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劳教改革与《违法行为矫治法》的制定

——《新世纪检察》访中国社会科学院法学所研究员刘仁文
《新世纪检察》:刘教授,您好!我们知道,2005年3月,在第十届全国人民代表大会第三次会议上,《违法行为矫治法》与《紧急状态法》、《物权法》、《公务员法》、《治安管理处罚法》等一起被列入全国人大常委会的立法计划。在当年的报告中,第十届全国人大常委会委员长吴邦国指出:“对上述立法项目,各有关方面一定要共同努力,确保按期提请审议。要加强组织领导和协调,督促有关方面认真研究解决立法项目涉及的重大问题,保证立法顺利进行。”那么,对此您怎么看待国家立法机关的这一系列的立法计划?

刘仁文:时至今日,上述立法项目的绝大部分均已完成,但是,由于种种原因,《违法行为矫治法》的立法工作却搁置下来。2008年12月,第十一届全国人大常委会第六次会议通过《全国人民代表大会法律委员会关于第十一届全国人民代表大会第一次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》,其中说明:“关于制定劳动教养法的议案1件。按照将劳动教养制度改革为违法行为教育矫治制度的要求,拟制定违法行为矫治法。法制工作委员会已与中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、监察部等有关部门多次交换意见,还在进一步研究。”

2009年3月,部分第十一届全国人大代表再提关于制定违法行为矫治法的议案。《全国人民代表大会法律委员会关于第十一届全国人民代表大会第二次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》指出:“关于制定违法行为矫治法的议案3件。议案提出关于改革劳动教养制度,制定违法行为矫治法,对社区矫治作出法律规定等建议。中央部署进行的司法体制和工作机制改革已明确提出‘将劳动教养制度改革为违法行为教育矫治制度’。制定违法行为矫治法已经列入本届全国人大常委会立法规划。法制工作委员会将继续会同中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等有关方面调查研究,听取各方面的意见,做好法律草案的起草工作。”

在2010年的全国人大报告中,吴邦国委员长继续提出,要将“研究制定违法行为教育矫治法”列入今后一年的工作任务。是年3月10日,全国人大常委会法工委副主任李飞也表态,违法行为矫治法是对原来中国实行的劳动教养制度进行的改革和规范,已列入当年立法计划,立法速度会加快。

由上可见,针对改革劳动教养制度的《违法行为(教育)矫治法》已先后被十届、十一届全国人大常委会列入立法规划,有关部门也给予了应有的重视,但据笔者所知,目前连成型的法律草案都还没有形成。这从一个侧面反映出该法的立法难度,也说明劳教改革的一些大的方向仍然存在争议。在此我认为:劳动教养制度宜尽快改革,《违法行为矫治法》的立法工作应当快点再快点!

《新世纪检察》:你在刚才特别做了一下强调,呼吁劳动教养制度尽快改革,那么在您看来我国现行的劳动教养有可能存在一些缺陷?

刘仁文:现行的劳动教养法主要在法律依据存在问题。在法律依据方面存在严重不足的主要表现:

首先,与《立法法》的规定不一致。2000年颁布实施的《立法法》明确规定:对限制人身自由的强制措施和处罚,只能由全国人大及其常委会通过制定法律来规定。劳动教养无疑属于剥夺人身自由的处罚,但它的最高位阶法律只是1957年《国务院关于劳动教养问题的决定》(以下简称《决定》)和1982年《国务院关于劳动教养问题的补充规定》(以下简称《补充规定》),虽然它们都经全国人大常委会批准,但仍然不符合《立法法》的要求。按照《立法法》的规定,法律由全国人大及其常委会制定并由国家主席签署主席令予以公布,行政法规由国务院制定并由总理签署国务院令予以公布。《决定》和《补充规定》公布时,还没有《立法法》,由于它们经过全国人大常委会批准,所以有人认为它们应属于法律的范畴,但这种观点站不住脚,因为依照当时的惯例,如果是全国人大及其常委会通过的法律,都是由全国人大常委会委员长来公布的,并且其名称也不应叫《国务院关于关于劳动教养问题的决定》和《国务院关于劳动教养的补充规定》,而应叫《全国人大常委会关于劳动教养问题的决定》和《全国人大常委会关于劳动教养问题的补充规定》。既然《决定》和《补充规定》的颁布主体是国务院,那就应当属于行政法规,而行政法规是不能规定剥夺或限制人身自由的强制措施和处罚的。

