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加拿大宪法世界宪法新标杆
美国是以暴力方式走上了独立之路,加拿大则是以一种宪政和法律的方式,在普通法的框架内一点一点争取到了完整的立宪权和修宪权。

目前,1982年加拿大宪法正逐步取代1787年美国宪法的地位,日益成为世界宪法新标杆

林海 莫纪宏

1982年4月17日,加拿大议会通过了新宪法,并废止了旧宪法。新宪法生效的7月1日,从此改名为加拿大日。

这部宪法以因保障“权利与自由”的特色而闻名于世,特别是因为适应当代国际人权保障的趋势和要求,对一些新兴的人权给予普遍意义上的承认和保护,因此,被世界各国的宪法专家视为当代立宪的一个重要的“样本”。

1982年宪法:以保障“权利与自由”闻名于世

1867年7月1日,英国议会通过《英属北美法案》(BritishNorthAmericaActs)。这部法案的问世,意味着各英属北美殖民地组成了单一的加拿大联邦,并开始了长达百余年的制宪之路。然而直至1982年,加拿大才从英国手中收回了立宪权和修宪权,这个“多民族的马赛克之国”真正开启了独立篇章。

1982年宪法以《加拿大权利与自由宪章》作为开篇,确立了加拿大公民的四项基本自由:(1)良心和宗教自由;(2)思想、信仰、言论和表达的自由,包括出版和使用其他传播手段的自由;(3)和平集会的自由;(4)结社的自由。

此外值得注意的是,这一章还规定了公民的各项法律权利,包括:(1)生命、自由和人身安全的权利;(2)不受不合理的搜查或者扣押的权利;(3)不受任意拘留或者监禁的权利;(4)在被逮捕或拘留时,迅速被告知理由、聘请和通知律师以及取得人身保护令的权利。(5)被指控为犯罪时,在合理的时间内受审理、不得强迫自证其罪、无罪推定以及一罪不再审等权利。(6)免受酷刑的权利……

为了回应加拿大的特殊国情,1982年宪法第16条至20条还专门规定了语言方面的平等权利:英语和法语是加拿大的官方语言,在加拿大议会和政府的所有机构中使用它们时具有平等的地位、权利和特权。在议会的任何辩论中或者在议会的其他程序中,每一个人都有使用英语或者法语的权利。议会的制定法、记录和出版物,用英语和法语印刷和出版,并且两种语言版本具有同等效力。

此外,任何公民在政府办事时,如果文本材料或工作人员使用的是自己不熟悉的英语或法语时,都有获得自己熟知的法语或英语服务的权利。换句话说,公民并不因为这个国家有两种官方语言,而必须同时学习和使用这两种语言,但是公务系统则应该同时平等地提供这两种语言的服务,以便不论是说法语还是说英语的人来办事时,都真的有“宾至如归”的感觉。

之所以被称为新时代宪法的“重要样本”,是因为这部宪法还对一些新兴的、特殊的权利加以保护。比如,对于曾经惨遭殖民者杀戮驱逐的土著居民,包括印第安人、米堤人、因纽特人和混血民族,这部宪法第二章规定应予以平等保护,并尊重他们所拥有的自治土地的权利,并保护他们通过这些土地获利的权利。

同时,在少数民族地区,政府还必须保障他们以少数民族语言接受教育的权利。第二十七条还规定应该鼓励各少数民族保留它们各自的文化传统,并与其他加拿大人分享。除了保护少数民族外,第三章还对地区不平衡问题进行回应,规定联邦和各省议会应该尽力缩小地区差距,“为了加拿大人的幸福提供均等的机会……以减少机会悬殊……并为全体加拿大人提供质量合理的基本的公共服务事业。

此外,议会和政府应采取均衡支付原则,以便各省政府有足够的收入,能够在彼此相当类似水平的税收下提供彼此相当类似水平的公共服务事业。”不仅如此,这部宪法还对西方社会一贯忌谈的教派自由进行了规定———长久以来,西方社会一直受困于基督教不同派别之间的分歧与斗争,直至今日仍有许多国家不允许“少数教派”进入校园和社区。然而这部1982年宪法第二十九条则规定,不得因教派分离、宗教少数派之类为由,排斥它们在学校进行教育的权利,以实现宪法宣示和保障的宗教自由。

