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银行破产处置与存款保险制度的衔接
——英国经验及其启示

内容提要:

银行业的系统性和公共性特征决定了银行破产处置程序具有有别于普通破产程序的鲜明特征,与存款保险制度的适当衔接是其中一个重要方面。英国《2009年银行法》改变了英国银行破产适用普通破产程序的传统,在维持“司法破产”基本模式的同时创设了专门适用于银行的特别处置机制。存款保险机构在这一机制中承担重要职责,主要通过分担特别处置成本和及时赔付合格存款人两种途径实现银行处置与存款保险的有效衔接。我国在制定银行破产特别程序时,应当注意明确存款保险机构/制度的基本定位,赋予存款保险机构广泛参与破产清算工作的实质性权力,并通过必要的制度安排确保对存款人进行及时便捷的赔付。

关键词:银行破产;特别处置;存款保险;合格存款人;稳定化措施

一、问题的提出

全球金融危机以来,以银行为代表的金融机构的破产处置成为世界范围内的热点问题。银行(以及大型或复杂的非银行金融机构)所具有的系统性特征决定了银行破产制度/程序具有保护债权人(存款人)利益和维护金融稳定的双重目标,必须在二者之间做出协调和平衡,乃至在必要时向后者倾斜。[1] 与此不同,普通破产程序的基本目标是单一的,即保护债权人利益。由此,银行破产程序具有不同于普通破产程序的鲜明特征,表现在相对快速灵活、强调预防性措施和早期介入、突出监管机构的主导作用等等。其中,与存款保险制度的联系、衔接和协调,是银行破产程序特殊性的一个重要表现。肇端于20世纪30年代的存款保险制度,其目标和功用正在于保护存款人利益,防范银行破产所可能诱发的挤兑风险,维护金融系统稳定,与银行破产程序的价值取向可谓一脉相通。因此,厘清银行破产制度与存款保险制度之间的关系,明确存款保险机构在银行破产处置中的地位和作用,是设计银行破产程序时不可或缺的方面。

从发达国家经验看,银行破产处置大致有两种模式。一种是以美国为代表的“行政破产”模式,其特点是制定有别于普通破产法的银行破产特别法,由监管机构(联邦存款保险公司)启动和主持整个破产程序,对银行的所有事务拥有全面处置权,法院在此过程中无权对联邦存款保险公司进行监督或干预,仅能在事后对后者的处置决定进行范围有限的司法审查。在这种模式下,银行破产程序和存款保险程序实质上是一而二、二而一的关系。美国银行破产法的主体内容就是《联邦存款保险法》第11至13节,[2] 两套制度拥有共同的法律依据,即为明证。另一种是以英国为代表的“司法破产”模式,银行破产原则上适用普通破产法,在法院主持下进行,与此同时考虑到银行和银行业的特殊性,制定和适用某些特别机制和规则。

英国原本没有专门的银行破产法,银行破产同其他公司破产一样适用普通破产法。全球金融危机后的银行倒闭浪潮特别是北岩银行挤兑事件暴露出既有银行破产制度的低效和不足,在此背景下英国通过了《2009年银行法》,[3] 引入所谓“特别处置机制”(Special Resolution Regime),作为适用于银行破产处置的特别法,从而形成以普通破产法为一般法、以《2009年银行法》为特别法的新格局。在此格局下,由法院作为银行破产的决定者和宣告者的“司法破产”模式得以延续,但银行业监管机构的介入和干预权力显著增强。鉴于存款保险制度的特殊重要性,《2009年银行法》第四章专门针对与存款保险有关的问题作了规定。[4]

