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国际货币体制的困境与出路
廖凡
内容提要:以国际货币基金组织为核心的现行国际货币体制渊源于大国之间的政治妥协,在约束性和执行力方面存在先天不足。世界经济格局的演变导致该体制的代表性受到质疑,全球金融危机进一步揭示出其所面临的困境,主要表现为机构职能误入歧途、政策监督顾此失彼、治理结构力量失衡和争端解决有心无力。有鉴于此,应当在近期已有改革举措的基础上,在重塑机构职能、加强双边监督、完善治理结构和促进争端解决四个方面寻找出路。

关键词:国际货币体制国际货币基金组织国际经济法IMF

由1944年布雷顿森林会议奠基的、以国际货币基金组织(InternationalMonetaryFund,IMF)为核心的国际货币体制迄今为止已经走过了三分之二个世纪。近些年来,以"金砖四国"为代表的新兴经济体的崛起使得国际货币金融格局中的力量对比发生显著变化,建立在传统格局基础之上的IMF体制受到前所未有的挑战。不期而至的全球金融危机,更是集中凸显出这一体制所面临的困境:危机肇端于身为最发达经济体并在IMF唯一享有事实否决权国家的美国,并席卷全球主要发达国家,表明该体制存在整体性和根本性的问题。尽管改革IMF在当前已经成为共识,但关于改革的重心、途径和方向却尚无定论,对相关法律规则的阐释和探讨尤为欠缺。为此,本文拟从法律角度剖析IMF亟待改革的若干方面,以此揭示国际货币体制面临的主要困境,并尝试提出改革建议。

一、基本立场与切入角度

追本溯源,IMF体制本质上是美英两国政治妥协的结果。这种妥协导致IMF先天不足,在法定职能的广度、深度和有效性方面存在深刻缺陷。尽管《国际货币基金协定》(以下简称《基金协定》)在20世纪60年代和70年代先后经历了两次重大修订,1 但上述缺陷并未得到实质性弥补。相反,第二次修订形成的"牙买加协定"一方面正式终结了作为布雷顿森林体系基石的平价制度,确认了浮动汇率的合法性,另一方面却又没有规定任何稳定汇率和货币体系的硬性规则或制裁措施,使得IMF的初始功能被进一步削弱,固有缺陷更为彰显。

20世纪90年代以来的一系列金融危机(主要包括墨西哥金融危机、俄罗斯金融危机和亚洲金融危机,以及21世纪初的阿根廷金融危机)和IMF在其中不尽人意的表现,促使人们反思既有国际货币体制的局限。事实上,在每次危机之后,国际货币体制的缺陷及其改革都会成为各国政府和学者讨论的主题。总体而言,作为现行国际货币体制的主导者,以美国为首的发达国家较为关注IMF运作的实效性,即其能否有效维护国际货币金融稳定和安全,成功推行符合其利益的原则和政策。因此,它们着重强调IMF危机处理能力的不足,建议从增强危机管理职能、提高危机预防能力、尽量缩短贷款期限、积极引导私人部门介入危机的预防和处理,以及加强同成员国及其他国际组织的合作等方面对IMF进行改革。 与之相对,在国际货币体制中长期处于被动接受地位的发展中国家则更为关注IMF的代表性和公平性,即其是否是一个公正、民主、透明的国际组织,能否一视同仁地代表和体现不同成员国的利益和诉求。从这个角度出发,它们着重强调IMF在指导思想、价值取向、治理结构和决策机制上的缺陷,呼吁增加发展中国家在IMF中的份额和投票权,改变IMF监督的不对称性,改善IMF内部治理结构,增强IMF资金实力和贷款灵活性等。3

中国政府和学者在这一问题上的关注点同上述发展中国家基本立场较为接近,侧重于IMF作为一个多边国际组织,在代表性、公平性和民主性方面的不足,主张以治理结构和决策机制为突破口对其加以改革,4 并在此基础上调整IMF的相关职能,具体建议包括修改份额计算方法和表决制度、调整贷款条件、实现资金来源与行政和决策过程分离、增强决策透明度、进一步明确和强化职能、确立更好的国际标准等。5 而在全球金融危机加速蔓延后,中国更是颇具创造性地率先提出在IMF特别提款权的基础上建立超主权储备货币的构想,6 并得到主要发展中国家的支持。

上述观点和建议从不同角度揭示了现行国际货币体制存在的种种缺陷,各有侧重,难言孰是孰非。笔者认为,对于我国而言,切入这一问题的关键在于把握中国在国际货币体制及IMF中的特殊地位。一方面,中国是发展中国家一员,在国际货币体制中长期处于发言权不足的非主导地位,因此改善IMF的治理结构和决策机制,使其真正多边化和民主化,是中国的自然诉求。另一方面,中国作为世界第三经济大国和第一出口大国,又具有不同于传统意义上发展中国家的某些特殊性;特别是,中国拥有超过2.4万亿美元的巨量外汇储备,高居世界第一,7 这使得中国在相关改革的探讨和论争中具有了不可或缺的重要地位。从这一现实出发,对国际货币体制缺陷及其改革的讨论应当兼顾实效性和公平性,以此为坐标反观现行体制所面临的困境,将构建更加协调和平衡的新体制作为改革目标。有鉴于此,本文将以IMF为核心的现行国际货币体制所面临的困境概括为四个主要方面,并结合近期改革实践和动态,探讨这一体制的未来发展方向。

二、现行国际货币体制的主要困境

(一)机构职能误入歧途

IMF初创之时的主要目标是维持国际收支平衡,防止国际贸易和支付体系崩溃的历史重演。为此,IMF力图确保一个建立在经由多边协商形成的可调整稳定汇率基础之上的有序支付体系,并对国际资本流动加以严格限制;其任务之一是向暂时处于国际收支逆差的国家提供周转资金,以免其实施紧缩性调整或者贸易和汇兑限制。成员国在IMF的提款权被严格限定在经常项目领域,不得用于弥补资本项目缺口,且IMF有权要求成员国实施资本控制,作为获取资金的条件。

主要工业国家之间政策的不一致和国际金融市场资本流动的迅速增长,促成了布雷顿森林体系解体和浮动汇率合法化。尽管在浮动汇率制下成员国仍然负有与外汇安排有关的一般义务(《基金协定》第4条第1款),但这些义务流于泛泛,缺乏约束力,对于IMF而言意义甚微。在此背景下,IMF的工作重心发生了转移。在20世纪80年代的拉美国家债务危机中,IMF联合其他多边机构向发展中国家提供大量贷款并进行广泛的债务重组安排,是这种转移的开始。而随着20世纪90年代以来金融危机在新兴市场经济体反复出现,危机贷款发展成为IMF的主要金融活动。据统计,在2003至2004财政年度内,对阿根廷、巴西和土耳其的危机贷款占到IMF提款和贷款总额的85%。8 换言之,IMF的主要职能已经从起初的通过多边汇率安排、资本流动控制和经常项目融资促进全球增长和稳定,转变为管理和解决新兴市场中因资本流动和汇率过度失稳而导致的资本项目危机。