以宪法对一贯敏感的宗教少数派进行保障,不能不说是一项划时代的进步。

魁北克和宪政秩序的重构

然而,这部1982年宪法仍然是“不完整的”。因为魁北克省始终没有在上面签字。尽管联邦政府多次努力,争取使魁北克回到加拿大的“宪法大家庭”中,却始终未能如愿。不仅如此,1995年10月的魁北克全民公决,还几乎将魁北克从加拿大联邦中独立分离出去。这个令历任联邦政府苦难头疼的地方,在某种意义上也决定了加拿大宪政体制的特点,那就是不得不保持着相当程度的开放和弹性。

魁北克省面积154.2万平方公里,居各省之冠,人口748.7万,占全国人口的四分之一,其中讲法语的居民占82%。作为加拿大性的法语省份,自有1774年《魁北克法》以来,它就一直保留着独特的语言、文化和宪法制度。

在魁北克,就连城市和乡村的建筑方式也都是法国式的。用他们的话说,这是为了不忘记来美洲开拓的先人。而实际上,这也体现了这些法裔居民对于失去加拿大统治权、身受英裔居民“欺压”的反抗情绪。

19世纪,加拿大联邦政府曾经企图同化法裔居民,禁止法裔商人开办学校、出版报纸。更重要的是,法裔居民几乎都信仰天主教,在与英裔居民的斗争中,天主教更是成了一种团结法裔居民的精神力量和心灵纽带。以至于现在在魁北克,如果不信奉天主教,就不能成为政府官员和公职人员。

1968年成立的魁北克党,提出了更为激进的主权纲领。其口号为“主权-联系”,即在政治上实现主权独立、而在经济上与加拿大其他地区保持着统一市场内的联系。这一主张直接导致了数次全民公决中,每一次都让加拿大联邦面临着分崩离析的危险。

1998年8月,最高法院对此作出裁决,重新解释了加拿大的宪政秩序。最高法院在裁决中称,无论依据国际法还是加拿大宪法,魁北克都无权单方面脱离联邦独立。然而,对于魁北克人表达出的清楚统一的独立意愿,加拿大政府必须与魁北克省政府进行协商,并召开全联邦议会,判断魁北克人通过公投表决所表达出的意愿,是否已经足够“清楚统一”,以启动联邦议会对于魁北克独立这项议题的讨论和表决。因为,加拿大宪法早已明确表示,必须尊重作为其立国之基的民主自治、民族自决和少数权利亦不受侵犯的诸项原则。

可以看到,当年以议会和宪法斗争从英国赢得独立的加拿大人,在面对魁北克的独立请求时,并不是以意识形态或政治正确进行蛮横镇压,而是仍然将其置于宪政秩序的框架之中。这项裁决并非削弱宪法,而是用另一种方式维护加拿大宪法的权威,使得加拿大的宪政秩序在灵活弹性和至上稳定之间找到了动态平衡。

事实上,根据这项裁决,魁北克的独立势头受到严重削弱。2000年,加拿大联邦议会通过了一项新的宪法补充法案,对于魁北克独立问题设置了公投规则。根据这项法案:魁北克省即使在省内通过独立公投,也必须得到其他9个省议会全部通过,方可在联邦议会启动独立讨论程序。这样的宪政秩序,既履行了联邦对魁北克独立负有的“政治义务”,又事实上使魁北克独立障碍重重。

2003年4月,魁北克省省议会选举中,自由党击败魁北克党而成为执政党,魁独运动从此陷入低潮。而这一切,仍然要归功于两百年来通过制宪斗争所积累的经验,和将冲突纳入宪政秩序的妙手。相信这个多民族的马赛克之国,将凭借这样富有弹性的宪政秩序和法治传统,继续着自己温和而坚韧的强国之路。

多民族的马赛克

加拿大是一个多民族国家,很早就享有“多民族的马赛克之国”的称号。据统计,加拿大的基本居民包括50多个民族成分,其中数量最大的是英裔加拿大人和法裔加拿大人,约各占总人口的42%和26.7%。其他欧裔(主要来自意大利、乌克兰、德国、爱尔兰、西班牙等国)13%;土著居民(包括印第安人、米堤人和因纽特人)3%;其余来自中国、印度、日本、韩国以及墨西哥等拉美及非洲各个国家。