更成问题的是,由于《决定》和《补充规定》都分别只有5个条文,内容非常简单,实践中真正起作用的是1982年由国务院转发、公安部制定的《劳动教养试行办法》(以下简称《试行办法》)。该《试行办法》共11章69条,不仅对《决定》、《补充规定》的一些内容作了修改,如关于应予劳动教养的几种人,还对一些《决定》、《补充规定》根本就没有规定的内容作了规定,如劳动教养的复查,劳动教养的提前解除、延长和减少等,可见,它不同于一般法律的实施细则,而是一个带有立法内容的法律文件。由于它是公安部制定、国务院转发的,因而连正式的行政法规都算不上(按照《立法法》的规定,行政法规应由国务院制定并由总理签署国务院令予以公布),只能算是部门规章。用部门规章来规定劳动教养这样一种剥夺人身自由的处罚的具体内容,显然是严重违反《立法法》的。

其次,与《行政处罚法》的规定不一致。1991年国务院新闻办公室发布的《中国人权状况》白皮书指出:“劳动教养不是刑事处罚,而是行政处罚。”1995年国务院《关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》又指出:“劳动教养所是国家治安行政处罚的执行机关。”这说明劳动教养的性质是行政处罚。1996年全国人大通过的《行政处罚法》在其第9条第2款中明确规定:“限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定。”根据该法第10条第1款的规定,行政法规不能设定限制人身自由的行政处罚。《行政处罚法》第64条第2款还规定:“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的,应当自本法公布之日起,依照本法规定予以修订,在1997年12月31日前修订完毕。”因此,作为行政法规的《决定》和《补充规定》以及部门规章的《试行办法》,规定“劳动教养”这样一种剥夺人身自由的行政处罚,也不符合《行政处罚法》的规定。

再次,与《公民权利和政治权利国际公约》的有关条款相冲突。我国已经在1998年签署了《公民权利和政治权利国际公约》(以下简称《公约》),并正在为批准该《公约》积极创造条件。《公约》第9条第1款规定:“人人有权享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所规定的根据和程序,任何人不得被剥夺自由。”根据联合国人权事务委员会通过的一般性意见,该款适用于剥夺自由的一切情况,无论它涉及的是刑事案件还是诸如精神病、游荡、吸毒成瘾、为教育目的、管制移民等其他情况。另外,这里的“法律”,是指由立法机关制定的法律,而所谓的“根据和程序”,是指“任何受影响的人有权根据《公民权利和政治权利国际公约》第14条的规定,由一个依法设立的合格的、独立的和无偏倚的法庭来裁判”。

《新世纪检察》:除了在法律依据上存在一定的不足,那么劳动教养在具体的实施过程中会遇到哪些障碍呢?

刘仁文:劳动教养在实施中也存在问题。由于现行劳动教养的立法位阶不高,加上标准含糊、程序保障不力,致使实践中劳动教养出现很大的随意性,某些时候、某些地方甚至将劳动教养变成了一个筐,什么都可以往里装。

