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关于《旅游法(草案)》的修改意见

一、草案没有充分体现保障市场机制发挥作用的理念

我国旅游业已经是市场化程度很高的行业,旅游法应当充分发挥和保障市场机制在旅游业发展中的作用。但是,草案更像是一部旅游业的行政管理法,例如,过多地设定政府在旅游业发展中的权限,动辄设置“国家”在旅游发展和管理上的义务;行政管理事项的规定明显多于民事关系事项的规定,特别是设计了为数众多的行政许可事项。

在市场经济体制下,旅游法应当充分发挥自律机制在维护旅游市场秩序、促进旅游业发展中的作用。但是草案对旅游业自律组织事项,只用了一个条款进行规定,明显与旅游业自律组织的应有作用不相符合。其实,维持旅游市场秩序的许多事项,如导游人员资格授予、一般性违规行为的处罚等;促进旅游市场发展的许多事项,如从业人员的培训、旅游形象宣传等,应当由旅游业协会组织实施即可。

在一些具体制度上,草案也表现出计划经济理念。例如草案第十二条规定,“旅游者有权要求旅游经营者按照约定提供质价相符的产品和服务。”其实, “质价相符”,只有在价格管制中才有意义。在没有价格管制的情形下,法律不必强调质价相符。市场竞争机制是靠“质价不相符”实现的,提供的商品或服务在质量上与他人一样,但价格比他人便宜,于是优胜;提供的商品或服务在价格上与他人一样,但质量比他人好,于是优胜。所以,用法律强制“质价相符”,根本就是计划经济理念。

另外,草案赋予旅游行政管理机关的权力过大,也不符合市场经济法治理念。例如,草案第七十五条规定的查封、扣押权力,按照草案有关条款的规定,两个旅游执法人员就可以查封、扣押财产或资料,权力实在过大。这种权力若被滥用,会严重侵害旅游经营者的合法权利。

二、草案的体系结构不够适当

草案第二章的许多内容属于国家产业政策范畴,应当简化为旅游业发展的基本原则,规定于总则部分。

第四章“旅游经营”包含了两部分性质不同的内容,一是旅行社的经营与管理;二是旅游资源的利用,如有关景区、露营等的规定。旅行社与旅游者的法律关系、旅游景区与旅游者的法律关系,两者之间存在较大差异,不应当规定在一章中。建议单设一章“旅行社”,专门规定旅行社的设立、旅行社业务许可、旅行社与旅游者之间的合同权利义务关系、旅游活动中旅行社与旅游者之间的责任承担、旅行社与导游或领队之间的法律关系、组团社与地接社之间的法律关系等。另外,应当设立“旅游资源利用”一章,有关景区的事项应规定该章中,例如规定景区的设立与使用原则、景区开业的审批程序、景区管理人的资格与职责、景区安全责任、景区与旅游者之间的法律义务关系、景区与导游之间的法律关系、景区门票价格制度、露营地提供者的责任等。

第八章“权利救济”,不过是纠纷解决机制问题,其中并无旅游法需要有独特制度安排之处,该章应当删除。

行业自律应当是旅游业管理的重要内容,应有专章予以规定。

草案经常将不同性质的事项归纳到一条中,这不便于法律适用。草案中这种情形甚多,例如,第九十三条把收取小费和收受贿赂放到一条,其实两者性质相差很大,应当分条规定。再如,“零团费”、“强迫购物”是当前旅游活动中常见的违法违规情形,有关禁止措施应当以专门条款详细予以规定,但是草案却将这两类事项规定在第三十七条一条之中。

三、草案对旅游活动的许多重要事项缺乏规定

对于一些在旅游活动中经常出现的、具有旅游业特点的、其他法律没有规定或依据其他法律不能得到有效处理的事项,旅游法应当给予规定,以此保障旅游活动的秩序,有利于旅游活动中纠纷的解决,否则制定旅游法的意义就要打折扣。但是,草案对旅游活动中的许多重要事项未作规定,例如,旅行社无条件的合同后义务、景区管理人制度、景区的安全保障义务与责任、自助游组织者的责任、露营地提供者的责任、未经许可在他人土地上露营受到损害的责任、非法进入景区受到损害的责任、旅游广告不实的责任等等,草案都未涉及。

四、草案的法律责任制度不够科学

1、草案的许多规定缺乏可归责性

草案整个第三章都属于行业政策的规定,不可能法律上归责,起码不能依据旅游法归责。草案规定了许多旅游者的宪法性权利,例如第九、第十、第十三、十四、十五条规定的旅游者权利。这些宪法性权利如果不能实现,也不能依旅游法向相对人追责。草案规定了一些强制性规定,却没有规定该强制性规范被违反的法律后果,例如,草案第四十三条规定了“景区门票价格变动应提前6个月公布”,但对于违反该条的法律后果如何,却没有规定。

2、草案规定的责任制度有较多不妥当之处

例如,草案第八十七条第二项规定的“向不合格的供应商订购产品和服务”责任,未区分出于故意还是过失。再如,草案存在责任设置“轻者重,重者轻”的情形。如草案第八十九条,导游或者领队私自承揽业务,或者擅自变更、替换旅游行程和线路的,就要吊销导游证、领队证,三年内不得重新申请;而对于更为严重的甩团行为,草案第九十一条只规定暂扣导游证1个月至3个月,导致旅游者滞留的,才吊销导游证。还有,草案规定的责任范围不细,如导致滞留时,旅游者可以索赔的项目与额度标准或计算方式,草案并没有规定。

3、草案没有坚持依本法追责的立法技术

例如草案中有关刑事责任的规定,就不妥当。因为刑事责任只能根据刑法追究,而不能根据旅游法追究,在旅游法中规定刑事责任,实质是立法空话。再如,草案第八十七条第六项规定的以低于成本进行旅游经营的情形,依据反不正当竞争法即可追责,旅游法不必特别规定。

4、法律责任规范的体系安排不适当

例如“法律责任”一章,除了不实际立法价值的“刑事责任条款”外,全部都是有关行政责任的规定,该章其实可以叫作“行政法律责任”。旅游法既然设置了“法律责任”专章,就应当把旅行社和旅游者的违约责任、侵权责任、以及免责事由等,规定于其中。

五、草案存在许多表述不当之处

1、草案中有的概念不准确

例如,草案第二条对旅游概念的界定极不准确,内涵泛泛,外延不清。又如,“景区”究竟是区域还是主体,草案规定的不清楚。按照草案第九十四条,“景区”是主体的表述;而按照草案对于“景区”的定义,则“景区”是场所或区域。还有,草案中滥用“国家”概念,在许多条文中,动辄使用“国家”字样。

2、草案条文表述有一些语法错误

在草案条文中,还有一些语法错误,主要是主语不明、定语限制范围过宽等。例如,草案第四条、第七十九条的主语使用不当。再如,草案第九十一条规定“吊销旅行社业务经营许可证和导游证”,而导游证不是属于旅行社的,应当是属于导游个人的。

3、对分项表述没有妥当的运用

有一些条款,分项表述将更为清晰,但草案未能妥当运用。例如,草案第四十六条、第五十条,最好采用分项表述的方式。

类似以上的表述不当之处很多,在附上的逐条修改意见中,将一一指出。

附:旅游法草案逐条修改意见

中华人民共和国旅游法(草案)

