序言、第1章 総綱、第2章 公民の基本的権利及び義務、第3章 国家機構、第4章 国旗?国歌?国章?首都から成る。これに加えて、1988年、1993年、1999年と2004年に4回改正され、31の改正案が提出された。法理学的に言うと、これらが、1982年憲法を構成する全ての要素ということになる

章節の意味から1982年憲法の実施状況を考察すると、その構造上の分布に不均衡を見出すことができる。序言、総綱、公民の基本的権利及び義務の実施状況は、国家機構、国旗?国歌?国章?首都に比べて差がある。

現行憲法の序言は13の段落から成る。第1段落から第5段落には、20世紀に起こった中国の大事件が記されている。孫文が指導する辛亥革命によって封建帝政が廃され、中華民国が建国され、毛沢東を領袖とする中国共産党が中国人民を指導し、3つの大きな山(帝国主義、封建主義、官僚主義???訳者註)を覆し、新中国が建国された。この5つの段落は、歴史的事実の客観的な記述である。それと同時に、憲法がこれらの客観的な歴史的事実を確定することによって、憲法上の権威性と信頼性を備えることになるのである。法律、法規、その他の規範性を有する文書のなかで上述の事実が公然と否定される場合、或いは関連する事実に対する記述が上述の規定と一致しない場合は、明らかに「違憲」を構成する1 。しかし、上述の規定について公然と反対する如何なる言論も現れなければ、上述の規定は、従うべき「遵守されている」判断基準として実施されているのだろうか。実際には、第1段落から第5段落について、過去30年のなかで国家機関によって公布された文書や行為に20世紀の重大な歴史的事件に関する事実を公然と否定する記述は現れていないので、5つの段落が実施されている判断することができる。

第6段落から第8段落は、新中国成立以降のわが国の基本的な政治制度の状況に対する記述である。特に「4つの基本原則」を核心とする中国の特色ある社会主義理論に関する憲法上の地位を肯定し、「階級」が存在する状況に対する判断を含むのである。これらの規定は執政党と全ての国家機関によって一貫して遵守されているので、第6段落から第8段落は遵守されていると断定することができる。国家の任務に関する規定は、これまでの「5か年計画」の具体的な内容のなかで体現されている。

第9段落は、祖国統一の大事業に関するもので、「憲法の職責」に属する規定である。これについては、2005年3月14日の第10期全人代第3回会議で採択された「反国家分裂法」が具体的な立法措置を通じて第9段落の実施を保障する。

第10段落は多党合作と政治協商に関する規定で、第11段落は民族区域自治政策に関する規定で、第12段落は平和共存の外交政策に関する規定である。これら3つの段落は、具体的な基本国策を提示している。これらは、過去30年のなかで立法、政策、具体的な制度の実践を通じて多方面に渡って体現されているので、基本的には実施されていると結論することができよう。もっとも、厳格で科学的な評価メカニズムを設けることには一定の難しさがあり、「政策の実施」は巨視性と抽象性を伴うことに注意しなければならない。

第13段落は、憲法の効力に関する規定である。これは、規範上、憲法が法的効力を有することを具体的に提示し、同時に関連する主体に憲法の実施を保障する職責があることを規定する。この段落の規定は「憲法上の義務」という規範的性質を有するが、現在の制度上、「違憲審査」メカニズムはまだ実行されていない。したがって、この段落の実施状況を評価するには、複雑で効果的な評価体系を設けなければならない。現在の状況から見ると、少なくとも実施されているという結論を得ることはできない。しかし、一概に否定的な評価を下すことはできないだろう。憲法は根本法として多くの領域において、とりわけ形式的には政府と社会の大衆が一定程度重視しているものなのである。

つまり、序言の実施状況について言うと、以下のように結論することができよう。第1に、序言のなかに記述している歴史的事実は、正式な公式文書の公然と否定されておらず、必要な「尊重」を得ているので、「遵守されている」と見做すことができる。第2に、序言のなかの「憲法上の義務」という性質を有する規定は、政策性が強く、その実施状況の評価は複雑である。しかし、軽率に実施に関する結論を得ていないとすることもできず、既に実施されているとすることもできない。第3に、序言のなかの指導思想と国家の任務に関する規定は、基本的には政策と立法による積極的な対応を得ているので、比較的実施されていると推定することができる。

