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地方政策要坚守合法性边界
——南京市“人才购房优待新政”的法律分析
最近,江苏省南京市政府发布了《关于进一步扩大内需拉动消费的若干意见》,其中有关积极支持人才住房消费的举措社会反响强烈。

从内容看,该意见结合南京市当地实际,从投资拉动内需,促进房地产消费等十个方面,提出了三十条具体的政策措施。这些措施以民生需求为导向,以培育新兴消费热点、改善和优化消费环境为目标,突出加大政府的扶持力度。从执行力看,通过相关责任部门的具体落实,使政策措施本身获得了实施上的组织保障。

然而,在中央限购令尚未解除的政策背景下,作为地方新政,该意见的房地产消费举措无疑触动了舆论与社会公众敏感的神经。在该意见的第六条中,南京市政府提出要积极支持人才住房消费,入选"321"计划的人才,正常缴纳公积金的可优先享受公积金贷款;首次购买自住商品住房,视同南京户籍,并可按五年内个人所得税市以下留成部分,给予购房补贴。

地方人才政策能否突破国家房地产调控政策的限制,能否使所引进人才通过购房补贴形式获得特殊优惠待遇,地方政策的制定和推出有无合法性边界,这样的问题直接拷问着南京市政府这次经济新政的政策逻辑。

政策博弈不能突破中央政策底线

在我国现行的政策体系中,地方政策一直颇受争议,这与地方政府是否享有必要的宏观经济调控权问题联系在一起。

宏观经济调控权属于宪法性权力,中央政府的这一权力分别由国家发改委、中国人民银行等几家宏观经济调控部门具体行使。地方政府是否享有宏观经济调控权,在现行宪法中规定得并不明确。分税制改革以来,地方政府的事权和财权范围与中央政府划分得基本明晰,只是鉴于现行分税制不够彻底,从而导致一些地方保护现象的发生。

地方政策所承载的地方利益,因其特有的一致性与独立性双重特征,而与中央利益之间不时展开政策博弈。在事权与财权的匹配中,中央与地方的利益关系构成了国内政府间关系的纵轴,在这样的政策博弈中,中央政府为实现公共利益的最大化而会限制地方自身利益的无限膨胀,地方政府则为谋求地方经济的最优发展而往往要求中央放权让利,给予地方更多照顾。

从博弈效果看,中央过分集权会严重抑制地方的积极性,影响公共利益的整体实现;而地方无限分权,则又会导致社会利益失衡,宏观经济失控,使经济社会陷入一种无序状态。

市场经济强调社会利益的多元性,无论是中央政策还是地方政策都始终跟着市场走。在我国经济逐步融入世界经济的过程中,全球化本身在不断加剧市场竞争,发展区域经济是地方政府肩负的一项重任,这使得地方与地方之间、地方与中央之间的政策博弈在所难免。能否把地方政策的独立性与中央政策的一致性有机统一起来,成为地方政策制定时的关键与难点所在。

今年上半年,各地在房地产领域微调动作频繁,其中有的调整了公积金贷款政策,有的则给予购房者相应补贴,还有的减免购房契税或退税,更有甚者直接放松限购标准。但总体上看,"限购限价"已然成为地方政策中不能触碰的调控红线,一触即死成为该类政策的宿命。虽然中央政策层面年初即传出对首次购房予以支持的声音,从而为刚需购房者带来福音,然而,中央一再重申调控政策不变表明,截至目前中央对于巩固房地产调控成果的决心始终未有松动。

实践中,一些地方虽然在宣传口号上与中央保持一致,但在持续下滑的土地收入、地产交易收入以及地方经济压力之下,却在私下不断地微调地方政策,其目的即在于反复试探中央政策的底线。南京市政府推出的支持人才住房消费政策,事实上就是一例典型。对已入选南京市"321"计划的人才而言,首次购买自住商品住房即视同南京户籍,这无疑使本不具有购房资格的人通过政策微调进入了当地住房消费市场,因此也就难逃放松限购标准之嫌疑。

南京市政府通过制定地方政策来扩大内需、拉动消费,一方面反映出地方政府在应对后危机时代经济发展形势时突出了其重要抓手,另一方面也体现了地方政府在以实际行动致力于贯彻落实中央政策、推动区域经济的可持续发展。因此,总体而言,南京市政府的这一政策立足于扩大内需,预借政策引导来增强地区经济发展的内生动力,这与中央"稳增长、惠民生、调结构、促转型"的核心政策目标是保持一致的。