修改意见

目录

第一章 总则

第二章 旅游者

第三章 旅游规划和促进

第四章 旅游经营

第五章 旅游服务合同

第六章 旅游安全

第七章 旅游监管

第八章 权利救济

第九章 法律责任

第十章 附则

1、第二章的许多内容属于国家产业政策范畴,不宜过多地直接规定于旅游法中,应当将本章内容分为两部分,其中旅游产业政策部分要简化为基本原则,规定于总则部分;其余属于旅游资源利用的内容,简化后规定于新设的“旅游资源利用”一章中。

2、第四章“旅游经营”包含了两部分性质不同的内容,一是旅行社的经营与管理;二是旅游资源的利用,如有关景区、露营等的规定。本章现有内容,应当分设两章予以规定。

3、第八章“权利救济”,不过是纠纷解决机制问题,其中并无旅游法需要有独特制度安排之处,该章应当删除。

4、行业自律应当是旅游业管理的重要内容,应有专章予以规定。

建议旅游法的结构应当设计如下:

第一章 总则

第二章 旅游者

第三章 旅行社

第四章 旅游资源利用

第五章 旅游服务合同

第六章 旅游安全

第七章 旅游监管

第八章 旅游业协会

第九章 法律责任

第十章 附则

第一章 总则

第一条 (立法宗旨)为保障旅游者和旅游经营者的合法权益,规范旅游市场秩序,保护和合理利用旅游资源,促进旅游业持续健康发展,制定本法。

第二条 (适用范围)中华人民共和国境内的旅游与旅游经营活动,包括在境内组织的出境旅游经营活动,适用本法。

本法所称旅游,是指自然人为休闲、娱乐、游览、度假、探亲访友、就医疗养、购物、参加会议或从事经济、文化、体育、宗教活动,离开常住地到其他地方,连续停留时间不超过12个月,并且主要目的不是通过所从事的活动获取报酬的行为。

本条第二款的旅游定义存在以下严重问题:

1、以列举旅游“动机”的方式定义旅游概念,一来不能穷尽外延;二来不能准确概括,例如只是到外地去开会,不能叫作“旅游”。这里有把“旅行”等同“旅游”的混淆。

2、从事“经济、文化、体育……”等活动,无论是否为了获取报酬,也不能作为划分旅游的标准。例如参加专业体育比赛、文化研讨会,未必是为了直接获取报酬,但这类活动也不能视为旅游。

3、以“连续停留时间不超过12个月”作为划分标准,是以常住地和临时住地的区别来划分旅游概念,把在“临时住地”的活动等同于旅游。如在非常住地自租房子居住,进修培训6个月,不能叫作“旅游”。

4、本法有“景区”的规定,本地人在本地景区游览形成的法律关系,也要适用旅游法。所以,并不是“离开常住地到其他地方”才属于旅游。

建议从活动性质出发界定旅游概念,可以简洁地做如下规定:

本法所称的旅游,是指自然人为休闲娱乐目的,通过旅行社协助或自助方式,利用旅游资源、场所或设施的活动。

第三条 (公民旅游权利)公民有依法在境内自由旅游和出境旅游的权利。国家依法保护公民的旅游权利并创造条件逐步满足其旅游需求。

两句主语所表示的主体不同,应当分两款表述。

第四条 (旅游发展原则)旅游业发展应遵循社会效益、经济效益和环境效益相统一的原则,鼓励各类市场主体在有效保护的前提下,依法合理利用旅游资源。利用公共资源建设的游览场所应当体现公益性质。

第一句的主语是“旅游业发展”,第二句中“鼓励”的主体不明。

第五条 (旅游消费引导)国家倡导健康、文明的旅游方式,支持和鼓励各类社会机构开展旅游公益宣传,对促进旅游发展作出杰出贡献的单位和个人给予奖励或者荣誉称号。

“对促进旅游发展作出杰出贡献的单位和个人”之后,应当有逗号。

第六条 (旅游经营原则)旅游经营实行统一的服务标准和市场规则,禁止行业或者地区垄断。

第七条 (旅游协调机制)国务院建立健全旅游综合协调机制,对旅游业发展进行综合协调。

县级以上地方人民政府要明确相关部门或者机构,对本地区旅游业发展和监督管理进行统筹协调。

第八条 (旅游行业组织)依法成立的旅游行业组织,实行自律管理,引导会员诚信经营、公平竞争。

第二章 旅游者

第九条 (旅游资源享用)旅游者有依法平等享用旅游资源的权利。国家鼓励经营者对残疾人、老年人、未成年人等特殊人群给予便利和优惠。

第十条 (旅游信息获取)旅游者有方便和及时获取旅游必要信息的权利。

第十一条 (假日旅游)国家机关、企事业单位和社会组织职工有权利用法定节假日、周休日或者带薪年休假进行旅游活动。

本条究竟是“休假权”的规定,还是“旅游权”的规定,表述不明。如果是休假权,不必在旅游法中规定;如果是旅游权,能够休假,自然能够在假期旅游,外人如何能够限制。

本条毫无意义,应当删除。

第十二条 (质价相符)旅游者有权要求旅游经营者按照约定提供质价相符的产品和服务。

旅游者有权拒绝旅游经营者的强制交易行为。

“质价相符”,只有在价格管制中才有意义。在没有价格管制的情形下,法律不必强调质价相符。市场竞争机制是靠“质价不相符”实现的,提供的商品或服务在质量上与他人一样,但价格比他人便宜,于是优胜;提供的商品或服务在价格上与他人一样,但质量比他人好,于是优胜。所以,用法律强制“质价相符”,根本就是计划经济理念。

第十三条 (受尊重权)旅游者的人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰自由应当得到尊重。

旅游者有权要求旅游经营者满足其合理的个性化服务需求。

本条第一款中的“宗教信仰自由”受尊重,应当改为“宗教信仰”受尊重,删除其中的“自由”二字。宗教信仰自由,是信不信和信什么层面的问题;但旅游者在旅游过程中,面临的是自己的宗教信仰可能不被尊重,而不是宗教信仰自由受到限制。

本条第二款构不成一项权利,至多也就是要约的权利。要求“个性化服务”时,只要旅游者肯付费就行,法律何必对此规定。

第十四条 (旅游救助)旅游者人身、财产遇有危险时,有请求旅游服务提供者、当地政府和其他相关社会机构及时救助的权利。

出境旅游者在境外陷于困境时,有请求国家驻当地机构在其职责范围内给予协助和保护的权利。

第十五条 (尊重旅游目的地习俗)旅游者应当尊重旅游目的地的社会公共秩序、风俗习惯、文化传统和宗教信仰,爱护旅游资源,不得损害当地居民的合法权益。

本条是提倡性条款,但是其最后一句“不得损害当地居民的合法权益”,却是一个强制性的义务表述。这种表述,一来与本条的提倡性条款内容不符;二来旅游者违反本义务,损害了当地居民的合法权益,能否依据本法给予制裁,也是个问题;三来损害他人(包括当地居民)利益时,不管行为人是否为旅游者,都要根据侵权责任法制裁。

建议:把“不得损害当地居民的合法权益”一句删去。

第十六条 (不损害他人权益)旅游者进行旅游活动或者解决纠纷时,不得干扰他人的旅游活动,不得损害旅游经营者的合法权益。

第十七条 (安全义务)旅游者对国家应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施应予以配合。

旅游者购买、接受旅游服务时,应当向旅游经营者如实告知与旅游活动相关的个人健康信息,遵守旅游活动中的安全警示规定,配合有关部门、机构或者旅游经营者采取的安全防范和应急处理措施。