如果说上述转变尚可解释为IMF形格势禁之下的合理转型,那么IMF目前在发展领域的频繁介入,则更多地是误入歧途。创建IMF主要是为了确保工业大国对外支付和汇率的稳定,而不是维持发展中国家的国际收支平衡;在早期,欧洲工业国事实上也的确是IMF资金的主要使用国,因为提款权与成员国在IMF持有的份额成比例,而前者所占份额远高于后者。随着欧洲经济的恢复,尤其是欧洲货币体系的建立,欧洲国家对IMF的依赖逐渐减少,后者的活动因而开始更多地转向发展中国家。起初这些活动集中于同IMF传统职能相一致的短期经常项目融资,以后则越来越多地进入发展领域。这方面的标志性事件是1974年IMF推出"中期贷款",用以解决持续存在的结构性国际收支问题。9 随即IMF又先后推出"结构调整贷款"和"扩充结构调整贷款",以优惠利率向低收入国家提供资金,用于进行经济结构调整。1999年,IMF进一步推出"减贫与增长贷款",取代扩充结构调整贷款,向低收入国家提供优惠利率融资,从而更加明确地以减少贫困、促进增长等发展事项为己任。

IMF促进货币和金融稳定的职责同减贫和发展固然有所关联,但仅此在逻辑上并不足以支持IMF涉足后者,因为贸易、劳工、卫生、环境、安全等诸多其他政策领域同样与减贫和发展有所关联。10 实际上,减贫和发展领域已有专司其职的多边金融机构,即世界银行和区域开发银行;它们通过向中低收入国家提供优惠贷款、政策建议、技术支持和知识共享来减少贫困,促进发展。在此情况下,IMF在这一领域的介入会产生若干问题。首先,结构性调整涉及农业、工业、贸易、投资、技术、金融、劳工市场和公共部门等政策领域内的广泛行动,需要来自研究和实践的专门知识以及关于制度和政策环境的大量信息,而IMF的现有机构能力并不具备作为多边开发银行特质的此种条件。11 其次,尽管IMF声称其致力于同世界银行紧密协调以减少职能交叉和重复,但实际情况是它目前在发展领域的大部分工作都完全可以移交给世界银行来进行。这种职能重复不仅招致对机构存在价值的质疑,12 还会增加受援国在交叉领域协调二者不同措施的压力。最后,也是本文所最为关注的,IMF在发展领域的过多介入会占用和转移其有限的资源,从而影响其通过政策监督和危机管理来促进全球货币、金融和经济稳定的核心职能。正是在这种意义上,诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨指出:"在IMF之外已经形成广泛共识,即IMF应当将自己限制在其核心领域,即管理危机,而不应再(在危机之外)涉足发展问题或转型经济。"13

(二)政策监督厚此薄彼

第二次修订之后的《基金协定》在第4条第3款规定,IMF应当监督国际货币体系以保证其有效运行,并监督成员国遵守其根据该条第1款所承担的一般义务;为此目的,IMF应当严密监督成员国的汇率政策,并制定具体原则,在汇率政策上对所有成员国进行指导。这是一种妥协,既是对IMF失去货币平价守护职能的弥补,也可以视为各国为获得汇率浮动自由所付出的对价。

IMF的监督包括两种形式,即双边监督和多边监督。双边监督是通过持续监测成员国的经济状况并在必要时同成员国进行磋商,14 对每个成员国的相关政策进行评估并提出建议,重点关注是否存在影响国内和外部稳定的风险,从而需要对经济或金融政策进行调整。多边监督则是对全球和地区经济趋势进行监测和评估,主要手段是定期发布《世界经济展望》、《全球金融稳定报告》和地区经济展望报告。比较而言,更具实质意义的是以国别为基础的双边监督。

然而,IMF的双边监督存在明显的不对称性:对于国际收支逆差国的监督较为有力,而对顺差国的监督则相形见绌。造成这一局面的重要原因是《基金协定》关于监督的规定属于软法性规则,本身并无强制拘束力,监督实效取决于其他约束机制,而后者的运行是不对称的。这些约束机制主要包括IMF贷款的"条件性"和《基金协定》的"短缺货币"条款,下面分别加以讨论。

条件性是IMF贷款的标志性特征,它是指IMF的资金援助不是无条件和自动给予的,成员国在向IMF借款时必须按照IMF的要求对其经济政策进行调整,以解决那些导致其寻求资金援助的问题。条件性的法律渊源是《基金协定》第5条第3款第3项。该项规定,IMF应当审查成员国的贷款申请是否符合《基金协定》条款以及根据这些条款所制订的政策。条件性不仅是成员国偿还贷款的保证,更使得IMF对成员国相关政策的监督、评估和建议以贷款条件的方式得到遵守和落实。考虑到条件性不只表现为事先的贷款申请标准(即所谓事先条件性),还包括对贷款条件落实情况的监督(即所谓事后条件性"),15 其对于IMF发挥政策影响力的意义就更为明显。问题在于,条件性发挥作用的对象仅限于那些深陷国际收支逆差从而申请IMF贷款项目的成员国,对于项目外成员国则无能为力。如果说IMF初创时的主要贷款对象是欧洲国家,那么随着这些国家经济恢复从而不再符合贷款标准,IMF贷款已经变得主要面向发展中国家,贷款条件也趋于严格。16 换言之,借助条件性来实施的监督只能约束有赖于IMF资金的国际收支逆差国,主要是贫困国家和发展中国家,而不能约束无求于IMF资金的国际收支顺差国,尤其是主要工业国家。这一点,在20世纪80年代的拉美债务危机和90年代的新兴市场金融危机中已经有所体现,而在美国次贷危机及其所引发的全球金融海啸中更是展现得淋漓尽致。

另一个可能的约束机制是《基金协定》第7条第2、3款,即所谓"短缺货币"条款。该条款规定,当某种货币发生普遍短缺,以致对该货币的需求明显严重威胁到IMF的供给能力时,IMF可以正式宣布其为短缺货币,报告短缺原因并提出解决建议,同时授权其他成员国临时限制短缺货币的自由兑换。这是针对国际收支顺差国的约束机制,因为只有顺差国的本币才会因其他国家的进口用汇需求而发生短缺。根据该条款,IMF可以要求短缺货币国对其国内货币和经济政策进行调整,以增加货币供应,并授权其他成员国暂停履行《基金协定》第8条下的经常项目自由兑换义务。

"短缺货币"条款的设计初衷是针对美国,因为美国几乎是当时唯一的债权国(顺差国),英国等欧洲国家需要美元供给以恢复经济。随着美国由顺差国变为逆差国,"美元荒"让位于"美元灾",这一条款失去了其初始意义。同时,由于"普遍短缺"不同于一国或数国因为同多个其他国家之间的持续收支逆差而导致的外汇短缺,也不同于国际收支波动所带来的周期性临时外汇短缺,而是因各国普遍需要额外外汇资源来对某个特定国家进行支付而造成的短缺,所以这种短缺只可能是针对真正的对外贸易和投资大国,因为只有这样的国家才能同时对诸多其他国家形成高额国际收支顺差,从而对后者的外汇资源和外汇政策产生重大影响。17 因此在现实中,"短缺货币"条款发挥作用的空间颇为有限。

(三)治理结构力量失衡

IMF在政策监督方面的厚此薄彼、用力不均,很大程度上缘自其治理结构中的力量失衡。IMF不实行一国一票制,而是以成员国所持有的基金份额为基础,实行类似于股份公司的"资本多数决"制度;份额如同公司股份一样,成为成员国在IMF中地位和权利的基本依据,一国在IMF中发言权的大小取决于其份额的多少。其中,IMF创始成员国的份额于1944年参加布雷顿森林会议时商定,其他成员国的份额则由理事会决定。份额分配是国际政治经济力量对比的结果。初始分配方法由美国在布雷顿森林会议上提出:在计算一个成员国可认缴的份额时,该国国民收入总值、经济发展程度、战前国际贸易幅度等许多方面均予以考虑。这种方法显然对传统发达国家最为有利。再者,份额公式是静态的,而各国经济发展却是动态的,如果前者不随后者作出相应调整,成员国在IMF中的份额就无法反映各国相对经济地位的变化。为此IMF于1963年和1983年分别对原份额公式进行了修改,但未能从根本上改变其结构或运作。18 其后虽一直存在关于修改份额计算公式的呼吁,但多年来提出过的各种方案均未能获得法定85%投票权的支持。19

