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国际货币基金组织投票权与治理结构改革述评
内容提要:国际货币基金组织近期推行的份额转移、投票权调整和执行董事会改革反映了全球经济格局和各国实力消长的现实,使新兴市场和发展中国家在基金组织中的发言权有所增加,也为以资本多数决为基础的基金组织制度框架注入了更多民主政治和国际法治的因素,有助于强化基金组织的合法性、可信性和有效性。但受制于现实条件,此轮改革也存在固有局限,作为一个整体的发达国家在关键事项和核心利益方面并未做出根本性让步。今后还需从减少个别大国对基金组织过度控制、建立公正透明的管理层遴选机制等方面继续推进和深化改革。

关键词:国际货币基金组织 份额 投票权 治理结构

国际货币基金组织(以下简称"基金组织")自1945年成立至今已经走过了三分之二个世纪,其间国际政治经济形势发生了巨大变迁,而基金组织的诸多制度和机制却并未及时加以改革和调整,以致滞后于现实发展,影响了其作为主要国际金融组织的权威性和有效性。其中,投票权和内部治理结构是一个重要方面,也是发展中国家尤为关注的方面。1 全球金融危机爆发后,发展中国家要求改革相关制度的呼声愈加高涨。在此背景下,基金组织自2008年以来对投票权和治理结构进行了幅度较大的改革,目前改革仍在进行之中。本文拟将已经生效和尚待生效的改革措施作为一个整体,系统分析此轮改革的动因、内容、成就和不足。

一、改革的动因

(一)份额与投票权问题

基金组织实行加权表决制,这是基金组织不同于一般国际组织的一个显著特点。具体来说,每个成员国首先拥有相同数目(250票)的基本投票权,然后依成员国持有的以特别提款权计算的基金组织份额,每10万特别提款权折算一个投票权,二者之和即为一国在基金组织中的总投票权。无论是理事会还是执董会的投票表决中,都依据此种方法计算和行使投票权。

由此可见,基金组织不实行一国一票制,而是以成员国所持有的份额为基础,实行类似于股份公司的"资本多数决"制度。份额如同公司股份一样,成为成员国在基金组织中地位和权利的基本依据,发言权的大小取决于份额的多少。这种允许成员国凭"财大"而"气粗"的表决制度,本身是否违反国家主权平等原则,是一个容易引起争议的问题。

国家主权平等是现代国际法的基本原则,也是国际秩序赖以建立和维系的基石。《联合国宪章》第2条第1款开宗明义地指出"本组织系基于各会员国主权平等之原则",1970年联合国大会通过的《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》(以下简称《国际法原则宣言》)也重申并阐释了"各国主权平等之原则",即各国一律享有主权平等;各国不问经济、社会、政治或其他性质有何不同,均有平等权利与责任,并为国际社会之平等会员国。从"平等权利与责任"和"平等会员国"这样的措辞,以及从《国际法原则宣言》在列举主权平等的关键要素时首先列出"各国法律地位平等"这一点来看,国家主权平等强调的是各国法律人格和法律地位的平等,即国家无分大小强弱,均为国际法上的平等主体,依照国际法的规定平等享有权利和义务,而没有脱离于国际法之外甚或凌驾于国际法之上的特权。这一点同国内法上"法律面前人人平等"的法治原则是相通的。

一般认为,国家主权平等原则具有一些重要的法律效果,其中之一就是一国一票制。2 但在国际社会的实践中,也存在一些与一国一票原则不符的情形,典型者如基金组织实行的加权表决制(各国投票权的数量不同)和联合国安理会常任理事国的否决权(投票权的法律效力不同)。这意味着一国一票是主权平等原则在表决权方面的常态表现,但并非唯一结果。换言之,否决权和加权表决制是一国一票制的例外,但并不是主权平等原则的例外,主权平等并不要求必须实行一国一票。问题的关键在于国家的自由意愿和自由约定。只要国家无分大小强弱,都可以自由决定加入特定国际组织,可以自由约定或接受该组织包括表决方法在内的议事规则,并可以根据自己的意愿自由选择退出,就可以认为各国法律地位和法律人格的平等得到了体现,主权平等原则得到了遵守。3 至于在自愿约定的法律规则框架内,各国依据何种标准来分配和行使表决权,并非主权平等原则直接关涉的对象。