旅游者接受国家或者社会公共组织的救助后,应当支付应由个人承担的费用。

本条的内容驳杂,表述的不是一个事项。

第一款中“对国家应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施”,其中在“事件”后面应加个“而”字,即“对国家应对重大突发事件‘而’暂时限制旅游活动的措施”

第二款的旅游者个人健康信息告知义务,应当以专条规定。与“配合义务”有很大不同。

第三款的救助费用承担责任,应当规定到草案第十四条中。因为该条规定的是旅游者请求救助的权利,进而另款规定费用承担责任,条文内容安排就比较紧凑适当。

第十八条 (出境旅游者义务)出境旅游者不得在境外非法滞留。

第十九条 (入境旅游者权利义务)除法律法规另有规定外,入境旅游者享有与境内旅游者同等权利,承担相应义务。

随团入境的旅游者不得擅自分团、脱团。

本条第一款中的“承担相应义务”不妥。所谓“相应”,是指与权利相应、与行为相应、与利益相应,而不能指与其他主体“相应”。本款规定“承担同等义务”即可。

第三章  旅游规划和促进

本章存在以下问题:

1、本章属于产业政策范畴,只需规定政府有关旅游行业发展的基本职责、权限、原则即可。

2、本章对旅游规划事项规定得过细,许多内容用行政法规甚至部门规章规定,则更为妥当。

第二十条 (规划编制)国务院、省级人民政府和旅游资源丰富的市级人民政府应当组织编制旅游发展规划。

对跨行政区域且不宜分割的资源进行旅游利用时,应当由上级人民政府组织编制或者由相关地方人民政府协商编制统一的旅游发展规划。

第二十一条 (规划内容)旅游发展规划主要包括旅游业发展的总体要求和发展目标、旅游资源保护和利用的要求和措施、旅游产品开发重点、旅游服务质量、旅游文化建设、旅游形象宣传和市场推广、旅游基础设施和公共服务设施的建设需求等内容。

旅游发展规划可以根据需要对旅游活动聚集的特定区域内的项目、设施和功能配套提出专门要求。

旅游发展规划的主要具体内容,属于制定部门内部掌握的事项,不必用法律形式予以过细规定。

第二十二条 (规划衔接)旅游发展规划应当依据国民经济和社会发展规划编制,并与主体功能区规划、土地利用总体规划、环境保护规划、城乡规划、海洋功能区划相衔接,与自然保护区规划、风景名胜区规划、林地湿地草原森林公园保护利用规划、文物保护规划、历史文化名城名镇名村保护规划等规划相协调。

第二十三条 (规划要求)旅游发展规划应当遵循依法保护旅游资源的原则,维护和传承当地传统文化和习俗,维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性,考虑军事设施保护的需要,促进资源的节约集约化利用。

1、本条内容过细。

2、“考虑军事设施保护的需要”的内容,应当由其他有关军事设施保护的法律行政法规来规定,不宜规定在旅游法中。

第二十四条 (规划评价)各级人民政府应当组织对本级政府编制或者批准的旅游发展规划的执行情况进行整体评价,并向社会公布。

第二十五条 (政策支持和区域合作)国务院和地方各级人民政府应当将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划,制定并组织实施有利于旅游业持续健康发展的产业政策,采取措施推动区域旅游合作,鼓励跨区域旅游线路和产品开发,扶持革命老区、民族地区、边境地区和贫困地区旅游业发展。

1、“将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划,”属于规划重要性的规定,应当放在第二十一条(规划内容)之前。

2、“制定并组织实施有利于旅游业持续健康发展的产业政策”,应当因地制宜,不宜作为所有地方各级政府的一般职责。有的地方旅游资源贫乏,可以不制定有关旅游的产业政策。

第二十六条 (资金支持)国务院和地方各级人民政府应当根据实际需要安排资金,促进旅游基础设施建设、旅游公共服务和旅游形象宣传。

第二十七条 (设施建设安排)各级人民政府编制土地利用总体规划、城乡规划应充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求。规划和建设交通、通信、供水、供电等基础设施和公共信息服务设施应当兼顾旅游业发展的需要。

这种旅游产业发展的具体要求,不宜规定在法律中。

第二十八条 (项目和产品开发)国家鼓励旅游与工业、农业、林业、商业、文化、体育和科教等产业及领域融合发展,支持利用各类资源开发具有特色的旅游项目和产品。

第二十九条 (旅游宣传)国家制定和实施统一的旅游形象宣传战略。国务院旅游行政主管部门统筹组织国家旅游形象的境外宣传工作,建立旅游整体推广机构和网络,开展旅游国际合作与交流。县级以上地方人民政府统筹组织本地旅游形象的宣传工作。

对于旅游形象宣传战略,可以由政府牵头,但不应追求强制性的“统一”。

本法作为一个“小法”,不宜随意为“国家”设定义务。

第三十条 (信息服务)国务院旅游行政主管部门和县级以上地方人民政府应当根据需要建立旅游信息和咨询平台,向旅游者提供旅游景区、线路、交通、气象、住宿等必要信息和咨询服务。设区的市级、县级人民政府有关部门应当根据需要在交通枢纽、商业中心和旅游者集中场所设置旅游咨询中心,在景区和通往主要景区的道路设置旅游指示标识。

第三十一条 (职业培训)国家鼓励和支持发展旅游基础教育和职业教育,提高旅游从业人员素质。

第四章  旅游经营

1、什么叫“旅游经营”,本章并无明确界定,由此导致旅游监管权限的边界不明。例如,在超市中出售有地方特色的纪念品,如果也归于“旅游经营”,则极大扩张旅游监管的范围和相关行政许可的范围。

2、本章的内容包括两大部分,一是对旅行社经营活动的规定,二是对景区等旅游资源的管理与经营的规定。这两部分的内容既十分重要又差异较大,应当各设专章分别规定。

3、本章内容缺乏许多重要事项的规定,例如,有关景区管理人及其责任,露营区提供者责任,售票景区与不售票景区在旅游者受损害时的不同责任,旅游者非法(如逃票)进入景区受损害时的责任归属等。

第三十二条 (旅游经营条件)从事旅游经营应当依法取得相关资质,接受当地人民政府有关部门的监督管理。

关于旅游经营“资质”,不应做笼统的一般性许可规定,而应具体规定各种资质许可制度,否则,极易导致行政管理权限的任意扩张。

本条应当删除。

第三十三条 (旅行社经营许可)设立旅行社应当具备下列条件,经旅游行政主管部门许可,并依法进行工商登记:

(一)有固定的经营场所;

(二)有必要的营业设施;

(三)有不少于30万元人民币的注册资本;

(四)有必要的经营管理人员和导游人员;

(五)符合法律、行政法规规定的其他条件。

旅游经营者从事招徕、组织、接待旅游者,为其提供交通、住宿、游览、餐饮等两项以上组合服务并以总价销售的,应当取得旅行社经营许可。在交通工具上和住宿场所内另外提供上述其他单项服务的经营者除外。

1、除了重要行业(如金融行业)的企业外,可以采取先设立法人(即先工商登记)、后取得营业许可的管理模式,否则会扩大企业的设立风险。例如依本草案规定,在未经工商登记之前,旅行社的设立者为取得经营许可,就要购置营业设施、雇用经管人员和导游人员,这无疑会增大企业组织难度和投资风险。