IMF实行加权表决制。《基金协定》第12条第5款规定,每个成员国享有250票的基本投票权,此后按照所持有的份额每10万特别提款权折合1票。基本投票权是国家主权平等原则的体现,也是对资本多数决的一种制衡,对于份额不足的发展中国家具有一定意义。然而,两方面的情况发展使得基本投票权可能的制衡作用难以发挥。首先,随着IMF的多次普遍增资(增加份额),基本投票权在总投票权中的比重被日益稀释,从IMF成立之初的11.3%下降到现在的2.1%,20 从在总投票权中勉强有一席之地变得几乎无足轻重。其次,美欧等国借对《基金协定》进行修订之机,增多需要特别多数票方能通过的事项。21 据统计,IMF成立之初,规定需经特别多数通过方能作出决策的条款有9项,1968年《基金协定》第一次修订后增加到18项,1976年第二次修订后更是增加到39项。22 这变相降低了基本投票权的作用,使得发展中国家的实际发言权相对下降。

目前,美国在IMF中所持份额为371.493亿特别提款权,占总份额的17.09%;加权过后的总票数为371,743票,占总投票权的16.74%。23 这意味着在诸如调整份额、出售IMF黄金储备、提供国际收支失衡援助及分配特别提款权等需要85%特别多数通过的重大事项上,美国事实上拥有否决权。同样地,如果作为一个整体看待,那么欧盟国家总共拥有30%左右的投票权,远远超过该地区在世界经济中所占比例。这使得欧美国家在IMF内部占据绝对优势。相比之下,广大发展中国家,尤其是低收入国家,在IMF中的代表性严重不足。这种代表性不足主要表现在两个方面:一方面,随着全球经济的发展,新兴经济体在世界经济中所占比重日益增大,过度偏向欧美国家的份额计算方法已经严重滞后于现实;另一方面,以非洲为代表的低收入国家限于经济实力,投票权严重不足,在决策过程中日益边缘化。此外,传统上形成的IMF总裁由欧洲人担任、世界银行行长由美国人担任的惯例,进一步削弱了IMF治理结构和决策机制中的民主性。

这种治理结构中的力量失衡使得IMF易于被少数成员国所掌控,过度体现后者的政策立场和倾向。自20世纪80年代以来,IMF不遗余力地在全球范围内推行其与世界银行和美国财政部达成的所谓"华盛顿共识",鼓吹金融自由化,就是一个突出例证。华盛顿共识是以财政节俭、私有化和市场自由化为支柱的一系列政策的通称,主要内容包括缩小政府规模、削减财政支出、放松监管、实施自由化和私有化等。尽管这些政策在应对拉美债务危机中起过一定积极作用,但有其适用的特定条件和局限,绝非放之四海而皆准的普遍真理。华盛顿共识的理论基础是单方面强调市场作用的"新自由主义"。作为新自由主义大本营的美国,早在20世纪80年代末就已经在国内逐步放弃新自由主义,转而强化政府职能;与此同时,美国却在国际社会继续大力鼓吹华盛顿共识,推行金融自由化和市场开放,其目的很大程度上在于维持和强化美国的竞争优势,为美国产业利益和金融利益的全球布局扫除障碍。从历史上看,建立IMF的本意是通过各国政府的经济合作和集体行动,矫正各行其是的各国经济政策所带来的灾难性后果,强调的是市场可能的失灵和政府应当扮演的积极角色。然而,近年来IMF却演变成为新自由主义最坚定的支持者和不遗余力的鼓吹者,以致被批评为受"市场原教旨主义"(marketfundamentalism)支配,24 其间变化耐人寻味。

(四)争端解决有心无力

近年来,汇率问题已经成为国际经贸争端中的重要争点之一。全球金融危机过后的经济萧条导致贸易保护主义抬头,贸易摩擦加剧,各国在汇率问题上的分歧和争端更加凸显。迄今为止,这些争端都是通过政治和外交途径解决,原因是按照世界贸易组织(以下简称WTO)和IMF的分工,汇率问题属于后者管辖,25 而IMF却又缺乏相应的判断标准、操作规则和裁处机制。

如前所述,在固定汇率体系解体后,各国不再有义务将本国货币同他国货币的汇率维持在特定水平,IMF也无权要求其这样做。根据《基金协定》第4条第2款第2项,成员国可以自由决定其外汇安排,包括:(1)以特别提款权或除黄金以外的其他指标为基准,确定本国货币的价值;(2)通过合作安排,使本国货币同其他一国或多国的货币保持比价关系;(3)成员国选择的其他外汇安排。换言之,对于成员国而言不再有必须接受的统一的汇率形成方式。

当然,如前所述,成员国仍需承担关于外汇安排的一般义务。根据《基金协定》第4条第1款,成员国承诺同IMF和其他成员国合作,以确保有秩序的外汇安排,促进汇率体系稳定。为此目的,成员国负有如下四项义务:(1)努力以自己的经济和金融政策来达到促进有秩序的经济增长这一目标,既有合理的价格稳定,又适当照顾自身的境况;(2)努力通过创造有秩序的基本的经济和金融条件和不会产生反常混乱的货币制度去促进稳定;(3)避免操纵汇率或国际货币制度来妨碍国际收支有效的调整或取得对其他成员国不公平的竞争优势;(4)奉行同本款所规定的保证不相矛盾的外汇政策。其中,具有实质意义的是第3项义务,即不得操纵汇率来妨碍国际收支有效调整或获取不公平竞争优势。这项义务也正是汇率争端所围绕的焦点。

问题在于,对于何为"操纵汇率",《基金协定》并无进一步说明。尽管IMF在1977年通过《汇率政策监督决定》,将汇率操纵界定为"在外汇市场进行持续、大规模的单向干预",但是对如何认定"持续"、"单向"和"大规模",仍然缺乏具有可操作性的标准和方法。26 同样,对于何谓"妨碍国际收支有效的调整"或"不公平的竞争优势",IMF也没有给出答案和方法指引。

对于汇率争端,IMF不仅缺乏明晰的判断标准,也没有正式的处理机制和相应的执行保证。IMF处理汇率问题的主要手段是同成员国进行磋商。根据《基金协定》第4条第3款,IMF应当监督成员国履行第4条第1款下的义务,并在必要时同后者进行磋商。通过磋商,IMF向成员国表达自己对相关问题的意见并提出建议。由于磋商及其结果不具有强制性,IMF所提建议也不构成成员国必须遵守的法定义务,因此对于成员国并无约束力。如果IMF希望对成员国进一步施加压力,根据《基金协定》第12条第8款,它可以将相关意见和建议非正式地传达给各成员国,并在获得70%以上投票权支持的情况下公布其磋商报告。但同样,这种做法只是诉诸成员国之间的舆论监督和政治压力,不具法律约束力。此外,尽管根据《基金协定》第26条第2款,IMF对于违反汇率义务的成员国可以强制剥夺利益,包括宣布其丧失使用IMF普通资金的资格、中止其投票权乃至强制要求其退出,27 但一来如上所述,对于是否违反汇率义务本来就缺乏明晰的判断标准,二来IMF对于成员国不履行义务的行为一向倚重补救而不是制裁,28 罕有使用这些强制性措施。因此,总体而言,IMF对于汇率争端的解决可以说是有心无力。