在美国模式下,银行破产程序与存款保险制度的衔接不成问题,在某种意义上甚至可以说不存在“衔接”问题,因为二者本就是一体,都由联邦存款保险公司负责管理和运行。而在英国模式下,银行破产从根本上说需要借助司法程序来完成,因此关于其与监管机构主导下的存款保险制度(金融服务赔偿计划)之间的协调和衔接的讨论无疑更具实质意义。尽管我国目前尚无关于银行破产的具体法律规定,但从《中华人民共和国商业银行法》(以下简称《商业银行法》)第71条和《中华人民共和国企业破产法》(以下简称《破产法》)第134条的规定来看,[5] 我国对于包括银行在内的金融机构破产坚持“司法破产”的基本模式,要求向法院提出申请并在法院主持下进行。在这个意义上,英国的相关经验应当说更具参考价值。有鉴于此,本文拟对英国关于银行破产处置与存款保险制度之间的协调和衔接的规定进行探讨,以期为我国制定银行破产特别程序和存款保险制度提供适当借鉴。

二、银行特别处置机制的基本内容和特点

《2009年银行法》第4条规定,银行特别处置机制有五项目标,依次是保护和增强金融系统稳定、保护和增强公众对银行系统稳定性的信心、保护存款人利益、保护公众资金,以及避免以违反《欧洲人权公约》的方式干涉财产权。从排序上可以看出,维护金融系统稳定被作为首要目标。这项目标要求相关主管机构对待破产银行是否存在系统风险进行识别,并且在确定处置手段时避免采取有害于金融系统稳定的方式。[6] 与此密切相关的另一项目标是维护公众信心,亦即在处置破产银行时不损及公众对银行业的整体信心。这两项目标充分体现出银行破产之区别于普通企业破产的特殊性所在。

特别处置机制由三个部分组成,即稳定化措施(stabilization powers)、银行破产程序(bank insolvency procedure)和银行管理程序(bank administration procedure),相关主管机构包括英格兰银行、财政部和金融服务局。稳定化措施实质上是司法程序之前的预先行政处置措施,具体包括私人部门收购(由英格兰银行将银行的全部或部分业务出售给某个商业机构)、过桥银行(将银行的全部或部分业务转让给一个英格兰银行的全资子公司,即所谓“过桥银行”)和临时国有化(由财政部将银行临时性收归国有)三种方式。采取稳定化措施的前提条件是金融服务局认定某银行不满足或有可能不满足《2000年金融服务与市场法》所规定的从事受监管金融活动的门槛条件,且考虑到时间及相关情况,该银行或其他方面没有合理可能性采取行动(不包括稳定化措施本身)使该银行满足门槛条件。但在作此认定时,金融服务局必须咨询英格兰银行和财政部的意见。[7] 私人部门收购和过桥银行措施由英格兰银行负责采取,临时国有化措施则由财政部负责采取;除上述共同前提条件外,采取这两大类措施还有各自需要满足的具体条件。[8] 此外,问题银行在向私人部门或过桥银行转让资产时,可以选择采取股权转让或资产转让的方式,英格兰银行为此制作股权转让文书(share transfer instrument)或资产转让文书(property transfer instrument),转让据此发生效力。[9]

在破产清算方面,特别处置机制排除了银行自身和银行债权人原先基于普通破产法所享有的破产申请权,将申请启动银行破产程序的权利排他性地赋予了监管机构。根据《2009年银行法》,有权向法院申请银行破产令的主体有英格兰银行、金融服务局和国务大臣(Secretary of State),[10] 但申请理由不尽相同。《2009年银行法》第96条列出了一个基本要件和三项申请理由。一个基本要件是银行拥有合格存款人(即其存款受金融服务赔偿计划〔FSCS〕保护的存款人),三项申请理由是:(1)银行无力或者可能会变得无力清偿债务(清偿力标准);(2)银行清盘符合公共利益(公共利益标准);(3)银行清盘是公平的(公平性标准)。基本要件是三个机构申请银行破产令时均需具备的条件。除此之外,对于英格兰银行和金融服务局而言,还需具备理由(1)或(3)才能提出申请;对于国务大臣而言,还需具备理由(2)才能提出申请。换言之,英格兰银行和金融服务局有权对资不抵债的银行提出破产清算申请,而对于一些从技术角度看未必达到资不抵债程度的银行,国务大臣出于保护银行客户和公共利益的需要,亦可申请破产令。此外,无论是英格兰银行还是金融服务局,其申请破产令的共同前提是《2009年银行法》第7条所规定的采取稳定化措施的条件已经满足。[11] 对于上述机构提出的破产申请,受理法院可以决定予以同意(发出破产令)、延期审理或驳回申请。[12]