2、将旅行社的注册资本最低限额一般性地定为30万元,不利于鼓励投资和旅游业发展。应当根据旅游业务种类的不同,分别规定相应的注册资本最低限额。对于业务简单、业务范围限于本地的小旅行社,注册资本的标准不宜过高。

第三十四条 (旅行社经营范围)旅行社可以经营以下一项或者多项业务:

(一)境内旅游;

(二)赴港澳台旅游;

(三)出国旅游;

(四)边境旅游;

(五)入境旅游;

(六)其他旅游业务。

旅行社经营(二)至(四)项业务应当取得相应资质,具体条件由国务院规定。

第三十五条 (质量保证金)旅行社应当依法交纳质量保证金,用于特定条件下的旅游者权益损害赔偿。

向企业收费的行为,应当严格限制。

根据旅游业的特点,对旅行社采取强制购买旅游者人身保险、强制责任保险等制度,足以保障旅游者权益损害赔偿问题的有效解决。

本条应当删除。

第三十六条 (订购产品服务)旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购产品和服务。

旅行社组织接待团队旅游安排导游的,导游服务费用应在包价旅游合同中明示。

旅行社组织团队出境旅游应当安排领队全程陪同。旅行社组织或者接待入境旅游团,应当安排导游全程陪同。

本条的三个款项,规定的是完全不同的事项,不应放在同一条中。

第二款应当放在草案第五章规定旅游服务合同内容的条款中。

第三款应当单设一条。

第三十七条 (公平交易)旅行社不得以低于成本的价格招徕、组织、接待旅游者。

旅行社组织、接待团队旅游不得指定购物场所,不得强迫或者变相强迫购物,不得安排任何形式的另行付费旅游项目。

发生前款规定情形的,旅游者有权在旅游行程结束后30日内,要求旅行社承担退货、退还费用的责任,但旅游者所购商品已损毁、变质或者腐烂的除外。

1、本条应分为两条。第一款主要是针对“过低团费”或“零团费”现象;第二、三款针对强迫购物事项。这两类事项应当分条表述。

2、“不得安排任何形式的另行付费旅游项目”有失笼统。如果有强迫交易或预谋欺诈的另行付费旅游项目,当然应当禁止。但是,如果旅游者在旅游过程中自行追加的付费项目,在旅游者明确自愿的前提下,旅行社是可以另行协助安排的。

3、第三款的规定不够严谨,如果存在强迫交易,即使“旅游者所购商品已损毁、变质或者腐烂的”,旅行社也应承担相应的责任。

第三十八条 (导游)国家对导游人员实行执业许可制度。

旅行社应当与聘用的导游人员签订劳动合同,支付劳动报酬,依法缴纳社会保险费用。

1、本条的两款内容规定的事项不同,应分条表述。

2、对导游人员实行执业资格制度,由行业协会审查与授予资格即可。不必规定由“国家”实行“许可制度”。

3、除了在总则部分外,在法律的具体正文中,不宜动辄出现“国家”字样。即使行政部门负责导游执业资格的授予,本条第一款也应当表述为“导游人员应当取得执业许可”。

4、旅行社应当与导游人员订立劳动合同,景区也应当与导游人员订立劳动合同,但本草案对后者却无规定。

第三十九条 (领队)国家对领队人员实行执业许可。具有相应学历和语言能力、一定旅游从业经历,且与旅行社签订固定或者无固定期限劳动合同的人员,经考试合格取得领队证,方可从事领队业务。

1、“签订固定或者无固定期限劳动合同的人员”,改为“订立劳动合同的人员”即可。

2、第三十八条第一款规定“实行执业许可制度”,本条则规定“实行执业许可”,少了“制度”两字。这说明草案对同类事项的用语不一致。

3、所谓“国家对领队人员实行执业许可”,应改为“领队人员应取得执业许可”。

第四十条 (导游和领队从业规范)导游和领队人员为旅游者提供服务必须接受旅行社委派,不得私自承揽导游和领队业务。

导游和领队人员应当依法接受在职培训。

本条第二款应当放在下面第四十一条,作为其第一款或第二款。

第四十一条 (导游服务机构)依法设立的导游服务机构为导游人员代理执业注册、介绍导游业务、组织业务培训、提供档案管理等服务。

第四十二条 (景区开放条件)景区开放经营应当具备下列条件:

(一)有必要的旅游配套服务和辅助设施;

(二)有必要的安全设施及制度,经过安全风险评估,满足安全条件;

(三)有必要的环境保护设施和生态保护措施;

(四)符合其他法律、行政法规的规定。

具备上述条件的景区,应当向其主管部门提出开放经营申请,批准机关在批准前应当听取旅游行政主管部门的意见。

按照草案第九十七条“景区”的定义,“景区”属于场所或者区域;根据本条第二款的规定,“景区”又是行为主体。景区作为场所或区域,是不能行为的。所以,提出“开放经营申请”的,不应是景区,而应是景区的经营者或管理者。

再者,景区的设置开放未必都是“以营利为目的”,所以在旅游法中统一使用“景区管理人”的术语较为妥当。

第四十三条 (景区门票管理)景区经过主管部门批准方可有偿收取门票。利用公共资源开放的景区门票实行政府定价或者政府指导价。其他景区门票实行市场定价,其价格应当向价格主管部门备案。

景区门票价格变动应提前6个月公布。景区应当明示另行收费的游览项目。景区部分核心游览项目因故不能开放或者无法提供服务的,应提前告知并相应减少收费。

1、第二款中的“景区门票价格变动应提前6个月公布”,应当单列为一款,其余内容应作为第三款。

2、如果景区门票价格变动没有提前6个月公布,其法律后果如何?如果没有法律后果的规定,所谓“提前6个月公布”就是空话。可否规定,如果提价,旅行社或旅游者有权按原价购票;如果降价,可按现价购票。

第四十四条 (民俗、乡村旅游经营)城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营,其管理办法由国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府制定。

第四十五条 (高风险旅游经营许可)国家对高空、高速、水上、潜水、探险等高风险旅游项目实行经营许可制度。

本条表述方式不妥,不必动辄出现“国家”字样。应改为:经营高空、高速、水上、潜水、探险等高风险旅游项目,应事先获得相应经营项目许可。

第四十六条 (网络旅游经营)通过网络从事旅游经营的,经营者或者发布旅游经营信息的互联网服务提供者应当在网站主页面或者从事经营活动的网页的醒目位置,明示旅游经营相关许可证信息、营业执照信息或者电子链接标识以及旅游经营和服务的项目、内容、价格等事项。

对于应当明示的内容,最好分项表述。

第四十七条 (旅游经营规则)旅游经营者应遵守下列规则:

(一)诚信经营,履行谨慎注意、安全保障、投诉处理等义务,保护经营中获得的旅游者个人信息;

(二)预先对产品和服务项目的内容、收费标准及注意事项作出真实、完整、准确的说明;

(三)相关设施、产品和服务符合国家规定的安全技术规范和标准,保障旅游者的人身及财产安全;

(四)取得质量标准等级的,其设施和服务不得低于相应标准,未取得质量等级标准的,严禁使用其称谓和标志;

(五)不得设置违反我国法律法规和公序良俗的旅游项目,不得组织、带领旅游者参观、从事违反我国法律法规和公序良俗的活动;