第1章「総綱」は、全32条から成る。具体的には、制度の設定、政策の提示、権利の承諾、義務の設定、禁止規定などが規定されている。32の条文は、ある程度「原則性」を有するものである。これらの条文の実施手段、方法や実施状況は複雑であり、簡単に「良い」「悪い」の結論を出すことはできない。これらの条文と具体的な政策と立法措置の関係を分析することで、実施の状況を効果的に判断することができるのである。制度の設定の点から見ると、例えば、憲法第2条第2項は「人民が国家権力を行使する機関は全国人民代表大会及び地方各級人民代表大会である」とし、第3条3項は「国家行政機関、裁判機関、検察機関は、全て人民代表大会によって生み出され、これに対して責任を負い、この監督を受ける」としている。現行憲法の公布から30年、これらの規定に基づき、わが国は人民代表大会制度を設け、整え、全国人民代表大会組織法、地方人民代表大会組織法、選挙法、国務院組織法、法院組織法、検察院組織法などの制定を通じて、具体的に実現してきた。これらの制度を設定する条文は、実際の生活のなかで、完全に実施されてきたのである。

政策の提示について考察すると、憲法第11条第2項は「国家は、非公有制経済の発展を奨励し、支持し、導き、かつ非公有制経済に対して法により監督及び管理を実行する」と規定する。改革開放以来、わが国の私営経済は急速に発展し、既に国民経済のなかで非常に重要な割合を占めている。政府は、各種のできる限りの措置を採用し、私営経済の発展を奨励し、支持してきた。この規定は、「政策」の側面において、基本的には実施されているのである。同様の規定は、第19条第2項の「国家は、各種の学校を興し、初等義務教育を普及させ、中等教育、職業教育及び高等教育を発展させ、かつ、就学前教育を発展させる」に関する規定などがある。

権利の承諾に関しても、第1章「総綱」のなかに少なからず規定されている。権利主体は広範で、権利の内容が及ぶ側面も広く、実際の生活のなかでも、国家機関、社会組織、公民個人が効果的に行使している。例えば、第10条第1項は「都市の土地は、国家所有に属する」と規定する。この条文は、既に30年来の都市体制改革、郷村都市化の重要な憲法上の根拠と法律上の保障になっている。第13条第2項は「国家は、法律の規定に従って、公民の私有財産権及び相続権を保護する」と規定する。この規定は、物権法、相続法を通じて立法上具体化されているだけでなく、実際の生活のなかでもよく実現されているのである。

義務の設定の視点から見ると、「総綱」にも、多くの「憲法上の義務」がある。例えば、第27条第2項は「一切の国家機関及び国家任務遂行要員は、人民の支持に依拠し、人民との密接な連絡を常に保持し、人民の意見及び建議に耳を傾け、人民の監督を受け、人民に奉仕することに努めなければならない」と規定する。この「国家機関と国家任務遂行要員」の「憲法上の義務」に関する規定は強力な「政策性」と「抽象性」を有する。しかし、これは、実際の生活のなかで各種の政策や立法を通じて具体化され、同時に具体的な制度設計を通じて、多くの法律上の具体的な権利義務関係を生み出す「法律上の職責」となっている。憲法に基づき制定される法律、法規が設定する具体的な法律上の義務と比べると、これらの憲法上の義務の実施状況はより複雑であり、簡単に「良い」「悪い」と言うことは難しく、更には「全部実施」或いは「部分的実施」といった結論を出すことも難しい。原因は、これら「憲法上の義務」の確定が難しく、憲法の実施に際して、科学的な判断を加えることが相対的に難しい事柄だからである。

最後に、禁止規定について実施状況を考察すると、憲法第1章における「禁止規定」は多く、第1条第2項2 、第4条第1項3 、第5条第3項4 、第5条第5項5 、第9条第2項6 、第10条第4項7 、第12条第1項8 、同条第2項9 などが挙げられる。これら8つの具体的な条文は、「してならない」という規範形式で以って設定される「禁止規定」である。立法に着目すると、刑法、行政処罰法などの重要な「管理法」が「禁止規定」に違反する行為に対して、それに見合う刑事処罰や行政処罰を規定している。実際の生活のなかでは、「総綱」の「禁止規定」に触れる行為は取り調べられ、相応しい法律上の制裁に処される。したがって、これらの禁止規定の実施状況は水準に達していると判断できる。