三、晚近改革与未来方向

针对上述困境,IMF已经进行或启动了一些改革。其中,在双边监督和治理结构方面已经获得实质进展,但尚需进一步推进;而在职能定位和争端解决方面则仍徘徊不前,亟待突破。下面分别加以讨论。

(一)重塑核心职能

要保持自己在国际货币体制中的核心地位,真正实现促进全球金融稳定和贸易平衡的宗旨,IMF必须回归和重塑其核心职能。首先,IMF应当减少乃至放弃在中长期信贷、结构性调整和减贫项目等发展领域的介入,将这部分职能移交世界银行及区域发展银行,而专注于危机管理,即通过提供短期融资帮助陷入国际支付危机的成员国摆脱危机,缩短国际收支不平衡的时间并减轻其程度。其次,IMF必须重塑其在维护货币和汇率稳定方面的传统职能,在浮动汇率制的约束性框架内,通过更积极的合作安排维持成员国间有秩序的外汇安排,从而不但管理危机,而且预防和减少危机。从目前情况看,第二点显得尤为必要。

如前所述,在固定汇率体系解体后,各国不再有义务采取统一的外汇安排,IMF对固定汇率的"维系"被代之以对成员国汇率政策的"监督",后者在不违反《基金协定》第4条义务的前提下有设定和调整其汇率的自由。尽管在此情况下美元不再具有唯一储备货币的法定特权,但由于美国在世界经济中的特殊地位,很多国家仍然在法律上或事实上采取了钉住美元的汇率浮动方式,从而形成所谓"美元本位"。在此背景下,有经济学家提出"布雷顿森林体系II"的理论,即以美国为核心、中国等亚洲新兴市场国家为外围的事实上的固定汇率体系。在这一体系中,外围国家将其货币以低估的汇率与美元挂钩,以寻求出口驱动型经济增长;作为回报,它们将其所得重新投资于美国,让美国发挥稳定及最终消费者的作用。论者认为这一体系是对称、稳定和可持续的,因为在其中外围国家有贸易顺差,美国有贸易逆差;外围国家输出商品,美国输出美元;外围国家积累债权,美国积累债务,双方各得其所。29

尽管"布雷顿森林体系II"在一定程度上确实存在并在一定时期内维持了国际经济关系的稳定,但以美元特权为支撑的美国举债消费模式的不可持续性,决定了这一体系的不可持续性。美国总统奥巴马在二十国集团(以下简称G20)第三次峰会(匹兹堡,2009年9月)上呼吁中国增加消费、美国增加储蓄,就是一个有力的证明。因此,尽管提出这一理论的三位经济学家认为该模式在危机后仍然具有生命力,30 但寄望于这样一种模式来维持有秩序的外汇安排、维护货币和汇率稳定,无疑并不明智。讨论较多的改革路径有三条,即实现国际储备货币多元化、创设超主权储备货币和推进区域货币一体化。

储备货币多元化方案致力于改变美元在国际储备体系中"一币独大"的局面,以其他主要货币来分担储备货币职能,以减少国际货币体制对美元的依赖,对冲汇率波动风险。其中,欧元、日元和人民币是热门备选货币。然而现实是,日本低迷的经济不足以支撑起同美元分庭抗礼的强势日元;欧元背后是若干经济状况各异的独立主权国家,在货币政策方面难免掣肘;而人民币目前尚未完全实现资本项目下的自由兑换,还不是真正意义上的国际货币,遑论成为主要储备货币。因此,储备货币多元化在短期内较难实现。

超主权储备货币的设想是中国人民银行行长周小川在第二次G20峰会(伦敦,2009年4月)前夕提出的,核心内容是在现有IMF特别提款权的基础上创设超主权的国际储备货币,作为美元的替代。应当说,作为终极目标,独立于任何主权国家之外的超主权储备货币无疑是值得追求的。实际上,在美元成为国际储备货币之前,无论是银本位制下的白银还是金本位制下的黄金,都是超主权的。问题在于,从现实来看,这一方案的实施面临难以逾越的法律障碍,那就是各国的货币主权。发行超主权储备货币意味着要有一个全球中央银行(不管采取何种形式,也不管是由IMF还是现有或新设的其他机构担任),意味着成员国必须让渡一部分货币主权给这个全球央行,还意味着各国必须在货币政策方面进行远比现在更为紧密的整合和协调。以欧洲一体化程度之高,推出欧元尚且历尽艰辛,遑论创设这样一种世界性货币。从这一设想提出的时机看,它的真实意图或许只是在于表达中国对既有国际货币体制的批判态度,以及试探其他国家的立场和底线。

比较而言,推进区域货币一体化是更为现实可行的选择。通过区域内的货币协调与合作,减少区域内货币动荡,并增强抵御外部风险的能力,维护区域货币稳定,进而促进国际货币体系的稳定。而相关国家在地理上的接近以及相似的社会、历史和文化传统,也使得区域一体化的基础相对牢固。在这方面,欧洲货币一体化已经提供了很好的例证。目前,以东盟和中日韩"10+3"机制为核心的东亚区域货币合作也正在积极开展。31 在此背景下,IMF应当对区域货币合作应当给予更多的关注和重视,并提供必要的政策、信息和技术支持,推进各国尤其是发展中国家和新兴市场的区域货币一体化进程,在此基础上强化对国际货币体制的机构影响力,重塑其维护货币和汇率稳定的核心职能。

(二)加强双边监督

2007年6月,IMF通过了《对成员国政策的双边监督决定》(以下简称《2007年决定》),取代了施行30年之久的1977年《汇率政策监督决定》(以下简称《1977年决定》)。这是IMF在双边监督方面的重大变革。一方面,《1977年决定》是在布雷顿森林体系解体后不久起草的,当时对于新体系如何运作存在着相当大的不确定性,导致该决定存在固有缺陷;另一方面,在其后的30年间国际货币金融体系及其监督实践不断演进,而《1977年决定》却几乎没有变化,从而与实践脱节。《2007年决定》正是在此背景下出台的。

《2007年决定》依据《基金协定》第4条制定,是对IMF双边监督政策的全面阐述。它的内容较为丰富,重点有如下四个方面:(1)引入了"外部稳定"这一概念,作为双边监督的统领原则;(2)明确了"汇率操纵"的概念,特别是将其同"根本性汇率失调"这一概念联系起来;(3)增加了应由IMF彻底考察并可能需要同成员国进行讨论的情形;(4)规定了双边监督的形式,强调监督的合作性、对话与劝说的重要性,以及保持坦诚和公平的必要性。

作为《2007年决定》的核心概念,外部稳定是指不会或不太可能导致破坏性汇率变动的国际收支状况。外部稳定既涉及经常账户,也涉及资本账户;既包括一国国际收支的稳定,也包括该国国际收支状况对其他国家国际收支稳定的影响,亦即外溢效果。当一国国际收支状况不会或不太可能导致破坏性的汇率变动时,就实现了外部稳定。《2007年决定》认为,最有效地实现系统性稳定的途径是每个成员国实施能够促进本国外部稳定的政策,即与《基金协定》第4条第1款规定的成员国义务、特别是第4条第1款第1-4项规定的具体义务相一致的政策。32 外部稳定概念的意义在于它设定了IMF双边监督的范围:在双边监督中,IMF的监督重点是成员国采取的那些对目前或未来的外部稳定可能产生显著影响的政策。据此,汇率、货币、财政和金融政策始终受到监督,而对于其他政策,只有当其显著影响目前或未来的外部稳定时,才予以考察。IMF将评估上述政策是否有利于外部稳定,并就实现此目标所需的政策调整向成员国提出建议。33