但是,面对日益激烈的人才市场竞争,南京市政府专门针对已入选南京市"321"计划的人才就住房消费市场准入政策进行微调,即便其主观上是善意的,但这种通过完善地方人才政策来挑战国家现行房地产调控政策底线的行为并不足取,地方政府在政策博弈中应尽量减少与中央政策的冲突,不能突破中央政策的底线。

地方补贴政策应守程序公平和实质公平原则

在吸引人才、促进经济发展方式转变以及消费结构转变的过程中,地方补贴政策是其中的重要工具之一。作为财政补贴的一种类型,地方补贴同样是一种转移性支出,对改变市场的资源配置结构、稳定市场的供给与需求有着直接影响。由于地方政府对补贴的支付是无偿的,不需要被补贴者支付任何对价,因此领取补贴后,企业和个人实际收入实现净增加,这对改善其经济状况、提高其生产或消费能力有着积极意义。然而,地方补贴政策的采用必须适度和透明,贯彻程序公平原则和实质公平原则,必须兼顾市场实际需求与财政实际支出能力,否则即会对市场产生不必要的扭曲作用,妨碍市场机制正常功能的发挥。

南京市政府对入选"321"计划的人才实施的购房补贴,适用于该类人才首次购买自住商品住房,具体的补贴标准是按照五年内个人所得税市以下留成部分来计算。这种补贴典型地归入了地方政府补贴范畴,把地方所引进人才的住房福利待遇与促进地方住房消费政策衔接了起来,使入选"321"计划的人才普遍享有了在南京市首次购买自住商品住房的资金优惠。

至于这种购房补贴是否公平,主要取决于南京市在引进人才战略中是否给予其他类型人才以相同待遇,是否存在人才购房补贴歧视。与普通购房人相比,这种补贴体现了地方政府对"321"计划人才的倾斜性保护政策,通过这种补贴地方政府着力于改善住房资源配置结构,单从这一层面讲,只要补贴程序公开透明,很难说这样的补贴不公平。当然,在中央限购令尚未解除的前提下,这种购房补贴的正当性值得探究,其对公平就业是否产生负面影响需要更进一步的分析。

地方政策要坚守合法性边界

当前,地方政策的合法性问题较为突出。有人说,这是一个政策不断增长且日益盛行的时代。

从时代背景看,政策与法律的关系一直纠结在传统、法律现代化以及后现代思潮的激烈碰撞之中,法律的至上性受到了挑战,政策与法律、实质法治与形式法治之间的矛盾相互交织在一起。与政策的增长和盛行相伴而生的,是法律的日益空洞化,这种趋势不断动摇着人们传统的法治信念和理想,对法律的权威性形成了巨大冲击。

正确认识地方政策与法律的关系至关重要。地方政策与法律的区别完全可以从政策与法律的辩证关系中得到诠释,二者在制定主体和程序、实施机关和方式、规范表现形式、调整手段等方面有着明显不同。这里所要强调的,是二者之间的联系。

通常而言,地方政策对法律具有拾遗补缺的作用,地方政府在尊重法律原则和规则的前提下,可以通过地方政策来弥补法律的不足,以更好发挥法律调整社会经济关系的功能作用。但是,地方政策与法律之间并不是简单的平行关系或并列关系,而是一种主从关系,在这种关系中,地方政策需要服从法律的价值取向,用政策的灵活性和不断试错来弥补法律稳定性之不足。然而,实践中,一些地方为了便宜从事,用政策替代法律,或者用政策不断侵蚀法律的边界,这样做既危险又愚蠢,其最终结果可能导致法律虚无主义,与宪法规定的依法治国背道而驰。

南京市政府推出的前述政策并不局限于政策博弈的问题,这样的举措提示我们,虽然我国尚缺乏一部宏观调控基本法,但在现有的法律框架内,地方政策的制定必须坚守合法性边界,使人才就业的政策福利符合《就业促进法》中公平就业、消除就业歧视的规定,以维护地方政策与国家法律的统一。

来源:《经济参考报》2012年07月31第A08版思想·法眼

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