つまり、現行憲法第1章「総綱」は、条文の原則性や政策性が強いけれども、これらの条文の実施状況に対して評価すると、導かれる結論は楽観的であると言うべきである。これは、具体的な立法や政策措置を通じて検証できるが、他方で原則性や政策性が強い憲法の条文は実施状況の評価に際して柔軟性を備え、その結論も「良いか悪いか」、「完全に実施しているか、完全に実施していないか」といった極端な評価方法を簡単に採用することはできない。その実施状況の精密で確かな論理的な表現方法は、「部分的に実施されている」ということができよう。

3.現行憲法の第2章「公民の基本的権利及び義務」は、全24条から成り、大きく2つの部分に分けることができる。第1の部分は、第33条から第51条までで、主に公民の基本的権利に関する規定である。第2の部分は、第52条から第56条までの5つの条文で、公民の義務に関する規定である。公民の義務の条文は、既に基本的に具体的な法律、法規、政策文書を通じて具体化されている。したがって、立法上、第2章の公民の義務に関する条文は、効率的に実施されていると言うべきである。実際の生活のなかでは、公民の義務を具体化する法律、法規の規定に違反したら、法律の追究を受けなければならないからである。問題の鍵は、第33条から第51条の実施状況を全体的にどのように評価するかである。

具体的な条文の内容は、次のとおりである。国籍、平等、人権に関する一般規定(33条)、選挙権(34条)、言論の自由などの自由(35条)、宗教信仰の自由(36条)、人身の自由(37条)、人格の尊厳(38条)、住宅の不可侵(39条)、通信の自由及び秘密(40条)、批判、建議、不服申立、告訴、告発及び国家賠償に関する規定(41条)、労働の権利及び義務(42条)、休息の権利(43条)、退職休養に関する規定(44条)、物質的援助を受ける権利(45条)、教育を受ける権利及び義務(46条)、科学研究及び文化活動の自由(47条)、男女平等に関する規定(48条)、婚姻、家庭、児童及び高齢者の保護を受ける権利(49条)、華僑の正当な権利(50条)、基本的権利の行使の限界に関する規定(51条)である。

これらの基本的権利の条文の実施状況に対する評価は、現在、憲法学界での最大の論争となっている。ある者は基本的に実施されていると言い、ある者は部分的に実施されていると言い、ある者は根本的に実施されていないと言い、更には根本的に実施することができないと言うように、意見の相違が非常に大きい10 。著者が採用する分層分析法から見ると、第2章の公民の基本的権利に関する規定について、側面が異なれば、実施状況に関して、得られる結論も同じではないと言うべきである。

まず、第2章の公民の基本的権利の一部には、その「規範性」が不明確であるという問題が存在する。例えば、第42条が規定する「労働の権利及び義務」、第46条が規定する「教育を受ける権利及び義務」である。この2つの条文の規範が要求することは明確ではないので、これらの実施状況を考察すると、得られる結論は、考察方法に従って異なり、大きな隔たりが生じる。評価者の「主観性」が非常に影響する条文であって、科学性や厳密性が充分ではないのである。

次に、全人代常務委員会による正式で有効な憲法解釈が少なく、ある条文の規定する内容が不明確であるので、憲法の実施について評価することができない。例えば、2004年憲法改正時に「国家は人権を尊重し、保障する」と追加規定されたが、今までのところ、憲法解釈権を有する全人代常務委員会は、この条文における「人権」という用語が具体的に何を指すのか明確に解釈していない。したがって、憲法実施の評価の視点から見ると、この条文が実施されているか否かを有効に判断することができないのである。