《2007年决定》对于汇率操纵问题作出了明确规定。它首先重申,只有当IMF认定一个成员国在操纵其汇率或国际货币体系,并且这种操纵是为了阻止有效的国际收支调整或取得对其他成员国不公平的竞争优势时,该成员国才能被认为违反了《基金协定》第4条第1款第3项下的义务。该决定进而对操纵汇率和不公平竞争优势进行了解释。"操纵汇率"是指实施目的在于影响汇率水平并且实际影响了汇率水平的政策,这种影响既包括造成汇率变动,也包括阻止其变动。而"不公平的竞争优势"则要求,只有当IMF认定一个成员国是为了造成以汇率低估形式出现的根本性汇率失调而实施这些政策,并且造成这种失调的目的在于扩大净出口时,该成员国才能被认为是为取得对其他成员国不公平的竞争优势而操纵汇率。此外,IMF有责任根据所有可获得的证据,包括通过与有关成员国进行磋商,客观地评价成员国是否在履行第4条第1款规定的义务;其对于成员国就政策目的所作的任何陈述,在存在合理怀疑的情况下不得作出不利于成员国的判定。

在需要考察并在必要时同成员国进行讨论的具体情势方面,《2007年决定》在《1977年决定》的基础上进行了补充和修改,其中较为突出的一点是增加了"私人资本流动导致的对外部门显著脆弱性,包括流动性风险"这一项。34 这是对现实的承认。实际上,资本流动,尤其是私人资本流动,早已取代经常项目收支成为货币金融稳定的最大隐患。亚洲金融危机同国际游资或所谓"热钱"的冲击密不可分,而次贷危机之所以迅速蔓延成金融海啸,金融衍生产品在全球范围内无节制地泛滥是一个重要原因。在此背景下,加强对资本流动的监督,可以说是正当其时。不仅如此,IMF还应对成员国,尤其是金融体系尚不发达、相关法律制度尚不健全的发展中成员国所采取的资本控制措施抱持更为开放的态度,不要轻言金融自由化和去管制化。35

上述规定为IMF双边监督提供了更具体、更清晰和更具操作性的依据,有助于增强双边监督的针对性和有效性。同时,《2007年决定》强调"对成员国一视同仁,对情况相似的成员国采取相似的处理方法"的监督公平性,36 也有助于解决既有监督中厚此薄彼、用力不均的问题。这些都是值得肯定的发展。但应当看到,《2007年决定》所构建的仍然是一种柔性监督,"对话和劝说是有效监督的关键支柱"。37 除关于操纵汇率和货币体系的内容外,该决定的相关规则仅为建议,而非成员国的义务;IMF作出的某成员国没有遵守其中某项建议的认定也并不能导致推定该成员国违反了其所承担的《基金协定》第4条第1款下的义务。换言之,IMF双边监督缺乏约束性和执行力的问题仍未得到根本解决。目前来看有可能作出的进一步努力,一是将IMF的双边监督同成员国之间的相互监督相联系,借助成员国的相互制约强化IMF监督的实效;38 二是完善IMF治理结构,推动IMF内部治理民主化,强化IMF的合法性和代表性,从而增强IMF监督的权威性和说服力。

(三)完善治理结构

完善IMF治理结构的核心是改革现有的份额和投票权制度,改变发展中国家和新兴市场国家代表性不足、发达国家代表性过度的局面。在这方面,IMF已经有所行动。2006年IMF新加坡年会通过了一项决议,决定启动为其两年的改革计划。改革的第一步是个别增加中国、韩国、墨西哥和土耳其这四个相比经济实力而言代表性最为不足的成员的份额。作为改革的第二步,决议要求在2008年以前对于份额和投票权问题制定进一步的规则。在此基础上,IMF于2008年4月通过一份意义深远的改革决议,采纳了新的份额计算公式并以此为依据增加54个国家(主要是新兴市场国家)的份额。决议还含有一项旨在增加低收入国家在IMF中发言权的《基金协定》修正案,内容包括:(1)将基本投票权增至目前的3倍,即750票,这是自IMF成立以来基本投票权的首次增加;(2)规定今后无论IMF如何发展,基本投票权数占总投票权数的比重均保持不变;(3)允许在执行董事会中代表非洲选区的两名董事各指定一名额外的候补董事。39 由于《基金协定》规定,其任何修改在经理事会通过后,还需另行经五分之三以上并持有85%以上投票权的成员国接受方可生效,40 而截至目前接受这一修正案的成员国数目尚未达到要求,41 因此这一决议尽管意义重大影响深远,但其真正付诸实践尚需时日。

即使上述改革方案获得不折不扣的实施,治理结构问题也远未解决。IMF内部权力失衡现状的矫正,不仅涉及份额和投票权的增加,还涉及既有的不合理份额比例的调整。2009年9月,第三次G20峰会决定,将5%的IMF份额从代表性过度的发达国家转移给代表性不足的有活力新兴市场国家和发展中国家,在2011年1月前完成此项工作。该决定应当说是一个好的开始,但还远远不够。首先,这一决定的落实有待上述份额和投票权修正案生效,并且份额如何从发达国家转移、转移后又如何在发展中国家之间分配还有很多问题需要解决。其次,上述改革方案和这一决定均不影响美国继续拥有15%以上的投票权,从而在IMF重大事项上继续享有事实上的否决权。42

在笔者看来,要解决治理结构中的权力失衡问题,还需要从以下两个方面努力:第一,变固定的份额计算公式为动态的投票权自动调整机制,按照事先设定的标准,如成员国在世界贸易中所占份额,定期自动调整投票权,从而充分反映各国经济地位和实力的变化。第二,全面审查《基金协定》,在合理的限度内削减那些需要经特别多数尤其是85%特别多数才能决定的事项,从而减少美国、欧盟等对IMF的过度控制。此外,如前所述,建立在美欧共治基础上的IMF总裁由欧洲人担任的惯例也与民主原则相背离。43 因此,改革IMF总裁遴选制度,使其以更为民主和公开的方式产生,并加强对管理层的有效监督,也是完善IMF治理结构中不可或缺的环节。44

(四)促进争端解决

按照二战后国际经济体系设计者们的构想,货币和金融问题由IMF负责,贸易问题则由计划于其后成立的"国际贸易组织"负责。尽管后者由于种种原因以夭折告终,但作为其临时替代品的"关税与贸易总协定"却一直存续下来,并演变成为现在的WTO。

虽然WTO拥有管辖国际贸易的广泛权力和强制性的争端解决机制,并且国际贸易同汇率政策和外汇安排日益密不可分,但WTO遵循了传统分工,将汇率和外汇措施排除在自己的管辖范围之外。1994年《关税及贸易总协定》(以下简称GATT1994)第15条是WTO处理这一问题的法定依据。第15条第2款规定,当缔约方全体被提请审议或处理有关货币储备、国际收支或外汇安排问题的争端时,应与IMF充分磋商,接受IMF关于外汇、货币储备或国际收支的所有统计数据或其他事实的调查结果,并接受IMF关于某一缔约方在外汇问题上采取的行动是否符合《基金协定》的决定。第15条第4款和第5款则将WTO和IMF联系起来,勾勒出了二者合作的大致框架。第4款规定,缔约方不得通过外汇措施而使该协定各项条款的意图无效,也不得通过贸易行动而使《基金协定》各项条款的意图无效;第5款进一步规定,当缔约方全体在任何时候认为某一缔约方正在实施的有关进口支付和转移方面的外汇限制与GATT1994对数量限制所规定的例外不一致时,应就此向IMF报告。IMF和WTO于1996年达成的协议对于二者之间的合作做了更明确的说明。根据这项协议,IMF对于其批准针对经常性国际贸易支付或转移的限制措施的决定、批准歧视性货币安排或多重货币实践的决定,以及要求其成员国采取控制措施以防止大规模或持续资本外流的决定,均应通知WTO;同时,IMF同意参加由WTO国际收支平衡限制委员会针对某一WTO成员国为确保收支平衡而采取的措施所启动的磋商。45