(六)不得索取小费;

(七)不得给予、收受贿赂。

1、关于“小费”,应当以专条规定。其理由是:(1)小费是旅游业特有而普遍的现象。(2)小费多是导游或服务人员直接索取,直接规定为旅游经营者责任,有所不妥。(3)禁止索取小费,意味着索取行为无效,那么应当把索取的小费返还旅游者,本草案对此没有规定。(4)导游或服务人员索取“小费”,旅行社或景区管理人应否承担先行返还义务,旅游法应当有所规定。

2、“不得给予、收受贿赂”,是守法诚实经营的应有之义,不必再明示规定。否则,像不得打骂旅游者等,也应明示规定。

第四十八条 (交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等衔接)交通、住宿、购物、娱乐等经营者从事旅游接待,应当符合接待旅游团队等要求,并遵守第四十七条规定。

“旅游团队等要求”究竟是什么,本条草案表述不明。

购物等经营者可以自由接待旅游散客,这也是“旅游接待”,不必非得“符合接待旅游团队等要求”。

本条应当删除。

第四十九条 (委托经营的连带责任)旅游经营者将其部分经营项目或者场地交由他人从事住宿、餐饮、购物、游览、娱乐、旅游交通等经营的,应对实际经营者的经营行为给旅游者造成的损害承担连带责任。

1、本条应当参考《合同法》第四百条有关转委托的规定。

2、旅行社转委托后,应当承担直接责任,而不是连带责任。

3、景区管理人将经营项目或场地“交由”他人经营管理,其方式不同,法律后果也不同。“交由”的方式有租赁、变更字号的委托经营、不变更字号的委托经营、入股等。一概“连带责任”,过于简单。这也是有关景区的规定要单列一章的理由之一。

第五十条 (经营者报告义务)旅游经营者组织接待出入境旅游,发现出境旅游者非法滞留境外、在境外从事违法活动,或者入境旅游者擅自分团、脱团或者在境内从事违法活动,应当及时向旅游行政主管部门、公安机关报告。

本条最好分项表述,如:

在发生下列事项时,旅游经营者(主要是旅行社)应当及时向旅游行政管理部门、公安机关报告:

(一)出境旅游者非法滞留境外……

第五十一条 (旅游经营责任保险)国家根据旅游活动的风险程度,对旅行社、住宿、旅游交通等经营者分类实施责任保险。

本条语义不明,不是“国家……实施责任保险”。应当改为:旅行社、景区管理人应依法缴纳责任保险。

第五章  旅游服务合同

第五十二条 (订立合同)旅行社组织和安排旅游活动,应当与旅游者订立合同,并按照约定履行义务。

本条只规定“履行义务”,也应规定“享有权利”。再者,履行合同义务是合同法应有之义,旅游法不必另行强调。

本条应改为:“旅行社应当与旅游者订立书面合同,合理约定并明确双方权利义务。”

第五十三条 (包价旅游合同)包价旅游合同应当采用书面形式,并包括下列内容:

(一)组团社、地接社的基本信息;

(二)旅游行程安排;

(三)交通、住宿、餐饮等旅游服务安排和标准;

(四)游览娱乐项目的具体内容和时间;

(五)自由活动时间安排;

(六)旅游费用及交纳的期限和方式;

(七)法律法规规定和双方约定的其他事项。

旅行社签订包价旅游合同时应向旅游者对前款(二)至(六)项内容进行必要说明。

旅行社不得在包价旅游合同约定之外安排收费项目或者另行收取费用。

1、草案第三十六条第二款“旅行社组织接待团队旅游安排导游的,导游服务费用应在包价旅游合同中明示”,应当直接在本条中表述。

2、“旅行社不得在包价旅游合同约定之外安排收费项目或者另行收取费用”,过于笼统。任何合同都是可以变更的,草案第五十九、六十条也规定了合同变更事项,而且规定了变更时可以增加费用。

第五十四条 (旅行社告知义务)订立包价旅游合同时,旅行社应当向旅游者告知下列事项:

(一)旅游者不适合参加旅游行程的情形;

(二)行程中的安全注意事项;

(三)旅行社责任限制、减免的相关信息;

(四)旅游者应当注意的目的地相关法律法规、风俗习惯、宗教禁忌,依照中国法律不宜参加的活动等;

(五)法律法规规定的其他应当告知的事项。

包价旅游合同履行中,遇有前款事项也应向旅游者作出提示。

第二款中的“也应”不是法律通常用语。

第一款规定的是注意事项,不存在发生不发生的问题,所以第二款中的“遇有前款事项”,语义不通。

第五十五条 (不能成团的告知)因未达到约定人数不能出团的,组团社可以解除合同,但应当在下列时限内通知旅游者:境内旅游至少提前七天,出境旅游至少提前三十天。

因未达到约定人数不能出团的,组团社经征得旅游者书面同意,可以委托其他旅行社履行合同。组团社对委托事项承担责任,受委托旅行社在委托范围内对组团社承担责任。旅游者不同意的,可以解除合同。

1、在第一款规定的情形中,如果旅行社迟于通知,其应当承担的责任,也应当明确规定。

2、第二款应当参照《合同法》第四百条有关转委托的规定。“组团社对委托事项承担责任,受委托旅行社在委托范围内对组团社承担责任。”其语义不明。组团社承担责任的对象,应当明示;受委托旅行社也应当对转团的旅游者承担责任。

第五十六条 (旅游者替换与解除合同)旅游行程开始前,旅游者可以将包价旅游合同中自身的权利义务转让给第三人,旅行社没有正当理由的不得拒绝,因此增加的费用由旅游者和第三人承担。

旅游行程结束前,旅游者可以解除合同,法律法规另有规定的除外。

旅游者作为旅游服务的委托人,应当有当然的合同解除权。法律的“另有规定”,如境外旅游时,旅游者在返回入境前不得解除合同的情形,应当明确在旅游法中规定。

第五十七条 (旅游者原因的解除)旅游者有下列情形之一的,旅行社可以解除合同:

(一)患有传染性等疾病,可能危害其他旅游者健康和安全的;

(二)非法携带危害公共安全物品并不同意交相关部门处理的;

(三)从事违法或者违背公序良俗活动的;

(四)从事严重影响其他旅游者权益的活动,且不听劝阻、不能制止的;

(五)法律、法规规定的其他情形。

第五十八条 (包价旅游合同的履行)组团社将包价旅游合同中的接待业务委托给地接社的,地接社应当按照合同相关内容提供服务。

地接社提供的服务不符合合同约定的,旅游者有权要求组团社或者地接社采取措施进行补救。

地接社或者履行辅助人提供的服务不符合包价旅游合同约定的,由组团社承担违约责任。由于地接社或者履行辅助人的原因造成违约的,组团社在承担责任后,有权向地接社、履行辅助人追偿。

第五十九条 (合同变更限制)非因下列事由影响旅游行程的,旅行社和旅游者均不得变更旅游行程安排:

(一)不可抗力;

(二)政府因公共利益需要采取措施;

(三)旅行社或者履行辅助人已尽合理注意义务仍不能预见的事件。

1、任何合同,只要双方协商一致,当然可以变更。例如,在旅游地遇有大雨,但尚不构成不可抗力,室外项目不宜进行,经双方协商,当然可以改为室内项目。

本条应当规定的是不得“单方”改变旅游行程安排。

2、第三项文句的前面应有“发生”二字。

第六十条 (第五十九条事由导致后果的处理)由于第五十九条事由影响合同履行的,按下列情形处理:

(一)合同不能继续履行的,旅行社和旅游者均可解除合同;不能完全履行的,旅行社可以在合理范围变更合同,但应当向旅游者作出说明,因此增加的费用由旅游者承担,减少的费用退还旅游者。旅游者不同意变更的,可以解除合同。

(二)危及旅游者人身、财产安全的,旅行社应当采取相应的安全措施。因此支出的费用,由组团社和地接社合理分担。

(三)造成旅游者滞留的,旅行社应当采取相应安置措施。因此增加的食宿费用,由旅游者承担;增加的返程费用,由双方合理分担。

1、本条第二项规定“旅行社可以在合理范围变更合同,但应当向旅游者作出说明”,显然与第五十九条的内容矛盾。

2、本条第二项规定费用负担规则不合理,应当是组团社、地接社和旅游者三方合理负担。虽然旅行社有保障旅游者人身、财产安全的义务,但必须是合理范围的安全保障义务。例如,旅游地爆发疫情,其增加的额外防疫费用不应都由旅行社一方负担。

第六十一条 (合同解除的处理)合同解除后,按下列情形处理:

(一)因未达到约定的成团人数解除合同的,组团社应当退还已收取的全部费用;

(二)因第五十九条事由解除合同的,组团社应当在扣除已向地接社或者履行辅助人支付且不可退还的费用后,将余款退还旅游者;

(三)因旅游者原因解除合同的,组团社应当在扣除必要、合理的费用后,将余款退还旅游者,因此造成组团社损失的,旅游者应当承担责任。

旅游行程中解除合同的,旅行社应当协助旅游者返回出发地或者旅游者指定的合理地点。由于旅行社或者履行辅助人的过错造成合同解除的,旅游者有权要求旅行社支付返程费用。

本条第二款规定的后合同义务,应当单设一条予以专门规定。要特别强调,即使是因旅游者原因解除合同,旅行社也要无条件地承担合同后义务,如协助旅游者返回、安排患病的旅游者到医院等。

第六十二条 (旅行社违约后果处理)由于旅行社或者履行辅助人原因影响合同履行,按下列情形处理:

(一)置换、减少游览娱乐服务项目的,旅行社应当承担继续履行、采取补救措施的责任,或者赔偿旅游者完成遗漏、减少服务项目所需合理费用;

(二)无正当理由拒绝履行合同,应当赔偿旅游者的损失,造成旅游者人身伤害、滞留目的地等严重后果的,并支付旅游费用一倍以上、三倍以内的惩罚性赔偿金;

(三)对旅游者在旅游行程中的人身损害,由旅行社承担赔偿责任,但因不可抗力、旅游者自身原因、履行辅助人之外的第三人造成的除外;

(四)负责保管的旅游者行李物品损毁、灭失的,由旅行社负责赔偿,但因物品自然属性造成的除外。

由于公共交通原因导致旅游者人身伤害或者财产损失的,旅行社应当协助旅游者向公共交通提供者索赔。

因第五十九条事由造成违约的,可以减轻或者免除组团社的违约责任。

1、本条第一款的内容,可以放在“法律责任”章中一并规定。

2、本条第一款第二项“无正当理由拒绝履行合同,应当赔偿旅游者的损失”之后,不应当是逗号,而应当是分号。

3、本条第二款规定的内容,不属于旅行社违约责任,而是协助旅游者索赔的义务,应当单设一条专门规定。

4、第三款应当参照《合同法》第一百一十七条,“因第五十九条事由造成违约的”,应改为“因第五十九条事由造成旅行社不能履行合同的”。

5、本条第一款的责任主体是“旅行社或履行辅助人”,第三款的责任主体则是“组团社”,似不妥当。

6、第一款第三项“对旅游者在旅游行程中的人身损害”,应改为“对旅游者在旅游行程中‘受到’的人身损害”,以免引起歧义。

第六十三条 (旅游者违约责任)旅游者违约造成旅行社、履行辅助人或者其他旅游者损失的,应当承担赔偿责任。

旅游者采取不正当方式解决争议,妨碍旅游行程、造成损失扩大的,不得就扩大的损失要求旅行社赔偿;由此造成旅行社、履行辅助人或者其他旅游者损失的,应当承担赔偿责任。

本条内容可以放在“法律责任”章中一并规定。

第六十四条 (旅游安排、代订、咨询合同)旅行社根据旅游者要求,安排旅游行程、代订交通、住宿等旅游服务,应当以书面形式订立旅游安排合同。

旅行社可以接受旅游者的委托,为其代订交通、住宿、餐饮、游览娱乐等旅游服务,承办此类业务收取佣金或者代办费用的,应当亲自处理委托事务。因旅行社的过错给旅游者造成损失的,旅行社应当承担赔偿责任。

旅行社根据旅游者的委托,有偿提供旅游行程设计、旅游信息咨询等服务的,应当保证其设计合理、可行,信息及时、准确。

1、本条第二款有严重语法错误。“旅行社可以接受旅行社的委托,为其代订……”,表述的是旅行社可以从事的营业范围;“承办此类业务收取佣金或者代办费用的”,表述的是旅行社的业务行为情形。对这两类事项,不能用一串逗号的语句连结。再者,既然第一款已经规定从事这类业务要订立书面合同,自然表明法律已经允许旅行社从事这类业务,第二款中再强调“可以”就毫无必要。

第二款可以简要表述为:“旅行社为旅游者代订交通、住宿、餐饮、游览娱乐等旅游服务并收取佣金或者代办费用的,应当亲自处理委托事务。”

2、第二款中“因旅行社的过错给旅游者造成损失的,旅行社应当承担赔偿责任”的规定,应当也适用于第三款规定的情形,因此,这一规定应单列为第四款。

第六十五条 (住宿合同)住宿经营者应当按旅游服务合同规定为旅游者提供住宿服务。住宿经营者未能按照合同提供服务的,应当为旅游者提供不低于原定标准的住宿服务,由此增加的费用由住宿经营者负担;但由于不可抗力、政府因公共利益需要采取措施造成不能提供服务的,住宿经营者应当退还旅游者已支付费用,并协助其安排住宿。

住宿经营者未尽到安全保障义务,致使旅游者携带的物品在住宿场所内损毁、灭失、被盗的,住宿经营者应当依法承担赔偿责任。

住宿经营者提供住宿服务,与客人是不是旅游者无关。

本条应当删除。

第六章  旅游安全

第六十六条(政府旅游安全职责)县级以上人民政府统一负责旅游安全工作。县级以上人民政府有关部门依照法律、法规履行旅游安全职责。

第六十七条 (旅游目的地安全风险提示、监测、评估)国家建立旅游目的地安全风险提示制度。旅游目的地安全风险提示级别的划分标准和实施程序由国务院旅游行政主管部门会同有关部门依法制定。