更に、ある条文に規定されている基本的権利は、既に立法を通じて具体化されている。例えば、第35条の集会?示威行進及び示威の自由は、既に第7期全人代常務委員会第10回会議が1989年10月31日に採択した「中華人民共和国集会?示威行進?示威法」によって具体化されている。憲法の条文の具体化や立法の側面から見ると、第35条の規定の実施状況は比較的良いと言える。しかし、この法律による第35条の保障する公民の集会?示威行進?示威の自由に関する実際の生活における保護の程度から見ると、逆に多くの問題が存在している。或る研究者は、この法律が実際には第35条の規定する集会?示威行進?示威の自由の実現を妨げていると言う11 。そこで、立法の側面から見ると、憲法第2章が規定する公民の基本的権利について、現在、その一部は具体的な法律を制定して詳細化されていない。しかし、関連する法律が既に制定されている場合、これらの法律が基本的権利の実現を効果的に保障することができるか否かは、明確に判断することが難しい問題である。特に、これらの基本的権利が侵害された場合、法律上、どのような手段を通じて権利の救済を請求できるかは、現在、明確ではない。基本的権利に関する訴訟制度が設けられていないので、これらの基本的権利の条文は、相対的に言うと、実施状況が比較的「遅れている」のである。或いは、充分に効果的に実践を証明することを欠いて、これらの基本的権利の条文の実施状況を検証することになろう。

最後に、第51条が規定する法律による基本的権利と自由の制限に関する条文は、実際の生活のなかで、内容が明確ではない。制限の対象は、本来、憲法学の基本原理に照らせば立法機関である。しかし、実際の生活のなかでは、逆に立法機関やその他の国家機関が公民の基本的権利を制限する最も直接的な原因となっている。したがって、この条文も「主観的」な条文であり、特に精密で確かな実施状況と実施効果に関する評価を下すことはできないのである。

つまり、現行憲法のその他の章節、例えば第1章「総綱」と比べると、第2章「公民の基本的権利及び義務」の各条文の規定は、実際の生活のなかでの実施状況について、客観的で公正な評価体系と基準を設けることが難しい。これらの基本的権利と義務の実施状況に対する評価の結論も、各評価者の主観的な要素から広範な影響を受ける。当然、義務の条文は、基本的権利の条文の実施状況に比べて言うと、容易に評価することができよう。

4.現行憲法の第3章「国家機構」は、7節79条から成る。具体的には、第1節「全国人民代表大会」、第2節「中華人民共和国主席」、第3節「国務院」、第4節「中央軍事委員会」、第5節「地方各級人民代表大会及び地方各級人民政府」、第6節「民族自治地方の自治機関」、第7節「人民法院及び人民検察院」である。現行憲法の第1章「総綱」と第2章「公民の基本的権利及び義務」と比べると、第3章は、国家機構の構成方法と活動原則に関するものである。わが国の現実に存在している国家機構は、基本的に第3章の規定に基づいて設けられたものである。少なくとも、第3章が規定する各種の国家機構は、実際の生活のなかで、憲法の関連規定に基づき構成され、活動している。したがって、巨視的な視点から見ると、第3章の実施状況は「良い」と言うべきである。実際の生活のなかには、憲法の規定外の公的権力を行使する機構や部門が存在しているが、憲法が設けている国家機構は完全に法に基づき存在しているのである。

本章をその構造から見ると、各国家機構の構成方法と活動方法は、基本的には確定したものである。したがって、「憲法実施」の状況も比較的はっきりしており、評価を加えることができる事実も非常に豊富である。しかし国家機構が憲法に基づき有する憲法上の職権と履行すべき憲法上の職責は、実際の生活のなかで、「実施」の状況が千差万別となっている。憲法改正と憲法解釈を例にすると、1982年現行憲法が公布?実施されてから30年、第62条第1項と第64条第1項の規定に基づき、全人代は、全人代常務委員会(或いは5分の1以上の全人代代表)の提案により、代表の3分の2の以上の多数で以って4回に渡り31の改正案を採択してきた。1988年、1993年、1999年と2004年の4回の改正を通じて、現行憲法の多くの規定は更に整ってきた。それぞれの憲法改正の具体的な手続は、現行憲法の2つの条文の規定に基づき、厳格に行われてきた。したがって、憲法実施の効果から見ると、第62条第1項の全人代の有権改正に関する規定と第64条第1項の憲法改正手続に関する規定は、「実施効果」が最もはっきりしており、最も論争がないのである。