概而言之,汇率和外汇措施属于IMF的专属管辖范围,当WTO在贸易争端中涉及这类问题时,必须移交IMF,并接受后者的意见和结论;同时,IMF有义务同WTO合作,就相关问题进行磋商。换言之,汇率争端不能在WTO争端解决框架内处理,而只能由IMF来作出决定。

然而,如前所述,IMF传统上缺乏处理汇率争端的明晰标准和裁处机制。尽管《2007年决定》对于"操纵汇率以获取不公平的竞争优势"有了明确界定,从而提供了更具可操作性的标准,但由于仍然缺乏类似于WTO专家组制度那样的独立、高效的争端解决机制,而是依赖成员国代表投票表决或达成一致,因此难以得出结论;即便有了结论,也仍然面临缺乏执行力和约束力的问题。

有鉴于此,笔者认为不妨在现有分工合作框架基础上大胆突破,将与贸易问题有关的汇率和外汇安排纳入WTO争端解决机制的管辖范围。这一构想看似激进,但"与贸易有关的知识产权"、"与贸易有关的投资措施"等概念,以传统眼光看来何尝不是如此?汇率和外汇安排同贸易问题的距离,未必比知识产权和投资措施更为遥远。况且,《2007年决定》在界定获取不公平竞争优势时提出的"目的在于扩大净出口"这一要件,本身就同贸易密不可分。至于哪些具体措施构成"与贸易有关的汇率和外汇安排",可以在接受这一原则的前提下,进一步探讨和辨析。一旦将特定汇率和外汇安排纳入WTO争端解决机制的管辖范围,IMF在这些事项上可以类似于专家证人或"法庭之友"的身份提供专业意见,作为专家组或上诉机构最主要和最具说服力的裁判依据。从这个角度看,《2007年决定》对于操纵汇率判断标准的明晰化,恰恰为此种进一步合作提供了可能。

四、结论

作为特定历史时期的产物,IMF有其先天局限,不仅体现在技术操作和规则运行层面,更体现在权力结构和意识形态层面。由于担心IMF政策受到西方控制,苏联虽然在1944年签署了《基金协定》,但最终拒绝批准,这也成为触发美国冷战思维的原因之一。其后,随着紧张局势发展为冷战,已经加入IMF的波兰、捷克斯洛伐克、古巴等国相继退出,在苏联或中国影响范围内的其他大多数国家也完全置身于外,这使得IMF在很大程度上成为一个帮助稳定市场经济的资本主义俱乐部。46 冷战结束后,IMF的成员覆盖范围虽然大为扩展,但其深受以美国为代表的发达国家控制和影响的现实却并未得到实质改变。这一点,从IMF近乎意识形态化地坚持所谓"华盛顿共识",对遭遇金融危机的亚洲新兴市场国家及其他发展中国家执行片面有利于跨国金融集团的苛刻政策中可见一斑。47 惟其如此,斯蒂格利茨才尖锐地指出,IMF在许多方面是不民主的,这种不民主的本质正是它未能倾听发展中国家声音的原因之一。48

可以说,在经过三分之二个世纪的发展之后,IMF及其代表的国际货币体制已经走到了十字路口和转折关头,改革完善还是推倒重来,是各国面临的共同抉择。从目前情况看,维持IMF在国际货币体制中的核心地位,在此基础上对其进行全面而深入的实质性改革,是更为可取的现实选择。49 而综上所述,改革的基本目标和方向,一是梳理和重塑IMF相关职能,增强其对外运作的有效性;二是调整和平衡IMF权力结构,促进其内部治理的民主化。

需要指出的是,无论改革如何进行,最终都需要通过IMF法律体系中相关规范的修订和变动来实现。IMF法律体系不仅包括作为主体的《基金协定》,还包括理事会制定的章程和执行董事会制定的规则与条例,它们都对IMF及其成员国具有法律约束力。此外,理事会和执行董事会通过的决定也是具有约束力的法律文件。50 由于《基金协定》的修订极为困难,因此在不违反《基金协定》条款的前提下以规则与条例、决定等下位规范的形式先期落实某些改革举措,无疑是值得考虑的策略。此外,利用《基金协定》第29条赋予理事会和执行董事会的解释权,51 对《基金协定》相关条款作出更具开放性的解释,也是可能的途径。进而言之,IMF部分成员国之间签订的区域货币一体化协定或其他相关协定,在一定意义上也可以视为这一进程的一部分,其价值正如区域自由贸易协定之于WTO多边协定的发展。

相较于其他一些国际经济法律体制,如国际贸易法和国际投资法,争端解决机制和案例法的缺乏无疑是制约国际货币法律体制实效性的一个重要因素。货币主权的敏感性和个别成员国的绝对优势地位,使得在IMF体制内构建独立争端解决机制的设想短期内难以实现。在此背景下,可以考虑利用已被证实富有成效的WTO争端解决机制,将与贸易有关的货币领域争端渐进纳入其管辖范围,通过案例的累积逐步确立和强化相关争议事项的可诉性,从而为国际货币体制带来新的动力和活力。

在2009年伊斯坦布尔年会上,IMF总裁多米尼克·斯特劳斯-卡恩在致辞中说道:"现在,我们正处在一个关键时刻。历史告诉我们,当世界各国团结起来共同应对挑战时,我们就能够走上和平和繁荣的良性循环,避免冲突和停滞的恶性循环。"52 的确,长久以来由美欧发达国家所主宰的国际货币体制,在全球金融危机中前所未有地凸显出发展中国家,特别是以中国为代表的新兴市场国家的重要性。对于中国而言,IMF及其所代表的国际货币体制的改革既是挑战,更是机遇。只要正视现实,厘清定位,找准方向,中国完全可以在IMF改革以及未来的国际货币新体制中发挥更加积极的作用。

DifficultiesFacingtheInternationalMonetarySystemandtheWayOut:FromthePerspectiveoftheIMFReform

Abstract:ThecurrentinternationalmonetarysystemwiththeInternationalMonetaryFund(IMF)atthecorehistoricallyoriginatedfromthepoliticalcompromisebetweenmajorpowers,morespecificallytheU.S.andU.K.Thishasleftthesystemwithinborndeficienciesintermsofeffectivenessandenforceability.Moreover,withtheevolutionoftheworldeconomy,developingcountries,especiallythosedynamicemergingmarketssuchastheBRICs,havecometochallengetherepresentativenessofthissystemdominatedbywealthydevelopedcountries.Theunexpectedglobalfinancialcrisisfurtherdisclosedtheunderlyingproblemsoftheexistingsystem.

FromtheviewpointofChinaasanuniqueactorintheIMF,theauthorsummarizesthemajorproblemsfacingtoday'sIMFasfour,i.e.,strayedinstitutionalrole,one-sidedpolicysupervision,imbalancedgovernancestructure,andparalyzeddisputeresolution.Somereformmeasureshavealreadybeentakenorontheway,buttheyareinadequateforameaningfulchangeofthestatusquo.Theauthorarguesthatfurthereffortsshouldbemadeintermsofreshapingtheinstitutionalrole,strengtheningbilateralsupervision,improvinggovernancestructureandpromotingdisputeresolution.ThedualgoalofthereformshouldbeontheonehandtoreadjustthefunctionsoftheIMF,inordertoenhancetheeffectivenessofitsoperation,andontheotherhandtorebalanceitspowerstructure,soastopromotethedemocratizationofitsgovernance.