县级以上人民政府及其有关部门应当把旅游安全作为突发事件监测和评估的重要内容。

第二款中“的重要内容”,不是通常法律用语。法律规定纳入即可,纳入就已经表明其重要。

第六十八条 (突发事件应对)县级以上人民政府应当依法将旅游应急管理纳入政府应急管理体系,制定应急预案,建立旅游突发事件应对机制。

突发事件发生后,当地人民政府及其有关部门和机构应当采取措施开展救援,并协助旅游者返回出发地或者旅游者指定的合理地点。

第六十九条 (景区流量控制)景区实行旅游者流量控制制度,不得超过景区主管部门核定的最大承载量接待旅游者。

旅游者可能达到或者超过最大承载量时,景区应向当地人民政府报告,景区和当地人民政府应当及时采取疏导、分流等措施,旅游者应当予以配合。

第二款中的“景区”之后,应加上“管理人”。

第七十条 (旅游经营者的安全保障)旅游经营者应当依法取得安全生产资质,严格执行有关标准、安全技术规范以及消防的有关规定,制定旅游者安全保护制度和应急预案。

旅游经营者应当对直接为旅游者提供服务的从业人员开展经常性应急救助技能培训,对其提供的产品和服务进行安全检验、监测和评估,采取必要措施防止危害发生。

旅游经营者组织、接待老年人、未成年人、残疾人等旅游的,应当采取相应的安全保障措施。

本条规定的“安全生产资质”等,不应泛泛地规定“旅游经营者”都应取得。

第七十一条 (旅游经营者的安全警示)旅游经营者应当就旅游活动中的下列事项,以明示的方式事先向旅游者作出说明或者警示:

(一)正确使用设施设备或者接受服务的方法;

(二)预防危害的方法和必要的安全防范、应急措施;

(三)未向旅游者开放的经营、服务场所和设施设备;

(四)不适宜参加活动的群体;

(五)可能危及旅游者人身、财产安全的其他情形。

第七十二条 (旅游经营者的事故救助处置)突发事件或者旅游安全事故发生后,旅游经营者应当立即采取必要的救助和处置措施,依法履行报告义务,并妥善处理善后事宜。

第七章  旅游监管

1、本章的题目应当是“旅游业监管”。

2、本章的主要问题,一是行政权力过大,旅游管理部门有扣押、查封的权力;二是权限不明,有的处罚由旅游行政管理部门执行,有的由工商行政管理部门执行,有的处罚由“相关行政主管部门执行”。

第七十三条 (监管机制)县级以上人民政府应当建立有关部门分工负责的旅游市场监管工作机制。

旅游及相关行政主管部门依照本法和其他有关法律法规规定,对旅游市场进行监管,依据法定职责查处相关违法行为。

第七十四条 (监督检查)县级以上人民政府旅游行政主管部门有权对以下事项实施检查:

(一)旅游行政主管部门许可的经营者资质和从业人员资格;

(二)旅行社的经营行为;

(三)导游和领队等旅游从业人员的服务行为;

(四)法律法规规定的其他事项。

第七十五条 (检查手段)旅游执法人员实施检查时,可以进入旅游经营场所,查阅、复制与监督检查内容有关的合同、票据、账簿以及其他资料。

为制止违法行为和保全证据,旅游执法人员可以依法对被检查单位和个人的财产和有关资料采取查封、扣押等强制措施。

第二款规定的执法权力过大,只是旅游执法人员就“可以被检查单位和个人的财产和有关资料采取查封、扣押等强制措施”,易于给相对人造成过度损害。《证券法》也规定了证监会有查封、扣押的权力,但规定了事先要“经国务院证券监督管理机构主要负责人批准”,而本草案却没有类似程序保障规定。

第七十六条 (检查要求)旅游执法人员进行现场检查时,不得少于二人,并应当出示检查通知书和执法证件。少于二人或者未出示检查通知书和执法证件的,被检查单位和个人有权拒绝。

旅游行政主管部门及其执法人员对监督检查中掌握的被检查单位的商业秘密和个人的隐私应当保密。

第七十七条 (被检查者义务)对依法采取的检查措施,有关单位和个人应当配合,如实说明情况并提供文件、资料,不得拒绝、阻碍和隐瞒。

第七十八条 (对违法行为与投诉、举报的处理)旅游行政主管部门和相关部门在执法过程中或者处理举报、投诉时发现违法行为的,属于本部门管理事项,应当依法及时作出处理;不属于本部门职责范围的事项,应当及时书面通知并移交相关部门查处。

本条中“属于本部门管理事项”之后,应当加一个“的”字,即“属于本部门管理事项的”。

第七十九条 (综合处理责任)县级以上地方人民政府建立旅游违法行为查处信息的共享机制,对需要跨部门、跨地区联合处理的违法行为,应当进行督办。

旅游行政主管部门和相关部门应当按照各自职责,及时向社会公告监督检查的情况。

本条第一款有严重语法错误。“建立……的共享机制”其后是逗号,全句的主语应是“共享机制”,“的”之前全是定语。但是,“共享机制”如何去“督办”其他事项?所谓“督办”,应当是上级对下级督办,对上级、对评级,如何督办?

本条应改为:

“县级以上地方人民政府应当建立旅游违法行为查处信息的共享机制。

对需要跨部门、跨地区联合处理的违法行为,上级人民政府应当进行督办。”

第八章  权利救济

本章内容无非是纠纷解决方式,其中没有旅游法上的特殊之处。

本章应当删除。

第八十条 (投诉处理)县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构。受理机构接到投诉,应及时进行处理或者移交相关部门处理,并告知投诉者。

有关投诉机构设置及其职能权限的规定,可以放到旅游监管一章中。

第八十一条 (争议解决途径)旅游者与旅游经营者发生争议,可以通过以下途径解决:

(一)双方协商;

(二)向消费者协会、旅游投诉受理机构或者相关主管部门投诉;

(三)申请仲裁;

(四)向人民法院提起诉讼。

第八十二条 (争议调解)消费者协会、旅游投诉受理机构和相关主管部门应在双方自愿的基础上,依法对旅游者与旅游经营者之间的争议进行调解。

第八十三条 (共同争议解决)旅游者与旅游经营者发生争议,旅游者一方在十人以上并有共同请求的,可以推举代表参加协商、调解、仲裁、诉讼活动。

第八十四条 (仲裁)旅游者与旅游经营者发生争议时,合同约定有仲裁条款或者事后达成书面仲裁协议的,当事人可以申请仲裁机构仲裁。

第八十五条 (诉讼)旅游者与旅行社因包价旅游合同发生争议提起诉讼的,由合同履行地、原告住所地或者被告住所地人民法院管辖,当事人依法另有约定的除外。

第九章  法律责任

本章存在的主要问题是:

1、只有行政责任的规定,与“法律责任”的章名不符。

2、责任设置不当,有“轻者重、重者轻”的情形。

3、有较多的用语不规范的地方。

第八十六条 (未经许可经营的责任)违反本法规定,未经许可经营旅行社业务的,由旅游行政主管部门或者工商行政主管部门责令改正,没收违法所得;违法所得10万元以上的,并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款;违法所得不足10万元或者没有违法所得的,处1万元以上10万元以下罚款。

执法主体应当是一个,不能一个行为由两个部门处罚。

第八十七条 (旅行社责任之一)旅行社违反本法规定,有下列行为之一的,由旅游行政主管部门责令改正,没收违法所得;违法所得5万元以上的,并处违法所得一倍以上五倍以下罚款;违法所得不足5万元或者没有违法所得的,并处5千元以上5万元以下罚款;拒不改正的,责令停业整顿;情节严重的,吊销旅行社业务经营许可证:

(一)超出旅行社业务许可范围经营的;

(二)向不合格的供应商订购产品和服务的;

(三)未为旅游团队安排领队的;

