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领土庇护违反国际法 与石之瑜先生商榷
5月11日,《联合早报•天下事》刊登台湾大学政治系教授石之瑜先生的文章《如何化解人权变成外交冲突》,指出美国政府“惯于对别国人权问题指指点点,但每在介入之际,造成当地人民大量伤亡,又好虐其囚犯,实在令人厌恶”;与此同时,面对中国时,“必定要继续利用维权人士掣肘北京”。他提出了一个似乎是去除人权问题政治化的“良药”,即“从抽象的人权走向具体问题,从而能培养就事论事的态度,让人权回归人权”。方向可能是对的,但是两剂药方让笔者大跌眼镜——一个是“开放村民上访美国领馆”;另一个是“以台湾做为替代庇护的场所”!

石先生化解国家间冲突的美好愿望是很好的,但是所提建议严重违背关于外交机构的功能和作用的国际法原则和规则,缺乏法理基础,颇有异想天开的成分。在笔者看来,政策主张上有亲美和反美之分,而石先生的观点既不是反美,也非亲美,而是视美国为自家,国已无疆界,治内兼治外,两国三地,法已一统。这简直是一种学术童话。

使领馆有接受国民上访的功能?

石先生说:“在具体做法上,可以容许美国使领馆聘大陆民间维权律师作为接纳窗口,或立即提供谘询,或纪录后转交给大陆各地特设的对口,依照个案为适当处理后,并将处理方式回送参考。”

没错,当今国际人权法的发展,已使尊重和保障人权成为世界性话题,学术上称为“人权主流化”。但是,人权的国际保护仍然遵循国际法的框架。国际人权保护的方式和方法以国际公约和双边协定等为基础。国与国之间的人权交流与合作也有多种对话和协商的渠道。但是,使领馆接受驻在国国民的案件申诉,则是匪夷所思,闻所未闻。

根据国际公认的1961年《维也纳外交关系公约》第三条的规定,使馆有五项主要职能:首先是代表,即在接受国中作为派遣国政府的代表。其次是保护,即在国际法许可的范围内在驻在国中保护派遣国及其国民的利益。第三是谈判,即代表政府与驻在国政府进行谈判。第四是了解和报告,即用一切合法手段了解驻在国的政治、文化、社会和经济的状况和发展情况,并向本国政府报告。第五是促进,即促进两国间友好关系和发展两国间经济、文化和科学关系。领馆的功能规定在1964年《维也纳领事关系公约》当中,其职能较使馆更小、更为局限。

维护社会公平和正义,为驻在国国民维权,并非驻外外交机构的职能。这是因为,属人(国籍)管辖和属地(领土)管辖重合时,一国政府对本国人和本国案件具有完全的管辖权。此时,他国外交机构并无置喙空间和基础。纵使国际法上不干涉内政已经不被认为是绝对的原则,但是,国际社会给予人权关注和处理的前提是严重、大规模和系统性的人权侵犯案件的存在,而且仍然要在既有的国际法的基础上进行。一国外交机构并没有在驻在国解决当地人权个案的职能。

外交关系法,包括特权和豁免制度的基础有两个,一个是平等者之间无管辖,即所涉派遣国和接受国都是主权国家,使领馆代表国家,所以接受国给予尊重,给予一定的特权和豁免;第二个是为外交机构及其人员实现其职能提供必要的便利。两者是结合在一起的,换句话说,基于对主权的尊重,给予特权和豁免,但是也以合法职能必要和必需为限。

领土庇护为国际法所不容

允许使领馆接受驻在国国民的个案申诉,超越了使领馆的职责范围,直接僭越了驻在国国家的主权。这是现行国际法根本不能允许的。平时我们有“理想国”的说法,也许在由“理想国”组成的“理想世界”里,会有这样的安排吧。可惜这不是现实。

石先生在文中提到,“面对中国时,碍于自身相对优势有限,(美国)华府无法动辄介入或制裁,必须通过双方协商,因而出现投奔美国使领馆的王立军与陈光诚竟然自愿离开的发展。”这是两起典型的外交机构与驻在国国民之间出现“领土庇护”问题的案件。在笔者看来,其根本的症结,不在于政治优势上的考量和纠结,而在于现代国际法根据不承认领土庇护。

庇护首先是一个法律概念,而不是一个政治概念。在法律上有一整套的关于庇护的国际法规则,这是包括中美两国的各个国家都认可和遵守的。

在国际法上,外交机构不得用作与使馆职务不相符的行为,这是为《维也纳外交关系公约》和《维也纳领事关系公约》确认的规则。庇护驻在国的人,既直接构成了对驻在国国家主权的破坏,又超出了使领馆馆合法的职责范围,正是这种与其职务不相符的行为。在历史上,这种被称为领土庇护或者外交庇护的案例的确出现过,也引起了许多的国际纠纷。联合国国际法院在托雷庇护权案判决中说,外交庇护包含对所在国主权的损害,构成专属事项的干涉,违反一般国际法。国际法院的这一判决正是现代国际法的权威反映。

可见,虽然国际法上承认身在他国的一国国民寻求他国庇护的权利,但是反对他国在本国国土上“庇护”本国人。这其中的道理再简单不过:治外法权在当今社会哪一个国家可以接受?

从王立军和陈光诚先生进入在使领馆的那一刻起,其实一个政治和法律的难题就形成了。这就是,美国作为一个外交大国,它不能不重视与外交特权与豁免相关的国际法,不能制造所在国不可接受的领土庇护。现代社会,主权国家在外交上的所作所为必须承担国际法上的责任。违反法律的案例一旦形成,即使在政治上符合一国一时的需要,也势必破坏既有的国际法体系和规则以及由这个体系和规则给该国带来的权益和保障。

领土庇护是所在国作为主权国家所不能接受的,在政治上和法律上皆是如此。美国政府显然也明白这一点。“经本人自愿同意”,当事人都离开了使领馆,如此一来,一场法律和政治冲突就得到了化解。

由此,由石先生提议的“在遇有大陆人士投奔美国使馆之际,经美方评估应予庇护者,便与北京及当事人协商向台北申请移居”当然是不可能的。

石先生说美国的人权观自始依循两个脉络,一是洛克的自由民主思想,一是霍布斯的国际无政府状态理论,认为两种自然权利理论的影响非常深远。笔者也就明白了他主张的缘由。但是笔者想说的是,在有政府的现实世界,无政府的政治主张不具有现实的政治和法理基础,相反,可能误导了民众。

(载新加坡《联合早报》2012年5月19日)

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