除破产清算程序外,特别处置机制还提供了另一个选择,即银行管理(bank administration)程序。这是在将问题银行的部分业务出售或转让给私人机构或过桥银行之后,针对该银行未出售或未转让的部分(即所谓“剩余银行”〔residual bank〕)所适用的程序。与银行破产程序不同,银行管理程序只能由英格兰银行启动,由法院应英格兰银行的申请发出银行管理令,指定银行管理人(bank administrator),作为法院官员负责银行管理工作。具言之,英格兰银行申请银行管理应当满足以下两个理由:(1)英格兰银行已经或者打算针对问题银行制作资产转让文书;(2)英格兰银行认定剩余银行无力清偿债务,或者在打算进行的资产转让完成后有可能无力清偿债务。[13] 对于银行管理申请,受理法院同样可以决定予以同意(发出破产令)、延期审理或驳回申请。

根据《2009年银行法》第137条,银行管理程序有两个目标,一是为私人购买者或过桥银行提供支持,二是普通重整程序所要实现的目标,目标1优先于目标2。具言之,目标1是确保剩余银行向受让方提供必要的服务和设施,使后者得以有效率地运行。为此,银行管理人必须应英格兰银行的任何请求,签订由剩余银行向受让方提供所需服务和设施的协议。在受让方不只一个的情况下(例如部分出售给私人购买者,部分转让给过桥银行),对于每个在英格兰银行看来需要服务或设施的受让方均须致力于实现目标1。如果英格兰银行认为不再需要剩余银行的服务,则其可以向银行管理人发出“目标1达成通知”(Objective 1 Achievement Notice),终止目标1。目标1则与普通重整程序的目标基本相同,即维持剩余银行存续(目标2(a)),或者使剩余银行的债权人作为一个整体在银行清盘时获得比没有先行采取重整程序就清盘时更好的结果(目标2(b))。银行管理人通常情况下应当首先致力于实现目标2(a),除非其认为目标2(a)不具有合理的可行性,或者目标2(b)将能使剩余银行债权人作为一个整体获得更好的结果。[14]

总体而言,《2009年银行法》所规定的银行特别处置机制一方面维持了司法破产的基本模式,另一方面又考虑到银行业的系统性和公共性特征,赋予主管机构排他性的破产申请权和较为丰富和广泛的(司法程序前和司法程序中)处置手段和干预权力,使得银行破产程序的行政意味有所增强。

三、存款保险制度与银行特别处置机制的协调和衔接

英国《2000年金融服务与市场法》第15章规定由金融服务局设立FSCS,负责对包括合格存款人在内的金融服务接受者的无法得到偿付的受保护请求权进行统一赔付。《2009年银行法》第4章(“金融服务赔偿计划”)对《2000年金融服务与市场法》第15章的规定进行了若干修正,以使其与银行特别处置机制相一致;第2章(“银行破产”)在规定银行破产程序时也对FSCS的角色和作用进行了专门说明。此外,财政部根据《2009年银行法》的授权制定的《2009年银行法:特别处置机制实务守则》(以下简称《实务守则》)[15] 也有与FSCS赔付机制及其运行相关的内容。下文主要基于上述规定进行简要讨论。

(一)FSCS的介入途径和方式

根据《2009年银行法》,FSCS主要以两种方式介入银行特别处置程序,一是在相关主管机构采取稳定化措施后,应财政部的要求分担特别处置机制的成本;二是在银行破产程序启动后,及时对合格存款人进行赔付。

1.分担特别处置成本

《2009年银行法》规定,如果相关主管机构对某个银行采取稳定化措施,且财政部认为该银行无力或者若不采取稳定化措施就将无力偿还到期债务,那么财政部可以要求FSCS为采取稳定化措施支付特定数目的款项;该款项就一切目的而言(包括FSCS的一般征费、应急基金[16]和借贷)均视为FSCS的开支。例如,该款项可能是用于支付在将问题银行进行部分转让或者临时收归国有时需要对转让方或者第三方给予的适当补偿。[17] 但是,FSCS分担特别处置成本有一个上限,即不能超过不对该银行采取稳定化措施而任其进入破产清算情况下FSCS所需赔付的数额减去FSCS可能从破产银行追偿到的数额。为此,财政部应当指定独立评估人,对银行假设破产情况下FSCS可能追偿到的数额进行客观评估。[18]