具体到基金组织的加权表决制,正如公司股东按出资额多少行使表决权并不违反法律面前人人平等的原则一样,很难说加权表决制本身就有违各国法律地位和法律人格平等之原则。事实上,加权表决制与常任理事国否决权一样,虽然与一国一票原则不直接吻合,但都有其固有的合理性:否决权制度的形成既有其特殊的历史原因,也是大国在维持国际和平与安全方面承担更多义务与责任的现实需要;而在加权表决制下,投票权的大小取决于份额(出资额)的多少,单位份额所蕴含的投票权是相同的,体现了资本平等原则。在这个意义上,加权表决制本身并不直接违反主权平等原则。曾有论者指出,否决权构成主权平等原则的合理例外,加权表决制则与主权平等原则背道而驰,4 这种区别定性恐怕值得商榷。

因此,基金组织份额与投票权方面存在的主要问题并不在于加权表决制本身,而在于份额与投票权的具体分配和行使。具言之,在资本多数决的基本原则下,若是份额和投票权的计算和分配方法存在问题或者滞后于现实发展,将会导致基金组织的发言权不合理地集中于少数国家或国家集团,从而影响基金组织的代表性、合法性和有效性。这事实上也正是此轮改革的主要动因所在。

众所周知,基金组织45个创始成员国的份额于1944年参加布雷顿森林会议时商定,其他成员国的份额则由理事会决定。《基金协定》仅规定基金组织应当每隔一定时期(不超过5年)对份额进行一次总检查,在其认为必要时可以调整成员国的份额,5 但并未规定份额应当如何确定。基金组织在实践中发展出一些定量标准来"计算"份额,作为确定新成员国初始份额及调整现有成员国份额的参考依据。6 这些定量标准习惯上称为"份额公式"。初始份额公式是美国在布雷顿森林会议上提出的,被称为"布雷顿森林公式",包括国民收入、黄金和外汇储备、年均进出口额和出口波动性四个变量。7 尽管布雷顿森林公式为确定成员国份额提供了一个统计学基础,但相关变量的选择及其各自被赋予的权重却反映了关于基金组织总体规模及成员国相对经济规模的既有观念。8 从效果上看,基于布雷顿森林公式的份额分配对传统发达国家无疑是最为有利的。

为了增加较小的初级产品生产国(份额少于6000万美元)的份额,1963年基金组织对布雷顿森林公式进行了修改,主要是缩小了公式中的系数并调整了某些变量的计量方法。鉴于修改之后的布雷顿森林公式仍不能充分反映较小初级产品生产国的经济结构,基金组织还引入了所谓"多公式计算法",设计了四个衍生公式,其包含的变量与布雷顿森林公式相同,但给予外贸和波动性更多权重,减少了国民收入和国际储备的权重。按布雷顿森林公式计算所得份额,与按四个衍生公式计算所得份额中的两个最低者的平均数,取其较高者为最终值。在1982至1983年的第八次份额总审查中,基金组织对上述公式进行了微调,主要是用"国民生产总值"(GDP)代替了"国民收入",并将国际储备扩展至包括特别提款权、欧洲货币单位和在基金组织中的储备头寸,但公式的基本结构保持不变。9 自那以后,份额公式未再进行任何修改。