归纳起来,劳动教养实施中的问题主要有三方面。首先,劳动教养管理委员会形同虚设。目前,各省、自治区、直辖市和大中城市的劳动教养管理委员会,作为法定的劳动教养工作的领导和管理机构,是由民政、公安、劳动部门负责人兼职组成,并未设置专职的负责人。其主要法定权限有两项:一是审查批准收容劳动教养人员,一是批准提前解除劳动教养和延长或减少劳动教养期限。而这两项职权长期以来实际上分别由公安部门和司法行政部门以劳动教养管理委员会的名义行使。公安部门的有关机关既是劳教的审批机关,也是对不服劳教决定之申诉的复查机关,同时又是错误劳教的纠正机关。司法行政部门的劳教机关也不仅对劳教人员提前解除劳动教养、延长或减少劳动教养期限拥有审批权,而且还授权劳教场所可以以劳教管理委员会的名义行使对劳教人员减延3个月期限内(含本数)的审批权。在这两项权力的行使中,唯一来自外部的检察监督也仅限于提出纠正意见,对主管部门不予纠正的,亦无可奈何。这样一种机制不仅不利于保证劳动教养案件的质量,也不利于感化教育被劳动教养的人员。值得指出的是,目前这种由公安机关和司法行政机关代行劳动教养管理委员会对劳教和其提前解除、减少或延长的审批权的做法,是在劳动教养管理工作中逐渐形成的,其所依据的仅仅是公安部、司法部发布的有关文件,我国立法机关和国务院批准、颁布的有关劳动教养的法律、法规从未明确授权参与劳教管理工作的具体部门可以行使劳动教养领导机构的职权,因而即使按照现有的劳动教养法律、法规,此种做法也是不妥当的。

其次,劳动教养的法律性质与其实际严厉程度不相适应。劳动教养作为一种强制性教育改造的行政措施,或者作为一种治安行政处罚,其适用的对象主要是有轻微违法犯罪行为,不够刑事处分的人。但从劳动教养的期限以及剥夺被劳动教养人员的人身自由程度看,却比适用犯罪人的管制和拘役这两种刑罚还要严厉,甚至严厉得多:管制的期限为3个月以上2年以下,拘役的期限为1个月以上6个月以下,而劳动教养的期限则为1至3年,必要时还可延长1年;被判处管制的犯罪人,在原居住地执行,属限制部分人身自由的开放性刑罚,被判处拘役的犯罪人,就近执行,每月可以回家1至2天。被劳动教养的人,则要收容于专门的戒备森严的劳教场所,节、假日一般只能就地休息。不仅如此,刑法对于被判处拘役、3年以下有期徒刑的犯罪分子,在符合法律规定的条件下,还可适用缓刑,而劳动教养则无此类规定。劳动教养的这种严厉性,使人们都习惯于把劳改与劳教混为一谈,普通老百姓视劳教与劳改一样,都是“坐牢”,即使国家机关,也常常把二者相提并论(统称为“两劳人员”),有时甚至等同起来,如全国人大常委会1981年通过的《关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》,其中第1条规定:“劳动教养人员逃跑的,延长劳动教养期限。劳动教养人员解除劳动教养后三年内犯罪,逃跑后五年内犯罪的,从重处罚,并且注销本人城市户口,期满后除确实改造好的以外,一律留场就业,不得回原大中城市。其中情节轻微,不够刑事处分的,重新劳动教养或者延长劳动教养期限……",第3条规定:“劳教人员、劳改罪犯对检举人、被害人和有关的司法工作人员以及制止违法犯罪行为的干部、群众行凶报复的,按照其所犯罪行的法律规定,从重或者加重处罚”,这里,就是把劳教人员与劳改罪犯放在同一个层面上来对待的。而它与某些刑事处罚内在逻辑的颠倒,还导致实践中出现了以下一些不正常的现象:在有的共同犯罪中,主犯被判管制、拘役或有期徒刑缓刑,而从犯却反而被劳动教养1年以上;有的案件如盗窃,盗窃一、两千元,刑期仅为几个月,而偷拿不足千元的几百元钱,却要被劳教2至3年;有的劳教人员,刚被投入劳教,便主动坦白交代劳教前的犯罪问题,恳请被法院判刑,从而用较短的刑期来免去较长的劳教期。这些现象的存在,在社会上和部分劳教人员中产生了“违法不如犯罪,劳教不如判刑”的印象,严重影响了法律的统一性和严肃性。

