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国际货币金融体制改革的法律问题(前言)
历史总是喜欢重复自己,今天总能看到昨天的影子。当2007年以来的全球金融危机虽未尘埃落定但暂时告一段落时,回顾这段经历,我们不难发出这样的感慨。同样是从美国发端,同样是在欧洲蔓延,同样是危机前的长期繁荣,同样是危机后的满目萧然。眼前这场席卷全球的金融危机,与1929—1939年的世界经济大萧条何其相似。[1] 如果说有什么区别,那就是在经济全球化的今天,各国之间的相互联系、相互依赖更加密切,一荣俱荣一损俱损的现象更加明显,任何国家在危机中都更加难以独善其身。进而言之,国际合作成为应对危机的必由之路。

大萧条时代世界各国应对危机基本上是各行其是,缺乏沟通与合作。在家底厚实的美国,大萧条催生了“罗斯福新政”,通过强有力的国家干预带领本国经济逐渐走出低谷。危机还催生了1933年《银行法》、1933年《证券法》和1934年《证券交易法》,竖起了著名的“格拉斯—斯蒂格尔墙”,设立了强有力的证券交易委员会,开启了金融监管的新时代。相比之下,欧洲国家的复苏之路更加步履蹒跚。为了增加出口竞争力,转移国内危机,主要大国竞相贬值本国货币,进行恶性汇率竞争,大打货币战、汇率战。这种“以邻为壑”的货币政策使得国际货币和支付体系陷入混乱,经济危机持续蔓延,成为德国纳粹政权上台和第二次世界大战爆发的重要诱因。

与之形成鲜明对比的是,本轮全球金融危机的处理和应对从一开始就纳入了国际合作的框架。借助国际货币基金组织(International Monetary Fund, IMF)这个平台,各国得以对其紧急时期的货币和金融政策进行必要协调,对陷入流动性危机的成员国实施集体援助,在一定程度上避免了各自为政的乱战局面,提高了危机应对的规范性和有效性。更令人瞩目的是,蛰伏多年的二十国集团(Group of Twenty, G20)异军突起,[2] 取代作为富国俱乐部的七国集团和十国集团,成为应对全球金融危机和改革国际经济金融体制的主导者。这是美欧传统发达国家面对以“金砖国家”[3]为代表的新兴经济体强势崛起的现实而做出的让步,也为改革既有国际金融体制和建立更加公正合理的新体制提供了契机。自2008年以来定期举行的G20峰会以及财政部长和央行行长会议,已经成为处理国际重大经济金融问题、协调各国货币金融政策的主要舞台。正是根据G20峰会通过的财政刺激计划,各国政府联手“救市”,才使得全球经济及时止跌回稳,没有陷入大萧条式的旷日持久的衰退之中。尽管流动性过剩和救市措施何时退出的问题随之而来,但当属不可避免的“硬币的另一面”。

这些国际合作框架的存在和发展,为危机中和危机后的国际金融体制改革提供了可能的协商场所、讨论基础和实施渠道。惟其如此,较之大萧条时代,合作代替了对抗,多边取代了单边,以邻为壑变成了共度时艰。[4] 也惟其如此,尽管贸易保护主义甚嚣尘上,国际汇率大战山雨欲来,但改革、稳定和发展仍然构成危机后国际经济金融关系的基本主题。不过,虽然改革中不可避免地会有妥协,但改革绝非妥协的同义词。在某种意义上,国际金融体制改革恰恰是各国之间竞争和角力的另一种方式。改革意味着格局的重新洗牌,规则的重新制定,以及利益的重新分配,无论是发达国家还是发展中国家,传统金融强国还是新兴市场国家,都不会轻易错过机会或者随意放弃权利,都是尽力在利益博弈和规则重塑中争得对自己最为有利的结果。在此情况下,危机后的改革进程可谓机遇与挑战并存,困难和希望同在。

改革首先指向的是以IMF为核心的国际货币体制。在布雷顿森林体系解体后,牙买加体系作为“没有体系的体系”,难以对成员国进行充分约束。失去了固定汇率守护职能的IMF,工作重心转向了政策监督和危机管理。在危机管理方面,IMF长期以来对发展中国家不遗余力地推行“华盛顿共识”[5] 的做法早已饱受诟病,而危机救助资源有限这一缺陷也在全球金融危机中暴露无遗。在政策监督方面,IMF也存在厚此薄彼的现象,对发达经济体疏于关注。最近IMF下属的独立评估办公室尖锐地批评说,在危机爆发前,IMF对于即将发生之危机的相关风险和脆弱性几乎没有提出清晰警告。在对美国和英国进行的双边监督中,IMF基本认同它们的政策和财政做法有助于推动快速创新和增长。由于认为金融市场基本稳健以及大型金融机构可以抵御任何潜在问题,因此减轻了处置风险或者担心可能出现严重不良后果的紧迫感。同样,监督工作也没有对发达经济体危机的蔓延风险或溢出效应给予足够重视。简言之,认为主要发达经济体不可能发生大型金融危机的思维定势严重干扰和迟滞了IMF的风险判断和预警工作。[6]