Giventhatanyreformcanonlyberealizedbymeansofrevisingtherelevantlegalinstruments,andgiventhattherevisionoftheArticlesofAgreementthemselvesisextremelydifficult,theauthorsuggeststobeginwithlowerinstrumentssuchasRulesandRegulationsandDecisions,andalsotomakefulleruseoftheinterpretationpowerconferredontheBoardofGovernorsandtheExecutiveBoardbytheArticlesofAgreement.

KeyWords:internationalmonetarysystem,IMF,reform,effectiveness,democratization

(本文原载于《法学研究》2010年第4期)

注释:

本文系作者主持的中国法学会2009年度部级法学研究课题"国际货币法律体制改革研究"(CLS-C0924)的最终成果。

1第一次修订是在1968年5月31日(1969年7月28日生效),核心内容是创设特别提款权这一新的国际储备形式;第二次修订是在1976年4月30日(1978年4月1日生效),核心内容是浮动汇率合法化、黄金非货币化和储备资产多样化。1990年6月28日还进行了第三次修订(1992年11月11日生效),主要内容是增加基金份额和调整部分程序性规则,在重要性上不及前两次。

关于这方面的总结和分析,详见布雷顿森林机构改革研究课题组:《国际货币基金组织改革》,《经济研究参考》2006年第49期。

3 同上;又见Yilmaz Akyüz, Reforming the IMF: Back to the Drawing Board, G-24 Discussion Paper Series, No. 38, November 2005.

4例如,参见胡锦涛:《通力合作 共度时艰--在金融市场和世界经济峰会上的讲话》,《人民日报》 2008年11月16日;黄梅波:《国际货币基金组织的内部决策机制及其改革》,《国际论坛》2006年第1期;余锋:《国际货币基金组织投票权分配制度及其改革:发展中国家的视角》,《环球法律评论》2009年第4期。

5参见王德迅、张金杰编著:《国际货币基金组织》,社会科学文献出版社2004年版,第194页。

6参见周小川:《关于改革国际货币体系的思考》,载中国人民银行网站http://www.pbc.gov.cn/detail.asp?col=4200&ID=279,2010年7月3日访问。以下网络资料的最后访问时间均为2010年7月3日。

7截至2010年3月底,中国的外汇储备总额为2.447万亿美元(参见国家外汇管理局网站http://www.safe.gov.cn/model_safe/tjsj/tjsj_detail.jsp?ID=110400000000000000,21&id=5),而居第二位的日本仅为1.043万亿美元(参见日本财务省网站http://www.mof.go.jp/english/e1c006.htm),不到中国的一半。

8See IMF, IMF Annual Report (2004), Washington, D.C., Table II.6.

9See Kenneth W. Dam, The Rules of the Game: Reform and Evolution in the International Monetary System, University of Chicago Press, 1982, p. 284.

10关于这一点,有论者指出,IMF之所以转向发展中国家,在很大程度上是因为工业国不再依赖它作为流动性来源,它因而对这些国家的汇率和宏观经济政策失去了影响力。而如果在发展中国家只履行其原初职责--通过提供流动性弥补暂时性资本项目逆差,便利国际收支调整--又使其没有太多业务可以开展,因为后者的国际收支困难是结构性和持续性的,而不是周期性和暂时性的。这一背景,连同非洲在IMF中成员国席位的增多,是IMF推出长期贷款和优惠利率贷款的主要原因。参见前引3,Akyüz文,第6页。

11See Dani Rodrik, Why is There Multilateral Lending?, NBER Working Paper 5160, National Bureau of Economic Research, Cambridge, Massachusetts, 1995; Christopher Gilbert, Andrew Powell & David Vines (1999), Positioning the World Bank, Economic Journal, Vol.109, Iss. 459, p. 598-633 (1999).

12例如,曾任美国财政部长和国务卿的美国经济学家乔治·普拉特·舒尔茨(George Pratt Shultz)就主张合并IMF和世界银行,因为二者的工作日趋重复。参见George P. Shultz, Merge the IMF and World Bank, The International Economy, January/February, p. 14-16 (1998). 类似主张还可见Lindley H. Clark Jr., Let's Merge the World Bank and the IMF, Wall Street Journal, Jan. 4, 1990; James B. Burnham, The IMF and World Bank: Time to Merge, The Washington Quarterly, Vol. 22.2, Spring 1999.

13Joseph E. Stiglitz, Globalization and its Discontents, W.W. Norton & Company, 2002, p. 232.

14 根据《基金协定》第4条第3款第2项,成员国应当提供监督所需信息,并在IMF提出要求时就其汇率政策问题同前者进行磋商。

15 See IMF, Factsheet: IMF Conditionality, http://www.imf.org/external/np/exr/facts/conditio.htm.

16事实上,IMF条件性的发展深受其主要成员国政治经济条件和利益变化情况的影响。起初美国坚持规定某种形式的条件性是为了防止对美元信贷的过度依赖,后来则利用条件性来追求其国家利益。相反,英国等欧洲国家起初因为需要IMF资金援助,对条件性持反对态度,但当其不再依赖IMF资金后,条件性对其也就不再成为问题。这使得条件性在IMF体制内得到巩固和强化。参见Yilmaz Akyüz & Heiner Flassbeck, Exchange RateRegimes and the Scope for Regional Cooperation, in Yilmaz Akyüz, ed., Reforming the Global Financial Architecture-Issues and Proposals, Zed Books, 2002, p.98.

17 See E. M. Bernstein, Scarce Currencies and the International Monetary Fund, The Journal of Political Economy, Vol. LIII, No. 1, March 1945, P. 1.

18参见葛华勇主编:《国际货币基金组织导读》,中国金融出版社2002年版,第40页。

19《基金协定》第3条第2款规定,份额可以在IMF理事会定期审议时(至少每五年一次)调整或视情况需要随时调整,但份额的任何变更(无论是针对全体成员国的变更还是针对个别成员国的调整)均须经理事会85%的特别多数票通过,非经此程序任何成员国的份额不得增加或减少。

20See Edwin M. Truman, Overview on IMF Reform, in Edwin M. Truman ed., Reforming the IMF for the 21st Century, Peterson Institute, 2006, p. 74.

21根据《基金协定》的相关条款,IMF的表决方式包括简单多数通过、特别多数通过和一致通过三种方式,特别多数又包括70%特别多数和85%特别多数两种。

22See Ebere Osieke, Majority Voting Systems in the International Labor Organization and the International Monetary Fund, International and Comparative Law Quarterly, Vol.33, No.2, 1984, p. 397. 有论者指出,第一次增加是为了让欧洲经济共同体在关于设立特别提款权的某些事情上拥有否决权,而第二次增加则是为了让美国在欧佩克国家相对份额翻倍后继续拥有否决权。参见〔美〕斯蒂芬·D·克莱斯勒:《结构冲突:第三世界对抗全球自由主义》,李小华译,浙江人民出版社2001年版,第135页。

23See IMF, IMF Members' Quotas and Voting Power, and IMF Board of Governors, http://www.imf.org/external/np/sec/memdir/members.htm.