最后,劳动教养在实践中存在很大的随意性和混乱性。第一,由于劳动教养的审批权事实上由公安机关一家行使,致使:不够劳教条件的,作了劳教处理;本应追究刑事责任的,降格作劳教处理;有些案件,证明有罪不足,但又没有充分证据否定有罪,公安机关为避免被检察机关退回,干脆不移送检察机关,而采取劳教的办法;还有的案件,检察机关已经作出不起诉的决定,按照新的刑事诉讼法规定:“如果被不起诉人在押,应当立即释放”(《刑事诉讼法》第143条),但有的公安机关不但不放人,反而对其处以劳动教养。第二,由于《劳动教养试行办法》颁布后,随着社会形势的变化,有关部门又相继颁布了多达几十个规范性文件对其进行补充,这些规范性文件包括:全国人大及其常委会通过的单行条例、决定;国务院及其有关部委颁布的行政法规、规章;最高人民法院、最高人民检察院的司法解释以及其他一些“通知”、“批复”之类的规范性文件。它们散见于各种效力不一的法律、法规和文件中,既零散又混乱,这种局面给劳动教养工作带来了极大的随意性。例如,按照《试行办法》的规定,劳动教养收容的对象是有地域限制的,即“家居大中城市需要劳动教养的人”和“家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案,符合劳动教养条件的人”,但《关于禁毒的决定》、《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等则没有地域限制,由此导致各地执法的不一致,有的认为劳动教养应继续控制在“大中城市”的范围,有的则突破到乡镇、农村地区。又如,对哪些行为可以适用劳教,理解也是颇不一致,有的认为不到20种,有的认为有20多种,还有的认为《试行办法》等法律法规的模糊用语,几乎包容了违反《治安管理处罚条例》的所有行为,因而“凡够得上治安处罚的,就可以适用劳动教养。”更有人认为,由于“法出多门”,一再扩大劳动教养的适用范围,致使“劳动教养变成了一个筐,什么人都可以往里装”,甚至连够不上治安处罚的也可以适用劳动教养。

《新世纪检察》:针对以上的劳动教养存在的诸多的实体法和操作中的问题,您觉得劳动教养制度在废除与否以及改革的思路与具体方案上,您有什么建议?

刘仁文:有人质疑:为什么不彻底废除劳动教养制度?我认为,如果我国刑法能取消“数额较大”等定量规定,则劳动教养制度可以取消,而将其调整的内容统一并入刑法。但在目前情况下,要对我国刑法结构进行如此巨大的调整几乎不现实,也就是说,我国刑法对犯罪概念仍然保留了既有定性规定又有定量规定的做法(而西方国家的刑法一般只有定性规定,没有定量规定,如盗窃,在我国盗窃要数额较大才构成犯罪,但西方国家却没有数额的限制),定量规定决定了我国刑法奠基于结果本位,忽视行为人的人格状况,刑法的这一特点又决定了治安管理处罚法也必定以结果为本,这样两者均着重于从处罚行为人的客观行为及其危害程度上去衔接,而对行为人的主观恶性因素考虑不够,从而在预防和治理违法犯罪上留下一种结构性缺陷,这一结构性缺陷需要劳动教养这样一种侧重于行为人的主观恶习而关注其人格矫治的方法来弥补。不过,现行劳动教养制度的种种弊端又确实不容忽视,因而迫切需要对其进行改革。

《新世纪检察》:您认为劳动教养迫切需要改革,那么其具体的构想您能谈一谈吗?

刘仁文:首先是关于劳动教养的性质方面,改革后的劳动教养制度应当属于保安处分性质。所谓保安处分性质,是指这种制度关注行为人的不良人格或病理身心,强调教育改善和积极预防,以“走出消极惩罚和事后补救的狭谷,在更广泛的范围和更深的层次上,完成控制和预防犯罪的使命”。由于这种处分涉及剥夺或限制公民的人身自由,故需纳入司法程序。对涉及人身自由的处罚和措施通过司法机关来决定,这是当今各个国家和地区的普遍做法,我国台湾地区过去的《流氓检肃条例》曾经赋予警察部门对那些威胁社区安宁、搞得人心惶惶的“流氓”处以剥夺其人身自由处罚的权力,但后来通过“大法官会议”的“释宪”,宣布此种做法“违宪”,必须接受司法的裁决。