简言之,FSCS对特别处置成本的分担以其在问题银行假设破产情况下所需支付的数额为限。由于FSCS的资金主要来源于行业征费,这就意味着银行业无须支付比政府不采取干涉措施情况下更多的费用。因此,尽管《2009年银行法》并未明确规定相关主管机构有义务将需由FSCS分担的成本最小化,但FSCS在任何情况下均受到上述限额的保护。[19]

2.及时赔付合格存款人

《2009年银行法》提供了两种可能的银行处置方式——稳定化措施和破产清算,相关主管机构尤其是英格兰银行需要根据实际情况在其间做出选择。一般原则是,对问题银行实施破产清算并迅速对合格存款人进行赔付或将其账户批量转移到其他银行是默认选项,除非有足够充分的公共利益方面的理由支持采取稳定化措施。[20]

根据《2009年银行法》第99条,在银行破产清算中银行清算人有两个目标,一是同FSCS合作,确保合格存款人的账户尽快转移到其他银行或者从FSCS处获得赔付;二是终止银行业务,以便为作为一个整体的银行债权人获得最佳结果。目标1优先于目标2。第123条进而规定,为实现目标1,FSCS可以选择直接对合格存款人进行赔付,或者提供批量转移合格存款人账户所需要的资金,并可以为此向银行业征收费用(一般征费)或筹集资金(应急基金)。FSCS对赔付或者账户转移之可行性的评估将成为英格兰银行选择处置方式的相关考虑因素。[21] 在决定是否申请启动破产程序时,英格兰银行会征询FSCS的意见,[22] FSCS也有权参加申请银行破产令或者与银行破产令有关的司法程序。[23]

银行破产程序的首要目标是尽快转移合格存款人的账户或对其进行赔付,[24] 为此FSCS和相关主管机构需要在破产程序的早期阶段发挥关键性作用,监督清算人并同其合作,确保实现这一目标。根据《2009年银行法》,在银行破产令发出后必须成立清算委员会,以确保清算人适当履行职责。清算委员会由英格兰银行、金融服务局和FSCS各委派一名代表组成。清算人及任何一名委员均可召集清算委员会会议,但需全部委员均出席方为有效。清算人必须应要求向清算委员会报告任何事项,或者主动向清算委员会报告其认为委员会可能感兴趣的情况。[25] 清算委员会必须在合理可行的限度内尽快向清算人提出建议,对于合格存款人是选择转移账户还是进行赔付,抑或有的情况转移有的情况赔付。[26] 为了促成上述首要目标的实现,FSCS还可同清算人达成协议,委托后者履行FSCS的特定职责。[27]

(二)FSCS的信息收集权

在银行破产清算时,为了迅速并顺利地履行赔付职责,FSCS需要准确了解该银行的债权债务信息及其他相关情况。而在采取稳定化措施时,FSCS同样需要对问题银行的相关情况加以了解,以便评估和计算在分担处置成本时所需支付的数额。为此《2009年银行法》规定,在对问题银行采取稳定化措施或进行破产清算时FSCS均有权收集和获取必要的信息。在破产程序中,除通过清算委员会从清算人处获得相关信息外,FSCS自身也可要求清算人提供信息,后者必须遵行;此外,清算人还必须主动向FSCS提供其认为可能有助于二者合作实现目标1的任何信息。[28] 同样地,在对某个银行实施稳定化措施后,FSCS也可书面形式请求该银行或英格兰银行提供必要信息,以便确定假设该银行破产FSCS所需赔付的数额。[29]

