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推进房产税改革试点应有法治观
●房产税改革及其试点,事关房地产市场的健康发展,事关税法的权威以及纳税人权利的保障,因此应当将其全面纳入税法的系统控制之下,坚持形式法治观与实质法治观的统一,克服行政主导下的实用主义和本位主义倾向。

●相比于开征物业税,房产税的改革试点只能算权宜之计,并可能会与国家现行的"减税"政策背道而驰,增加房主的纳税负担。

●只有通过修法来系统优化现有税种,并合理改革国有土地使用权出让金制度,相应取消有关收费,才能走出多年来楼市调控的"怪圈",并通过税法的公开和透明来稳定市场预期,保证房地产市场的健康发展。

随着今年营业税改征增值税试点范围的扩大,房产税改革试点似乎迎来了新的契机。年初即有媒体不断传出试点城市范围将不断扩大的消息,日前国务院在《关于今年以来预算执行情况的报告》中又提出要稳步推进个人住房房产税改革试点,这些消息引发了社会各界针对房产税的新一轮争论。争论广泛涉及房产税的目的及其作用、房产税的征税对象与计税依据、房产税政策调整及其立法等诸多问题,其中不乏反对与质疑之声。

继去年上海、重庆两地房产税改革试点的合法性遭受广泛质疑之后,国务院今年再提"稳步推进房产税改革试点",这无疑在又一次触探社会公众敏感的税负神经,给各地房地产市场的回暖增加了新的不确定性。笔者认为,房产税改革及其试点,事关房地产市场的健康发展,事关税法的权威以及纳税人权利的保障,因此应当将其全面纳入税法的系统控制之下,坚持形式法治观与实质法治观的统一,克服行政主导下的实用主义和本位主义倾向。

推进房产税改革试点应当修法先行

税收改革试点涉及税收的开征、停征、减税、免税等重大问题,同样应当遵循税收法定原则,依照法律的规定进行征纳税。

遗憾的是,在我国现行《宪法》和《税收征收管理法》中,对税收改革试点至今只字未提,有关税收改革试点的决策机构、决策依据、试点范围、试点内容、试点期限、试点效力、试点评估等问题均处在法律的真空地带。

以这次房产税改革试点为例,1998年住房市场化改革后,我国房地产业即迅速成为国民经济的支柱产业,而现行房产税制是由1986年国务院发布实施的《房产税暂行条例》以及各省、自治区、直辖市人民政府制定的施行细则确立起来的。去年开始的房产税改革试点,虽然是根据国务院第136次常务会议精神,由上海和重庆两地的市政府作出的决定,但其在《宪法》和《税收征收管理法》中却找不到任何依据。

目前看来,从开征物业税到回归现行房产税制改革,是想借房产税调控房地产市场,但是,仅靠出台税收政策来推行调控房地产市场,很难消除市场上的阻力,也很难获得纳税人的支持。

从税改路径看,房产税改革试点应当修法先行,至少应在《税收征收管理法》中增加税制改革试点的原则性规定,为房产税改革试点提供具体的法律依据,这在我国现有的国情下显得尤为重要。否则,税改试点无视形式正义,一旦缺乏合法性根据,纳税人的遵从度难免会越来越低。

推进房产税改革试点应当赋予地方税权

上海和重庆两地的房产税改革试点均只针对部分个人住房进行征税,并在征税对象、计税依据、税率、税收减免、收入使用等方面作出了不同规定,这种因地制宜的税制安排,体现出试点城市利用税收手段调控本地房地产市场时在价值取向上的差异,同时也构成了税权在中央和地方之间纵向分配的积极探索。

实行分税制以来,我国虽然已经建立了地方税体系,并设立了专门的地方税征管机构,但对地方是否享有税收立法权,享有哪些税收立法权则缺乏完整、明确的制度规范。税收立法权的纵向分配不是由最高权力机关通过宪法或宪法性法律来决定,而是由国务院以行政决定的方式进行明确,地方政府因缺乏必要的税收立法权,导致其调控当地经济的能力相应减弱,实践中往往采取越权减免税,擅自变更课税要素,或者以宽松的执法方式变相改变现有税法的规定,或者寻求其他途径以获得足够的收入。凡此种种,名义上的税收集权模式其实已经受到不同程度的侵蚀。

立法对税权的划分不仅是一门科学,它在很大程度上更是一门艺术。因此,作为典型的财产税和地方税,房产税的改革试点应当建立在尊重地方税权的基础之上,科学划分中央与地方的税权,详细区分房产税与其他税种的制度功能,确定它们之间的复杂联系。总之,应从实质正义出发,通过修法赋予地方在税收立法上一定的自主权,同时注意发挥中央政府的引导与监督作用,避免引起不合理的地方税收竞争,有效保护纳税人的权益。

推进房产税改革试点应当系统优化现有税种

目前,我国针对土地和房屋的税种主要有城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、营业税、个人所得税、企业所得税、契税以及印花税等,这样的房地产税收体系涵盖了流转税、所得税、财产税以及行为税四个领域。

房产税与近年来热议的物业税虽同属于财产税性质,但在税收要素方面,如纳税人、征税对象、征税范围、计税依据与税率、征税环节、纳税期限等,却有着明显不同。物业税是对财产的存量征税,即对一定时期的土地和房屋等静态财产,按其数量或价值进行征税。开征物业税,意味着对现有房地产税种的整体替换。从技术层面上看,它是诸多税种的有机整合。从价值层面上来分析,物业税实际上会成为政府基于对我国土地和房产资源的分配格局,坚持以市场规则为资源配置的基础方式,通过简化税制来达到调控房地产市场发展和协调各种利益冲突的重要工具。

相比于开征物业税,房产税的改革试点只能算权宜之计。笔者认为,用房产税控制房价上涨,其作用已然被过分夸大,因为住房价格的确定,除了土地的供应、价值规律决定的供求关系外,还决定于居民的收入水平以及由收入水平决定的有效需求。如果房产税改革中扩大了其征税范围,则又会与国家现行的"减税"政策背道而驰,势必增加房主的纳税负担。

因此,单纯改革现有房产税制,虽能在一定程度上缓解当前地方政府"土地财政"所面临的收入困境,但难以有效调控房地产市场。我们需要做的是,把税法从工具、从制度变成治国的根本理念。只有在修法中系统优化现有税种,并合理改革国有土地使用权出让金制度,相应取消有关收费,才能走出多年来楼市调控的"怪圈",并通过税法的公开和透明来稳定市场预期,保障房地产市场的健康发展。

(来源:《经济参考报》2012年9月12日第A06版思想 法眼)

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