24参见前引13,Stiglitz书,第202页。

25关于WTO和IMF在这方面的现有分工与合作,以及在笔者看来的可能安排,下文第三(四)部分将有进一步讨论。

26这一点可以从IMF 成立以来从未认定过成员国操纵汇率并给予制裁这一事实得到印证。参见Xinchen Sofia Lou, Challenging China's Fixed Exchange Rate Regime: An Analysis of U. S. Options, 28 Hastings Int'l & Comp. L. Rev. 455, 477 (2005).

27根据《IMF 协定》第26 条第2款第1-3项的规定,对于未能履行《基金协定》义务的成员国, IMF 可以宣布其丧失使用IMF 普通资金的资格;如该成员国在其后的合理期间内未能改正,IMF经70 %以上投票权通过,可以中止该成员国的投票权;如该成员国在中止投票权后的合理期间内仍未能改正,则IMF 经85 %以上投票权通过,可以要求该成员国退出。

28 See Joseph Gold, The Rule Of Law in the International Monetary Fund, The International Monetary Fund Ser. No.32, 1980, p. 21.

29See Michael P. Dooley, David Folkerts-Landau & Peter Garber, An Essay on the Rivived Bretton Woods System, NBER Working Paper 9971, National Bureau of Economic Research, Cambridge, Massachusetts, 2003. 需要指出的是,这里所说的"布雷顿森林体系II"是对国际货币体系现况进行描述和解释的理论模式,与英国和法国在第一次G20峰会(华盛顿,2008年11月)上所强调建立的"布雷顿森林体系II"的含义有所不同;后者是对构想中的国际货币新体制的笼统称谓,其具体内容目前尚不明确。

30See Dooley, Folkerts-Landau & Garber, Bretton Woods II Still Defines the International Monetary System, NBER Working Paper 14731, National Bureau of Economic Research, Cambridge, Massachusetts, 2009.

31亚洲金融危机之后,东盟十国和中日韩三国于2000年5月共同发起了旨在建立区域性货币互换框架的"清迈倡议"(Chiang Mai Initiative),随后在此框架内签订了大量双边货币互换协议。2006年5月,第9届"10+3"财长会议对清迈倡议的主要原则进行了修订,明确各国在启动双边货币互换过程中执行集体决策机制,从而将清迈倡议从双边机制向多边机制转型的问题提上了日程。2009年5月,第12届"10+3"财长会议就区域外汇储备库的全部关键要素达成一致,清迈倡议多边化取得重大进展。2010年3月24日,清迈倡议多边化协议正式生效,建立起总规模为1200亿美元的区域外汇储备库,其核心目标是解决区域内国际收支和短期流动性困难,并对现有国际融资安排加以补充。2010年5月,第13届"10+3"财长会议决定于次年设立"东盟中日韩宏观经济研究办公室",作为独立区域监测机构,负责监测和分析地区经济,帮助多边机制尽早察知风险、迅速实施救助和有效做出决策。

32《2007年决定》第4条。

33同上,第5条。

34同上,第15条第7项。

35《基金协定》并不要求成员国开放资本项目;换言之,为保障金融安全、防范金融风险而实施资本项目控制是成员国的权利。尽管如此,IMF近年来一直致力于推行金融自由化和去管制化。

36《2007年决定》第8条。

37同上。

38例如,第三次G20峰会决定就有关国内政策建立"相互评估"(mutual assessment)机制,并建议由IMF来帮助进行此种相互评估。在IMF 2009年年会上,IMF的政策指导机构国际货币金融委员会(IMFC)批准了这一建议,认为这对于IMF而言代表着一种新的双边监督种类。参见IMF, "Istanbul Decisions" to Guide IMF as Countries Shape Post-Crisis World, http://www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/2009/NEW100609A.htm.

39See IMF, IMF Quota and Voice Publications (June 2006-April 2008), http://www.imf.org/external/np/fin/quotas/pubs/index.htm.

40《基金协定》第28条第1款规定:"任何修改本协定的提议,不论其为成员国、理事或执行董事会所提出,应先通过理事会主席,然后由其提交理事会。如所提议的修改案经理事会通过,基金应用信函或电报征询各成员国是否接受该修正案。如有五分之三以上并持有85%以上投票权的成员国接受该修正案,基金即应将这一事实通知各成员国。"

41IMF现有成员国186个,按照五分之三的比例计算,所需成员国数目为112个。截至2010年7月1日,已经接受修正案的成员国数目为84个。参见IMF, Consents to the Proposed Amendments of the Articles of Agreement, http://www.imf.org/external/np/sec/misc/consents.htm#a1.

422010年4月25日世界银行通过的投票权改革方案提供了一个旁证。根据应第三次G20峰会要求做出的这一改革,世界银行的发达成员国向发展中成员国转移了3.13%的投票权,使后者的总投票权从44.06%提高到47.19%;其中中国的增幅最大,从2.77%提高到4.42%,成为仅次于美国和日本的世界银行第三大股东国。然而,改革后美国15.85%的投票权比例维持不变,仍然拥有在重大事项上的事实否决权。

43事实上,《基金协定》第12条第4款第1项仅规定总裁由执行董事会选举,且理事和执行董事均不得担任总裁,并未附加任何地域条件。

44这一点在第四次G20峰会(多伦多,2010年6月)上得到了确认。成员国在联合发布的峰会宣言中承诺增强国际金融机构的合法性、可信性和有效性,建立公开、透明和择优的负责人及高管层遴选程序,并将在第五次G20峰会(首尔,2010年11月)举行之前以更加广泛的改革为背景加强遴选工作。参见G20, The G-20 Toronto Summit Declaration, http://g20.gc.ca/toronto-summit/summit-documents/the-g-20-toronto-summit-declaration.

45See Agreement Between the International Monetary Fund and the World Trade Organization (November 25, 1996), para. 4-5.

46参见国际货币基金组织:《聚焦基金组织》(《基金组织概览》增刊第35期,2006年9月),http://www.imf.org/external/pubs/ft/survey/chn/2006/090106c.pdf.

47例如,关于IMF在亚洲金融危机中对泰国和韩国提供贷款时所附加的苛刻政策条件,可参见朱梦楠编著:《国际金融学》,厦门大学出版社1999年版,第471页;Hal S. Stott & Philip A. Wellons, International Finance: Transactions, Policy and Regulation, 8th ed., Foundation Press, 2001, p. 1295.

48参见〔美〕约瑟夫·斯蒂格利茨:《全球化及其不满》,夏业良译,机械工业出版社2004年版,作者中文版序。

49可资佐证的是,尽管现行国际货币体制在此次金融危机中饱受指责,但各主要国家并未打算废弃IMF或限制其职能,而是选择对其进行改革和强化。例如,在第二次G20峰会上,各国决定大幅增加IMF的资金来源,从而使IMF成为这次峰会的最大赢家;在第三次G20峰会上,各国同意对IMF治理结构进行深入改革。可以说,在金融危机之后,IMF的地位非但没有削弱,反而有所增强。

50对于理事会的决定对成员国是否具有约束力,《基金协定》未作明确限制,这使得理事会可以通过对IMF及其成员国具有法律约束力的决定。此外,由于《基金协定》第12条明确规定,除该协定直接赋予理事会的权力外,理事会可以将其权力委托给执行董事会行使,因此执行董事会也可以通过具有法律约束力的决定。参见余元洲:《国际货币基金组织法律制度改革研究》,武汉大学出版社2001年版,第9页。

51根据《基金协定》第29条,《基金协定》条款由执行董事会负责解释;若任何成员国不认同执行董事会的解释,可在3个月内提请理事会作出最终裁决。

52参见前引38,IMF文。

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