上述缺憾的背后固然有技术因素,但更深刻、更实质的原因还在于IMF治理结构中的力量对比失衡。无论是份额和投票权的计算与分配,还是执行董事会和高级管理层的构成和选任,都映射出欧美发达国家代表性过度、发展中国家特别是新兴经济体代表性不足的痼疾,影响了IMF的正当性、可信度和有效性。在发展中国家的积极争取和全球金融危机的推波助澜之下,IMF正在进行自成立以来规模最大的治理改革。这场危机推动型的变革能否收到长效,让IMF产生某种程度的“质变”,还有待时间来检验。

美元实质上的单一国际储备货币地位——或者更直接地说,美元霸权——是改革的另一个焦点。国际货币体制对于作为主权货币的美元的过度依赖,使得美国国内政策在国际范围内产生显著的溢出和传导效应。而在现行体制之下,美国在制定国内政策时并无义务、事实上也基本不考虑对其他国家的影响。用美国前财政部长约翰·康纳利(John Connally)那句霸气十足的话来说,美元是“我们的货币,你们的问题”。危机之前,美国长期宽松的货币政策助长了住房市场泡沫的形成,并通过结构化金融产品使得风险广为扩散,导致次贷危机一经爆发就在全球迅速蔓延。危机之后,美国联邦储备委员会(Federal Reserve Board,以下简称“美联储”)全力开动印钞机,实行所谓“量化宽松”政策,更是造成全球流动性泛滥,中国等新兴经济体饱尝输入型通货膨胀之苦。单一国际储备货币不利于国际金融体系的稳定,应当以多元化储备货币取而代之,已经成为危机后的共识。问题在于,如何实现这一目标。在超主权储备货币问世遥遥无期,欧元(区)因主权债务危机遭受重创的情况下,人民币被寄予厚望,与此相关的人民币汇率问题和东亚货币合作问题也引起了广泛关注。

在国内、地区和国际层面对于金融市场、金融机构和金融产品缺乏充分监管,是全球金融危机暴露出来的又一大问题。无论是结构化金融工具的横行无忌,场外金融衍生产品的“逍遥法外”,还是信用评级机构的恣意妄为,影子银行体系的瞒天过海,监管缺位都可谓乱象之源。对于“大到不能倒”(too big to fail)的金融机构的姑息迁就造成道德风险攀升,对于系统重要性金融机构的认识不足导致宏观审慎风险积累,雷曼兄弟和欧洲多家银行的破产清晰地反映出金融监管中存在的诸多误区和死角。不仅如此,在地区和国际层面对于提供跨境服务的金融机构特别是所谓全球系统重要性金融机构缺乏统一的监管标准、清晰的权限划分、充分的信息交换以及有效的监管协调,为跨境金融机构进行监管套利提供了足够的空间和动力。在危机推动下,各个层面的监管改革陆续登场。国内层面,美国通过《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》,对金融监管体制进行自大萧条以来最大规模的改革;英国计划撤销一度引领全球监管风尚的单一监管机构金融服务局,重新确立中央银行在金融监管中的主导地位。地区层面,欧盟建立起以“一会三局”为支柱的欧洲金融监管体系,向泛欧金融监管迈出实质性步伐。国际层面,在G20的倡导和金融稳定委员会的牵头之下,多个国际金融标准制定机构共同致力于统一国际金融标准、原则和方法的制定和实施,已经甄别出若干需要重点关注的监管领域,在此基础上进行有针对性的合作和协商。这些监管改革构成危机后国际金融体制改革的重要组成部分。

在这场危机推动型的改革中,中国是不可或缺的一员。目前中国国民生产总值居世界第二位,进出口总额居世界第二位,外汇储备居世界第一位,已经是名副其实的经济大国。然而,要从大国真正成为强国,仍然路漫漫其修远兮,很多工作有待完成。其中,健全金融体制、壮大金融实力、提升国际金融地位和影响力,是必不可少的方面。总体而言,中国在国际金融组织和国际金融事务中的发言权和影响力与自身的经济实力和发展需求尚不相称,亟待提升。在此次金融危机之中,中国由于金融体系发展阶段较低,资本项目控制程度较严,在一定程度上隔离了国际金融市场风险,受危机冲击较小,相对实力有所上升,为积极参与国际金融体制改革和重建创造了客观条件。事实上,中国的地位和重要性已经开始得到承认:在危机之后的改革中,中国成为世界银行第三大股东国;在IMF正在进行的份额和投票权改革顺利完成后,中国还将成为IMF的第三大成员国。自身实力之外,发展中国家和新兴经济体代表这一身份,以及金砖国家合作机制的存在,为中国提供了额外的议价能力。考虑到各方面因素,中国在改革中理应扮演更加重要的角色。