在加拿大的自治独立史上,影响最大的是来自两大宗主国的法裔和英裔民族,他们被称为“两大建国民族”。然而长期以来,这两大建国民族之间的关系时常笼罩着不愉快的气氛,这种气氛也使得加拿大的制宪之路变得分外微妙。

早在法属殖民地时期,加拿大就开始了建构宪政之路。1608年,来自法国的殖民者尚普兰(SamueldeChamplain)在魁北克建立了堡垒,作为他们在加拿大与印第安人交换毛皮和其他土特产的货栈,日后成为法国在加拿大进行殖民活动的桥头堡。

1627年,根据《王室法令》,法国在加拿大成立了新法兰西公司。由于该公司由100名有钱的股东组成,因此又称“百人公司”(LaCompagniedescentassocies)。百人公司对北美殖民地拥有统治权,并于1647年开始建构这块土地上的宪政秩序,包括建立最初的行政机关和司法机关———“最高议会”(conseilsouverain)。

最高议会由总督、蒙特利尔总督、魁北克大主教以及耶稣会会长组成。1663年,法王在解散百人公司后却保留了最高议会,并在加拿大建立类似于行省的宪政秩序,主要的官员由法王任命监控,包括负责军事和外交的总督、负责天主教事务的主教以及负责殖民、财政、司法和行政工作的省长。

与此同时,法国的法律制度也被移植到这里,其核心是集权主义和等级制度:权力集中于上层,民众在宗教、政府和阶级关系方面习惯于服从,很少有宗教独立、政府自治和等级平等的要求。用加拿大研究专家宋家珩的话说:“新法兰西信奉有秩序的权利,而不是自由;强调的是责任,而非权利。”

然而英属殖民地时期盛行的,则是完全不同的政治思潮。1756年,英国和法国开始了七年战争。1759年英军攻克魁北克,1760年9月攻占蒙特利尔。新法兰西居民一夜之间成了英国国王臣民。加拿大土地上建立起了英国式的殖民统治。1763年10月7日,英国政府公布了《王室公告》,这是英属加拿大第一部重要的宪法性文件。《王室公告》规定:“(1)在加拿大建立民选政府;(2)通过普选设立立法议会;(3)英属加拿大划分为魁北克、新斯科舍、纽芬兰和鲁帕特兰4个部分……(5)废除法国民法典,代之以英国普通法;建立英国式的议会制度和司法制度。‘根据法律与公平原则,在同英国法尽可能一致的前提下,审理和裁决各类民事案件。’”

这部最初的英式宪政文件清楚地表明了英国的殖民立场,即通过推行英国的政治制度、法律制度、语言、宗教和移民政策,使加拿大“英国化”。这部宪政文件有着许多不利于法国移民的规定,比如不允许天主教徒担任官职(法裔居民主要信仰天主教,英裔居民主要信仰新教);在司法制度上,新建的法院也只能援用英国法,只允许英律师出庭辩护。

这一同化政策,在英裔居民占多数的地区是比较成功的,但在魁北克遭遇了强烈抵制和反对。由于法裔居民的顽强抵抗和北美十三州独立浪潮兴起,英国政府担心魁北克会倒向北美十三州,遂放弃了在魁北克强制推行英国秩序的初衷。而是采用了一种“分治”策略:对魁北克通过了1774年的《魁北克法》,恢复了新法兰西时期的法国民法和民事诉讼法,允许法裔天主教徒担任某些政府官员,允许天主教僧侣征收什一税,允许保留以封建领地制度为基础的社会等级制度。法案还同时规定英语和法语同为法庭上公用的官方语言。

这部法案一时平息了法裔居民的抗议,使魁北克原有的宪政秩序得以保留。与此同时,也为加拿大宪法上的长期分裂埋下了伏笔。此后,加拿大的英裔居住区和法裔居住区的分隔和疏离,亦被这些宪政性文件确定下来。英国普通法和法国民法传统在这个国家内的两个区域内互相排斥。无论是《1791年宪法法》,还是《1840年联盟法》和《1867年不列颠北美法》,都未能根本地改变这一局面。

温和的独立之路

和近在咫尺的美国不同,加拿大的独立之路是缓慢平和的。美国通过暴力革命推翻英国统治,强调自由、平等的价值。如果政府无法实现这些价值,人民就有权改变或废除它,以建立新的政府。然而加拿大则相对温和许多,无论是法裔还是英裔,都不具有“以革命创立新国家”的动力。法裔主张“和平、秩序与良好的政府管理”,强调“宪政制度下的专制”,则英裔则希望尽可能地保留英国的宪法和政治传统,制定一部“原则上与大不列颠王国相类似的宪法。”