(三)对强制性抵消规则的特别处理

普通破产程序的一大特点是强制性的债权债务抵消规则,即只对债权人的净债权进行清偿。在银行特别处置机制中,当涉及合格存款人时,情况略有不同:从2010年12月31日起,FSCS对合格存款人的赔付按总额而非净额进行,亦即不考虑合格存款人对银行所负的任何债务,以便使赔付工作更为快捷地进行。具言之,只要合格存款人的存款额在FSCS的赔付限额(目前为8.5万英镑)之内,就不进行任何抵消;当存款额超过赔付限额时,对超出部分则将适用强制抵消规则,以便确定该存款人是破产银行的净债权人还是净债务人。换言之,这种做法实际上形成了双层抵消规则,是否进行抵消取决于合格存款人的请求权是在FSCS的赔付限额之内还是之外。之所以对强制性破产抵消规则做出此种微调,目的在于确保银行破产抵消规则与FSCS赖以进行赔付的基础相一致。[30] 需要注意的是,这一双层规则仅适用于合格存款人的请求权,对于不受FSCS保护的请求权(例如企业存款)不予适用,对于银行的所有其他债权人也都不适用(后者仍然适用通常的债权债务抵消规则)。

四、借鉴与启示

(一)明确存款保险制度/机构在银行处置方面的基本定位

存款保险制度的基本功能是在银行倒闭时保护合格存款人(主要是个人储户)在银行的存款免受损失。因此,存款保险机构的核心职责应当定位于事后的赔付/清偿而不是事前的预防/监管。换言之,存款保险机构应当主要致力于研判在问题银行有破产倒闭之虞时如何快捷、妥当地满足合格存款人的受保护请求权并付诸实施,扮演“应对者”的角色,而不是过多地介入风险预防和早期干预,同监管部门争夺“指引者”的角色。存款赔付本就是专业性和技术性极强的工作,而且存款保险机构除此之外还要承担存款保险基金的管理运营任务,因此上述基本定位有助于将存款保险机构有限的资源和精力集中在其优势领域和核心功能上。

(二)赋予存款保险机构以不同方式参与银行处置的灵活性

英国的银行特别处置机制不仅包括银行破产程序,还包括稳定化措施和银行管理程序。在一定意义上,稳定化措施类似于我国对问题银行实施的行政处置程序,只是没有撤销和关闭的选项;而稳定化措施和银行管理程序结合起来则发挥类似于破产重整的作用。从相关规定可以看出,存款保险机构不但在破产程序实际启动后有权参与清算工作,而且在预先的行政处置阶段——采取稳定化措施——也实质性地参与其中,其相关评估和意见还作为主管机构决定是否申请启动银行破产程序的重要参考。这种做法有助于最大限度地利用和发挥存款保险机构的专业知识、技能和经验。

(三)赋予存款保险机构参与和指导破产清算工作的实质性权力

银行破产程序区别于普通破产程序的一个重要特点是要优先满足合格存款人的受保护请求权,而在如何才能最好地实现这一目标方面应当说存款保险机构最有发言权。因此,存款保险机构必须在破产清算工作中扮演关键性角色,对清算人(我国《破产法》统称“管理人”)适当履行职责进行指导和监督。再者,银行存款一般来说占银行债务的绝大部分,存款保险机构在履行赔付义务后将成为破产银行的最大债权人,从有效保护债权人利益的角度也应当赋予其较大权力。因此,可以考虑根据《破产法》第22、24条,由存款保险机构推荐管理人人选并由人民法院指定,或者由存款保险机构和相关监管机构的代表共同组成的清算组担任管理人。

(四)进行必要制度安排确保及时便捷的赔付

银行业的系统性和公共性特征要求存款保险机构对问题银行合格存款人的受保护请求权尽快完成甄别和清偿,以免恐慌情绪蔓延,引发挤兑风潮。为了提高赔付效率,可以进行有别于普通破产程序的特殊安排,例如在存款保险限额内实行总额赔付,而不是在对存款人逐个进行债权债务抵消的基础上实行净额赔付。此外,为了有效甄别和计算债权债务,还应当确保存款保险机构能够及时准确地获得相关信息。为此,应当赋予存款保险机构广泛的信息收集权,使其能够从问题银行、相关监管机构以及相关第三人处收集和获取履行职责所需的必要信息。