改革后的劳动教养制度如何纳入司法程序?我考虑可借鉴英国的“治安法院”体制,在基层和中级两级人民法院创建“治安法庭”,专门负责此类案件的审理。案件由公安机关直接移送,程序可参照现行刑事诉讼法中的简易程序,实行法官独任制。法庭开庭审理案件时应通知检察院,检察院认为必要时可派员出庭监督审理过程。被告人有权自行或委托律师辩护,不服一审判决的,有权上诉。

《新世纪检察》:关于劳动教养的性质方面您提到了许多宝贵的建议,那么在劳动教养的对象和范围方面,您认为其改革的思路和具体的改革措施有哪些?

刘仁文:关于劳动教养的对象和范围方面,改革后的劳动教养,总的说应对其适用对象进行严格限制,集中在与治安有关、需要进行保安处分与矫治的那部分人身上,大体可分为以下几类人:一是违反《治安管理处罚法》、屡教不改的;二是犯罪情节轻微可以免予刑事处分或者不起诉,但又由于行为人具有较大人身危险性不宜直接放回社会的;三是依照《刑法》第17条第4款的规定,因不满16周岁不予刑事处罚,而需要由政府收容教养的;四是依照《刑法》第18条的规定,需要由政府强制实行医疗的精神病人;五是需要强制隔离戒毒的吸毒成瘾人员。

对于卖淫嫖娼的,全国人大常委会在1991年的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》中分别规定了“收容教育”制度和劳动教养制度(被公安机关处理后又卖淫、嫖娼的),但新的《治安管理处罚法》并没有规定对卖淫嫖娼的可以实行劳动教养,因为其第76条有关强制性教育措施(即劳动教养)的规定只涉及引诱、容留、介绍他人卖淫、屡教不改等情形,并没有包括卖淫嫖娼本身。新的《治安管理处罚法》也没有规定收容教育。据此,有学者认为,依据后法优于前法的原则,对卖淫嫖娼的不再实行收容教育和劳动教养,而只能处以罚款、拘留等治安处罚。我是同意这种观点的,但目前实际中针对卖淫嫖娼人员的收容教育和劳动教养还有,原因可能在于《关于严禁卖淫嫖娼的决定》以及国务院1993年通过的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》并没有被明令废止。改革后的劳动教养制度应彻底解决收容教育问题,并在完善《治安管理处罚法》的有关规定的基础上,对引诱、容留、介绍他人卖淫的,以及屡教不改、有严重性罪错的卖淫、嫖娼者,予以适当期限的矫治。

对于被“劳教”人员的下限年龄,现行的劳动教养法规并没有规定,公安部在1981年《关于劳动教养人员年龄问题的通知》中规定:凡年满16周岁的,可以实行劳动教养;凡不满16周岁的,送工读学校或少年犯管教所。1983年公安部在对辽宁省公安厅《关于当前是否放宽对劳动教养人员年龄限制的请示》的答复中指出:对当前那些轻微、不够判处刑罚而又符合劳动教养条件的已满14周岁不满16周岁的人,可以报请劳动教养管理委员会审查批准送劳动教养,待社会治安恢复正常后,再按前述规定执行。我认为劳动教养立法应当对此予以明确。鉴于《行政处罚法》、《治安管理处罚法》均规定受处罚的最低年龄为14周岁,因此原则上改革后的劳动教养也可以此为下限。但由于该法的法律后果主要不是惩罚,而是教育和矫治,因而对于那些虽然在14周岁以下,但对社会治安危害较大,其监护人又确无能力管教的,可以经监护人请求,通过法院判决,对确有必要的,送教养场所。现行劳动教养制度没有年龄的上限规定,考虑到年龄太大的人接受教育矫治的能力下降,因此原则上对60岁以上的人不宜实行劳动教养(但经诊断确有社会危险的精神病人等除外)。

至于现行《劳动教养试行办法》对劳动教养适用范围的地域限制,我认为改革后的劳动教养制度应予以取消,理由是:随着改革开放和现代化建设进程的加快,中小城镇发展迅速,农村也较过去大为活跃,上述几类人在这些地区同样存在,因而取消收容对象的地域限制,不仅是维护这些地区社会治安的需要,也是教育、挽救和改善这些人的需要,同时,亦可体现我国“在法律面前人人平等”的原则。

《新世纪检察》:您对劳动教养制度在控制惩罚力度和惩罚期限上有什么具体的见解和建议?