份额公式中变量的选择、权重和计量方法使得计算结果有利于传统发达国家,两次修改并未带来实质性改变。例如,作为公式中权重最大的变量,GDP的计算是依据市场汇率而非购买力平价,从而有利于发达国家。研究表明,2000到2001年度,中国、印度和巴西三国以购买力平价计算的GDP比意大利、比利时和荷兰三国高出近4倍,而以市场汇率计算的GDP则只高出23%,投票权总数更是比后者少19%。10 这种份额计算中的偏颇使得基金组织的份额和投票权过度集中于发达国家。最为明显的是,改革前美国所持份额占基金组织总份额的17.07%,投票权则占总投票权的16.72%。11 由于基金组织的若干重大事项都需要占总投票权85%的多数票方可通过,美国在这些核心事项上拥有事实上的唯一否决权。12 同样地,如果作为一个整体看待,那么欧盟国家总共拥有30%左右的投票权,远远超过该地区在世界经济中所占比例。换言之,欧美发达国家在基金组织中代表性过高,而广大发展中国家,尤其是新兴市场国家和低收入国家,在基金组织中的代表性严重不足。诚如基金组织自己所言,既然基金组织不实行一国一票制,其决策机制旨在反映每个成员国在全球经济中的地位,那么现行投票权分配方法就必须加以改革,以反映新兴市场和发展中国家当前扮演的更加重要的角色。13

另一方面,本应对资本多数决起到一定制衡作用的基本投票权制度也因为种种原因而难担其责。《基金协定》第12条第5款规定,每个成员国享有250票的基本投票权。基本投票权是一国一票原则的体现,也是对资本多数决的一种制衡,对于份额不足的发展中国家具有一定意义。对此基金组织法律专家约瑟夫·戈尔德指出:"基本的原则是投票权与缴款成比例,但除此之外每一会员国还得到数额相等的基本票……设此基本票的目的,一是为了对传统的国家平等原则表示尊重,二是为了避免与私人商业公司过于相似,三是为了避免过度集权即投票权过分集中于一两个会员国手里"。14 然而,两方面的情况发展使得基本投票权可能的制衡作用难以发挥。首先,随着基金组织多次普遍增资(增加份额),基本投票权在总投票权中的比重被日益稀释,从基金组织成立之初的11.3%下降到晚近的2.1%,15 从在总投票权中勉强有一席之地变得几乎无足轻重。其次,美欧等国借对《基金协定》进行修订之机,增多需要特别多数票方能通过的事项。据统计,基金组织成立之初,规定需经特别多数通过方能做出决策的条款有9项,1968年《基金协定》第一次修订后增加到18项,1976年第二次修订后更是增加到39项。16 这变相降低了基本投票权的作用,使得发展中国家的实际发言权相对下降。

(二)治理结构问题

从广义上说,与基金组织内部权力配置和决策机制有关的问题均属治理问题,其中也包括份额与投票权分配在内。从狭义上说,治理问题则更多的是指治理结构问题,即成员国实际行使投票权的机构框架,包括但不限于理事会、执董会和管理层的构成、选任、角色和职责。

基金组织的治理结构包括理事会、执董会和管理层三层架构。理事会是基金组织的最高决策机构,由每个成员国各指派一名理事和一名副理事组成,理事通常由成员国的财政部长或中央银行行长出任。执董会由理事会选举产生,负责处理基金组织的日常业务,并为此行使理事会委托的一切权力。执董会选举总裁一人,作为执董会主席和基金组织工作人员的首脑,在执董会指示下处理基金组织日常业务,并在执董会总的监督下负责基金组织管理层和工作人员的组织、任命和辞退。

根据《基金协定》第12条第2款,《基金协定》下的一切权力,凡未直接授予理事会、执董会或总裁的,均归属于理事会,但除《基金协定》直接授予理事会的权力之外,理事会可将其权力委托给执董会行使。实践中,理事会已将大部分权力委托给执董会行使,只保留了批准份额增加、分配特别提款权、接纳新成员、要求成员国退出以及修订《基金协定》及其细则的权力。17 基金组织执董会由24名执行董事(以下简称"执董")组成,18 根据《基金协定》第12条第3款,其中5名由份额最多的五个成员国(目前是美国、日本、德国、法国和英国)直接指派,其余19名则由成员国选举产生。每名执董可指定一名副执董,在前者缺席时全权行使其职权;在执董出席时副执董可以参加会议,但不得投票。实践中执董会的决策一般基于协商一致原则,偶尔采取正式投票方式。