〔本文系“全球化背景下金融危机与金融法调整前沿论坛”(2012年7月26-27日)参会论文〕

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[1] 正如有论者指出的那样,现代银行破产法律理念已经从对存款人的特殊保护演变为预防银行破产, 并力求在预防银行破产中实现对存款人的利益保护。参见周泽新:《存款保险制度在银行重整中的适用及其制度价值》,《金融评论》2011年第5期。

[2] Federal Deposit Insurance Act, http://www.fdic.gov/regulations/laws/rules/1000-100.html, Sections 11-13, 2012年6月8日访问。

[3] Banking Act 2009, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2009/1/contents, 2012年6月8日访问。

[4] 作为金融混业监管的代表,英国没有单独的存款保险制度和存款保险机构,而是在统一的“金融服务赔偿计划”(Financial Services Compensation Scheme, FSCS)之下对存款人进行赔付并履行相关职能。

[5] 《商业银行法》第71条规定:“商业银行不能支付到期债务,经国务院银行业监督管理机构同意,由人民法院依法宣告其破产。”《破产法》第134条规定:“商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第2条规定情形的,国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。……金融机构实施破产的,国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。”

[6] 参见周泽新:《危机与应对——英国银行破产制度的重大变革及其启示》,《西部法学评论》2011年第1期。

[7] 参见《2009年银行法》第7条。

[8] 详见《2009年银行法》第8—9条。

[9] 同上,第14—17、33—34条。

[10] 同上,第95条。“国务大臣”在此特指商业、创新与技能国务大臣(Secretary of State for Business, Innovation and Skills),亦即此前所称的商业、企业与监管改革国务大臣(2007—2009)以及更早以前所称的贸易与工业国务大臣(2007年以前)。

[11] 具言之,如果是英格兰银行申请破产,则其必须已经接到金融服务局关于第7条之条件已经满足的通知;如果是金融服务局申请破产,则其必须已经认定第7条之条件已经满足,且英格兰银行同意破产申请。

[12] 参见《2009年银行法》第97条。

[13] 同上,第143条。

[14] 同上,第138—140条;又见Allen & Overy, Fact Sheet: Bank Administration and Building Society Special Administration, February 2011, https://www.aohub.com/aoos/attachment_dw.action?key=Ec8teaJ9VarJkaOE6fagzsxgHJMKLFEppVpbbVX%2B3OXcP3PYxlq7sZUjdbSm5FIetvAtgf1eVU8%3D&attkey=FRbANEucS95NMLRN47z%2BeeOgEFCt8EGQJsWJiCH2WAXS3lUddWWzhFBWgt1EUGgr&fromContentView=1&fromDispatchContent=true&nav=FRbANEucS95NMLRN47z%2BeeOgEFCt8EGQ2er7uX5dfuY%3D&uid=tQohht%2Fb7X0%3D&popup=HxapDW%2FMKd4%3D,2012年6月8日访问。

[15] HM Treasury, Banking Act 2009: Special Resolution Regime: Code of Practice, November 2010, http://www.hm-treasury.gov.uk/d/bankingact2009_code_of_practice.pdf,2012年6月8日访问。

[16] 《2009年银行法》第170条规定FSCS可以专门征收费用组建“应急基金”(contingency funds),用于支付可能的开支。

[17] 参见《2009年银行法》第171条。

[18] 同上。

[19] 参见《实务守则》第10.8条。

[20] 同上,第5.19条。

[21] 同上,第4.6条。

[22] 同上,第5.13条。

[23] 参见《2009年银行法》第123条

[24] 按照《业务守则》的说明,这意味着在破产程序开始后7日内让合格存款人至少能够取得其存款的实质部分(material portion),而剩余部分可以在接下来的数日内取得。同上,第10.4条。

[25] 参见《2009年银行法》第100—101条。

[26] 同上,第102条。

[27] 同上,第123条。

[28] 同上。

[29] 参见《2009年银行法》第176条。

[30] See Allen & Overy, Fact Sheet: Bank Administration and Building Society Special Administration.

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