本书以全球金融和经济危机后国际货币金融体制的改革作为研究对象,探讨其间涉及的若干法律问题。作者特意选择国际货币体制和国际金融监管这两个与危机关系最为密切,各种讨论、争议和举措也最为密集的领域,就相关改革及其涉及的法律问题进行专题分析,以期获得更加细致深入、更具理论和实践价值的研究成果。全书分为上下两篇:上篇为国际货币体制改革的法律问题,分为四章,分别讨论国际货币基金组织改革、国际储备体系改革、东亚货币合作和人民币汇率问题;下篇为国际金融监管改革的法律问题,也分为四章,分别讨论国际金融监管的新发展、英国金融监管改革、美国金融监管改革和欧盟金融监管改革问题。

限于作者水平,不足之处在所难免,恳请阅者批评指正。

廖凡:《国际货币金融体制改革的法律问题》,社会科学文献出版社2012年7月版。

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[1] 例如,在“繁荣”方面,20世纪20年代,受益于空前的工业增长和高涨的消费需求,美国经济突飞猛进,股票市场空前繁荣,进入所谓“咆哮的二十年代”,并带动欧洲经济迅速发展;同样地,进入21世纪以来,由于美国政府长期实施宽松货币政策,片面鼓励金融创新,听任形形色色的金融衍生产品自由发展,美国住房市场和资本市场急剧膨胀,带动全球经济出现空前繁荣。而在“萧条”方面,国际货币基金组织在2008年10月发布的《世界经济展望》中承认,2008年全球金融危机是大萧条以来对全球经济最为沉重的打击。

[2] G20是20世纪90年代墨西哥金融危机和亚洲金融危机的产物,成立于1999年,旨在汇集具有系统重要性的发达和发展中经济体,共同讨论全球经济中的重要问题。G20的成员包括阿根廷、澳大利亚、巴西、加拿大、中国、法国、德国、印度、印度尼西亚、意大利、日本、墨西哥、俄罗斯、沙特阿拉伯、南非、韩国、土耳其、英国、美国和欧盟。自成立后G20一直颇为沉寂,直至全球金融危机爆发才走上前台。

[3] “金砖四国”(BRICs)一词由高盛首席经济学家吉姆·奥尼尔(Jim O’Neil)于2001年首创,是巴西、俄罗斯、印度和中国这四个最具活力的新兴市场经济体的合称。全球金融危机爆发后,金砖国家之间的合作显著增强。2009年,金砖国家首次峰会在俄罗斯举行,讨论建立超主权储备货币等一系列经济、金融和能源问题。2010年12月,中国作为金砖国家合作机制轮值主席国正式邀请作为非洲最大经济体的南非加入合作机制。2011年4月,金砖国家第三次峰会在中国三亚举行,南非应邀参加,正式成为金砖国家集团的一员,“金砖四国”也由此成为“金砖五国”(BRICS)。

[4] 参见胡锦涛:《通力合作 共度时艰——在金融市场和世界经济峰会上的讲话》,《人民日报》2008年11月16日。

[5] “华盛顿共识”是美国国际经济学研究所的经济学家约翰·威廉姆森(John Williamson)在1989年的同名文章中提出的概念,是对基金组织、世界银行和美国财政部在处理20世纪80年代拉美金融和经济危机过程中所共同推广的、被认为是危机国家恢复和发展经济所必需的一整套政策的概括,因为上述三家机构均位于美国华盛顿而得名。华盛顿共识的理论基础是以哈耶克和弗里德曼为代表的新自由主义经济学;中心思想是尽量减少政府在经济中扮演的角色,让市场发挥主导作用;主要内容包括缩小政府规模、削减财政支出、放松监管、迅速实施自由化和私有化等。尽管华盛顿共识在应对拉美经济危机中起到过一定积极作用,但有其适用的特定条件和局限,绝非放之四海而皆准的普遍真理。但基金组织在很大程度上恰恰是将其作为普适经验加以推广,包括应用于亚洲金融危机和俄罗斯经济转型,其效果并不令人满意。

[6] 参见独立评估办公室:《基金组织在金融和经济危机爆发前的表现》(2011年1月10日),http://www.ieo-imf.org/ieo/files/completedevaluations/01102011Crisis_Report_Chinese.pdf,2012年2月10日访问。除非另有说明,本书网络资料的最后访问时间均为2012年2月10日。可资旁证的是,美国国会金融救助计划(问题资产救助计划)监督专门小组在其监管改革特别报告中指出:“从根本上说,造成本次危机的监管失败不仅是监管结构的失败,更是监管理念的失败。”Congressional Oversight Panel, Special Report on Regulatory Reform. Modernizing the American Financial Regulatory System: Recommendations for Improving Oversight, Protecting Consumers, and Ensuring Stability, January 2009, http://cybercemetery.unt.edu/archive/cop/20110402010517/http://cop.senate.gov/documents/cop-012909-report-regulatoryreform.pdf, p. 19.

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