もっとも、第67条第1項は、全人代常務委員会による憲法の有権解釈について規定しているが、今までのところ、全人代常務委員会は正式で有効な憲法解釈を一度も行ったことがない。憲法実施の視点から見れば、この条文は「休眠」状態にあり、「実施されていない」憲法の条文に属するのである。この他に、第63条の「罷免」12 に関する規定も、この条文に基づき一度も罷免活動を行ったことがないので、「休眠」状態にある。第67条第1項とは異なるのは、理論上、第63条の規定する「罷免」手続が現実において永遠に実行されることがないということである。とは言え、この条文が実施されないということは、憲法の規定が「遵守」されていないことを意味するのではない。憲法実施の視点から見ると、憲法のある条文は実際の生活のなかで永遠に実施されることがないが、憲法の制度設計に影響を与えないという意味では、国家機構の「作為」や「不作為」に関わっている。憲法に基づかず憲法に関連する職権を行使することは、憲法制度の運用や憲法実施の効果に影響を及ぼすことになる。国家機構の構成と活動方法について見ると、第3章「国家機構」で憲法に基づき有する憲法上の職権と履行すべき憲法上の職権の実際の生活における「実施効果」には、かなり差があるのである。

5.現行憲法の第4章は、全3条で、「国旗、国歌、国章、首都」に関して規定する。これらは、事実に対する記述を基礎にして、事実に対して肯定的な要求をするものである。この3つの条文は、現行憲法のなかで最も論争のない完全に「実施」されている条文である。立法上も、実践上も、第4章の3つの条文の実施状況について論争的な評価が下されることは少ない。

1982年憲法の実施状況をまとめると、法理上、説得力を有する科学合理的な答案を導くことは難しい。憲法の実施は強い主観性を備えているが、憲法上の事実と離れることができないので、憲法の実施を評価する者の過度の主観性を如何に有効に避け、比較的客観的な基準と比較的科学的な評価体系をできる限り採用して憲法の実施状況を説明する。これが、わが国の憲法学界が今後直面する重要な研究上の任務なのである。

(日本語訳校者:松井直之)

注释:

1憲法学界は憲法序言が法的効力を有するとの見方を否定してきたが、主流の見方は憲法序言の法的効力を認めてきた。例えば、周鵠昌は「憲法序言は法的効力を有するものである」という論文において、次のように指摘する。すなわち、憲法序言は最高の法的効力を有する。一切の法律、行政法規及び地方性法規はそれと抵触してはならず、憲法序言の規定に反する一切の行為は例外なく追究されなければならない。憲法序言は憲法の一部分であり、憲法序言と憲法の具体的な条文は分割できない一体のものなのである。『法学』1983年第4期参照。

2如何なる組織や個人も、社会主義制度を破壊することを禁止する。

3如何なる民族に対する差別や圧迫を禁止し、民族団結を破壊し、民族分裂を生み出す行為を禁止する。

4一切の法律、行政法規、地方性法規は、憲法に抵触してはならない。

5如何なる組織や個人も、憲法や法律を超える特権を有してはならない。

6如何なる組織や個人も、如何なる手段を用いて自然資源を侵害し、破壊することを禁止する。

7如何なる組織や個人も、土地を侵害、売買、或いはその他の形式で以って不法に譲渡してはならない。

8社会主義の公共財産は、神聖にして侵してはならない。

9 如何なる組織や個人も、如何なる手段を用いて国家や集団の財産を侵害、破壊することを禁止する。

10張千帆は、「憲法は何を規定すべきではないのか?憲法実施のために幾つかの条文上の障害を取り除く」のなかで、次のように言う。憲法のなかの多くの政策的な条文の実施は難しく、更には不可能であり、その結果は憲法実施の難しさを増加することになるので、憲法の条文自体が憲法に対する巨大な障害となっている。華東政法学院学法2005年第3期参照。

11高一飛「中国公民の集会?示威行進?示威の権利とその制限」中国民商法網 http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=40507 参照。

12第63条は「全国人民代表大会は、以下の要員を罷免する権利を有する。(一)中華人民共和国主席、副主席(二)国務院総理、副総理、国務委員、各部部長、各委員会主任、監査長、秘書長(三)中央軍事委員会主席及び中央軍事委員会のその他の構成員(四)最高人民法院院長(五)最高人民検察院検察長」と規定する。

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