加拿大首任总理麦克唐纳甚至建议将加拿大这个新诞生的国家定名为“加拿大王国”,后来英国政府担心这种明显的君主制倾向会触怒美国,未予采纳。后根据《圣经》中《诗篇》第72节“Domin-ion”一词,将这个新国家定名为“加拿大自治领”。

19世纪20年代开始,加拿大各地发生了政治改革运动。虽然这项运动很快平息,却引发了英国政府的震动。1838年英国政府任命德拉姆任加拿大总督。德拉姆向英国政府报告说,殖民地政府和公众严重对立,主张在各省建立责任制政府,给殖民地一定的自治权。

他还认为,英裔和法裔民族之间的矛盾才是最大不安定因素。在此报告基础上,英国议会于1840年7月23日颁了《联盟法》,在形式上将加拿大统一起来。1848年,经过拉方丹和鲍德温等人的努力,加拿大建立了责任政府,意味着加拿大开始获得了有限的自治权。

1864年前后,加拿大各地开始出现联合趋势。加拿大出现了一批律师和议员为代表的“联邦之父”,他们在各殖民地之间巡回演讲,并多次前往伦敦,起草了“不列颠北美协议”。

在此基础上,1867年3月29日英国议会通过了《不列颠北美法》,该法序言称:“今以加拿大、新斯科舍、新布伦瑞克诸省,各自以其意愿订盟,联合为一属国,以隶属于大不列颠及爱尔兰联合国之王权下,以愿有宪法以资遵守。”这部法案是加拿大历史上最重要的一部成文宪法,规定了联邦议会和省议会的立法权:凡被认为具有全国性意义的权力机关应授予较高的联邦机构,而基本上属于省的、地区的或私法性质的问题则委托各省负责。

不过,1867年宪法仍不是一部独立的主权国家的宪法。因为当时英王仍然是自治领的元首,掌握着加拿大的制宪权、修宪权、最高司法权、外交权等等。但是,这部宪法的意义在于,它使加拿大由分散的殖民地结成一个联邦,开始向独立的主权国家迈进。

进入二十世纪之后,加拿大经济的迅速发展、国力和民族自信心的增强,使其越来越希望成为独立的主权国家。一战之后,加拿大第一次以独立国家身份签署国际和约———巴黎和平条约,又成为了国际联盟和国际劳工组织的创始成员国。

1926年,英帝国会议上发表了有关自治领问题的《贝尔福宣言》,指出:“自治领虽共同效忠英王,但在内政、外交事务上互不统属。”紧接着,著名的《威斯敏斯特法》于1931年问世。此后,虽然英国议会仍然有权修改加拿大宪法,但是只有在加拿大的请求下议会才能行使这项权力。1949年,英国枢密院司法委员会不再担任加拿大的最高上诉法院,意味着司法主权的回归。

1980年2月,特鲁多总理重新上台执政,决心在任期内“彻底夺回宪法”。他于当年6月和9月两次召开联邦和各省参加的宪法会议。但由于意见分歧较大,两次会议均不欢而散。直至次年11月2日,联邦政府和各省政府才就原则上“夺回宪法”达成协议,然而魁北克省仍然投了反对票。

1981年12月,加拿大参议院正式通过了经修改的宪法决议案,并提交英国议会。1982年3月9日,英国议会最高一次就加拿大的宪法事宜进行审议,批准了加拿大议会提交的《1982年宪法法》。4月17日,英国女王伊丽莎白二世亲赴渥太华,正式签署了这项法案。

可以说,假如美国是以暴力方式走上了独立之路,那么加拿大就是以一种宪政和法律的方式,在普通法的框架内一点一点争取到了完整的立宪权和修宪权。每一次斗争和前行,都是以法律议案的方式提起,以议会通过的方式结束。这部《1982年宪法法》的问世,标志着加拿大民族以这种温和坚韧的方式赢得了自己的独立,并掀开了加拿大宪政史全新的一页。

《法治周末》2012年5月29日

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主办:中国社会科学院法学研究所、国际法研究所
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