刘仁文:关于劳动教养的严厉程度和期限。许多关于劳动教养的改革意见都提出现行的劳动教养制度在限制和剥夺人身自由方面过于严厉,而且期限太长。这是有道理的。改革后的劳动教养制度应从根本上有别于刑罚,降低其严厉程度。现行的劳教场所应改为“教养学校”和治疗之类的机构,通过对被教养人进行道德法纪、文化知识、科学技术、劳动生产等方面的教育以及对症下药的心理和生理矫治,把他们改造成为遵纪守法、具有一定文化知识和生产技能的、身心健康的有用之材。只有这样,这种较长时间剥夺和限制人身自由的措施才具有存在的合理性和实质的合法性,也才能真正达到“教育、感化、挽救”的目的。

与此同时,还要对现有的劳动教养期限予以大幅缩短,一般而言,带有惩罚性质的处分不要超过6个月,必要时经法庭同意也可延长到最多不超过1年的时间;带有治疗性质的则可采取“不定期”的方案,如对需要强制实行医疗的精神病人和强制隔离戒毒的吸毒成瘾人员等特殊对象,通过定期接受医疗科学的监管和法庭的审查,在确认不会再对社会构成威胁的前提下予以释放。

鉴于我国正在试点和推广社区矫正,并取得了良好的效果,改革后的劳动教养也应充分考虑运用社区矫正的措施,否则就又会出现矛盾:刑罚都可用社区矫正来替代执行,“劳动教养”却反而不能。

《新世纪检察》:谈了这么多关于劳动教养的改革内容,那么关于劳动教养立法最终还需要有一个总体的模式以及法律名称,对此您有什么想法?

刘仁文:关于劳动教养的立法模式和名称。我主张,应以劳动教养的立法升格为契机,制定一部比较系统的、集实体与程序于一体的中国保安处分法,将有关涉及剥夺和限制人身自由的措施一并纳入该法典,这样便于从《公约》第9条第1款的“正当程序”出发来约束对各种性质的人身自由的剥夺,以免出现头痛医头、脚痛医脚的现象。

至于该法的立法名称,“劳动教养”这个名字是肯定不能再沿用了,理由除了改革后的劳动教养制度已不再以强制劳动为其基本特征外,还基于《公约》有关条款的考虑。例如,《公约》第8条第3款规定:任何人不得被要求从事强迫或强制劳动,除非在那些把苦役监禁作为一种对犯罪的惩罚的国家里,按照由合格的法庭关于此项刑罚的判决而执行的苦役。如前所述,改革后的劳动教养在法律性质上不属于对犯罪的一种惩罚,因而若在我国的刑罚制度之外仍继续保留一种冠之以“劳动教养”的制度,势必在国际社会造成不必要的误会。那么,叫什么法呢?目前已有的建议中提出了《强制教养法》、《矫治处分法》、《教导处分法》、《教养处遇法》、《收容教养法》、《违法行为(教育)矫治法》等名称,立法机关的最新表述叫《违法行为教育矫治法》。我考虑,如果按本文的涵盖范围,《违法行为教育矫治法》似乎包括不了精神病人和14周岁以下者的行为,因为这些行为主体要么是事实上属于无责任能力,要么是法律上假定他们无责任能力,总之不好说他们“违法”。可将该法取名为《保安处分与矫治法》,“保安”反映了该法的社会功效,“处分与矫治”突出了其“处分”和“矫治”的双重特征,可以比较全面地概括该法的内容。

《新世纪检察》:您对劳动教养制度改革的研究,十分深入。谢谢您不惜时间接受我们的采访。

(原载郭书原主编:《当代名家法治纵横谈》,中国检察出版社2011年7月版,第60-68页)

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