(四)安排未取得导游证或者领队证的人员提供导游或者领队服务的;

(五)未在包价旅游合同中明示导游服务费用的;

(六)低于成本招徕、组织、接待旅游者的。

1、本条规定的应处罚事项,其性质和程度不一,规定在一条中,易于导致执法裁量权过大。

2、本条第二项“向不合格的供应商订购产品和服务的”,既可能是故意的,也可能是过失的。行政处罚应当考虑到两者的区别。

第八十八条 (旅行社责任之二)旅行社违反本法规定,安排旅游者在指定场所购物、强迫或者变相强迫购物、安排另行付费旅游项目的,由旅游行政主管部门责令改正,没收违法所得,处5万元以上20万元以下罚款;初犯的并处停业整顿;再犯的吊销旅行社业务经营许可证和相关人员的导游证、领队证。

旅游经营者组织接待出入境旅游,对出境旅游者在境外非法滞留和入境旅游者擅自分团、脱团负有责任的,由旅游行政主管部门责令改正,处警告或者5万元以下罚款,没收违法所得;情节严重的,吊销旅行社业务经营许可证。入境旅游者如需遣返的,应当承担其遣返费用。

1、本条第一款、第二款规定的事项在性质上不同,应当分条规定。

2、本条中“初犯的”、“再犯的”,过于口语化。再者,初犯与再犯之间应有间隔,一年之内再犯和三年之内再犯,其处罚应当不一样。

第八十九条 (导游和领队的责任)违反本法规定,未取得导游证或者领队证从事导游、领队活动的,由旅游行政主管部门责令改正并予以公告,处1千元以上3万元以下罚款,有违法所得的并处没收违法所得。

导游或者领队私自承揽业务,或者擅自变更、替换旅游行程和线路的,由旅游行政主管部门处1千元以上3万元以下罚款,并吊销导游证、领队证,三年内不得重新申请。

第九十条 (违反报告义务的责任)旅行社及其委派的导游人员、领队人员违反本法第五十条规定,未履行报告义务的,由旅游行政主管部门责令改正,对旅行社处5千元以上5万元以下罚款;对导游人员、领队人员处2千元以上2万元以下罚款;情节严重的,责令旅行社停业整顿,或者吊销旅行社业务经营许可证、导游证、领队证。

本条中“情节严重的,责令旅行社停业整顿,或者吊销旅行社业务经营许可证、导游证、领队证”,从语法上看,导游证、领队证是属于旅行社的;而立法意图则是指属于导游人员、领队人员的证件。

第九十一条 (甩团的责任)违反本法规定,旅行社或者导游人员在旅游行程中拒绝履行合同,由旅游行政主管部门责令改正,对旅行社处5万元以上20万元以下罚款、停业整顿,对导游人员处1万元以上5万元以下罚款、暂扣导游证1个月至3个月;造成旅游者滞留目的地的,吊销旅行社业务经营许可证和导游证。

1、甩团是最为严重的违约行为之一,本条却规定,“对导游人员处1万元以上5万元以下罚款、暂扣导游证1个月至3个月”;造成“旅游者滞留目的地的”,才吊销导游证。比较一下第八十九条第二款,“导游或者领队私自承揽业务,或者擅自变更、替换旅游行程和线路的,”即“并吊销导游证、领队证,三年内不得重新申请”。两条相比,明显存在“轻者重、重者轻”的情形。

2、“吊销旅行社业务经营许可证和导游证”,同样不准确,导游证不属于旅行社。

第九十二条 (组织或者带领旅游者在境内外参加违法或者违反当地习俗游览活动的责任)旅行社及其从业人员违反本法规定,在旅游行程中设置违反我国法律法规和公序良俗的旅游项目,或者组织、带领旅游者参观、从事违反我国法律法规和公序良俗的活动的,由旅游行政主管部门责令改正,没收违法所得,对旅行社处5万元以上20万元以下罚款,初犯的并处停业整顿,再犯的吊销旅行社业务经营许可证;对导游、领队等从业人员处1万元以上5万元以下罚款、暂扣导游证或者领队证1个月至3个月,造成严重后果的,吊销导游证或者领队证;在境外从事上述活动的,直接吊销旅行社业务经营许可证和导游证、领队证。

不同国家或地区有不同的公序良俗,要求旅行社在境外一概遵守我国的公序良俗,似限制过严,执法时的界限不易把握。最好将不允许的违反公序良俗的行为予以列举,以便在执法中参照把握。

第九十三条 (索取小费和给予、收受贿赂的责任)旅游经营者及从业人员违反本法规定,索取小费的,由旅游行政主管部门没收违法所得,对旅游经营者处1万元以上10万元以下罚款,对从业人员处1千元以上3万元以下罚款,情节严重的,吊销旅行社业务经营许可证;导游人员、领队人员违反规定情节严重的,吊销导游证或者领队证。

旅游经营者及从业人员违反本法规定,给予、收受贿赂的,由工商行政主管部门依据有关法律法规处理;情节严重的,并由旅游行政主管部门吊销旅行社业务经营许可证、导游证、领队证。

本条的两款应分两条规定。

第九十四条 (景区的责任)景区违反本法规定,未经批准擅自开放接待旅游者的,由景区主管部门责令关闭,没收违法所得,并处10万元以上100万元以下罚款。景区经营过程中不符合开放条件而接待旅游者的,责令停业整顿直至符合开放条件,可并处10万元以上50万元以下罚款。

景区在旅游者可能达到或者超过最大承载量时未向当地人民政府报告、未及时采取疏导分流等措施,或者超过最大承载量接待旅游者的,由景区主管部门责令改正,情节严重的,责令停业整顿1个月至6个月。

第二款规定不严谨,景区旅游具有季节性,同是“责令停业整顿1个月至6个月”,因季节不同,对景区的影响大不一样。再者,如果是旅游旺季“责令停业整顿1个月至6个月”,可能给景区造成巨大的利益损失。建议只有存在超载接待造成人员伤亡的严重情节时,才给予停业整顿的处罚。

第九十五条 (违反警示义务的责任)旅游经营者违反本法规定,对可能危及人身安全的情况未向旅游者作出真实说明和明确警示,或者未采取防止危害发生的措施的,由其行政主管部门责令改正,并给予警告、停业整顿或者吊销经营资格。法律法规另有规定的,从其规定。

本条规定的处罚执法幅度太宽。

第九十六条 (刑事责任)违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

本条毫无意义。构成犯罪,要依据《刑法》而不能依据旅游法追究刑事责任。旅游法写不写这一条,丝毫不影响刑法的实施。

本条应当删除。

第十章 附则

第九十七条 (术语定义)本法下列用语的含义是:

(一)景区,是指以营利为目的,为旅游者提供游览服务的封闭场所或者区域。

(二)包价旅游合同,是指旅行社预先安排行程,提供或者通过履行辅助人提供交通、住宿、餐饮、游览、导游或者领队等两项以上旅游服务,旅游者以总价支付旅游费用的合同。

(三)组团社,是指签订包价旅游合同的旅行社。

(四)地接社,是指接受组团社委托,在目的地接待旅游者的旅行社。

(五)履行辅助人,是指与旅行社存在合同关系,协助其履行包价旅游合同义务,实际提供相关服务的法人或者自然人。

第九十八条 (施行时间)本法自年 月 日施行。

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主办:中国社会科学院法学研究所、国际法研究所
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