执董选举是由成员国基于地理位置和自愿原则,划分为19个选区,各选出一名执董。每个选区内的国家数目不同,所选出的执董所代表的投票权占总投票权的比重也从1.56%到4.92%不等。19 由于基金组织并不硬性规定成员国属于某选区,因此特定成员国同某一地区之间的关系紧密程度对其自愿加入该选区起着决定性作用。例如,西班牙就属于拉美选区而非欧洲选区,以色列也与部分东欧和前苏联国家而非中东阿拉伯国家同属一个选区。20 此外,鉴于中国、俄罗斯和沙特阿拉伯拥有较多份额以及特殊的经济地位和地理位置,目前基金组织允许这三个国家作为单独选区各推选一名执董。

同份额与投票权分配机制一样,执董会存在的主要问题在于发达国家和发展中国家之间力量对比失衡。在19名选举产生的执董中,5名来自欧洲发达国家(分别是比利时、荷兰、意大利、丹麦和瑞士),2名来自加拿大和澳大利亚,2名来自石油输出国(沙特阿拉伯和伊朗),其余10名来自新兴市场和发展中国家(分别是中国、巴西、印度、俄罗斯、泰国、埃及、智利、阿根廷、莱索托和多哥)。21 加上全部来自发达国家的5名被指派执董,表面上发达国家与发展中国家似乎平分秋色,但仔细分析之下却会发现并非如此。首先,欧洲发达国家拥有8名执董,占执董总数的三分之一,与其在世界经济中的实际地位并不相称。其次,执董会的表决机制并非一人一票,而是基于执董所代表的成员国的投票权数,投票权数越多则发言权越大;即使是采取协商一致方式,拥有更多执董数和投票权的欧美发达国家在协商过程中显然也处于更为强势的地位。

力量对比失衡问题在基金组织管理层同样存在,甚至更为突出。《基金协定》第12条第4款(a)项仅规定总裁由执董会选举产生,理事和执董均不得担任总裁,并未对总裁人选附加任何地域条件。然而,基于美欧之间的默契,自基金组织成立以来总裁一直由欧洲人出任。如果说在战后初期此种安排尚有其历史合理性,那么随着时间的推移,这一建立在美欧共治基础上的不成文规则已经日益同国际经济格局现实相悖,更不必说有违民主政治基本原则。此外,还存在整个管理层遴选机制有欠公正和透明、发展中国家人员在其中所占比例过低等问题。22 这些都增加了基金组织决策和运作过程中的"民主赤字",削弱了其合法性、代表性和有效性。

二、改革的主要内容

基金组织投票权与治理结构的改革长期以来一直是发展中成员国重点关注的对象。近些年来,以"金砖四国"为代表的新兴市场国家的崛起使得国际经济金融格局中的力量对比发生了显著变化,2008年以来的全球金融危机更是严重削弱了传统发达国家特别是欧洲国家的经济实力,使得发展中国家特别是新兴市场国家的地位和重要性更加凸显,影响力显著增强。代表性更为广泛的"二十国集团"取代作为富国俱乐部的"八国集团",开始在国际经济事务中发挥关键作用,就是一个突出的例子。在此背景下,基金组织理事会于2008年4月通过了意义深远的份额与发言权改革决议(以下简称"2008年决议"),增加新兴市场国家的份额并首次改革基本投票权制度。此后,理事会又于2010年12月通过了力度更大的份额与治理结构改革决议(以下简称"2010年决议"),继续提高有活力新兴市场国家的份额比重,并对执董会的构成情况和产生方式进行了实质改革,被称为"基金组织65年历史上一次最根本性的治理改革"。23 因涉及《基金协定》的修订,决议在理事会通过后还需成员国正式接受方可生效。24 目前2008年决议已经生效并开始实施,25 2010年决议则尚待相关程序履行完毕。

这两份决议决定实行的改革包括份额与投票权改革和治理结构改革这两个方面的内容。

(一)份额与投票权改革

1. 2008年决议的相关内容

在份额和投票权方面,2008年决议包括两项基本内容,即增加部分成员国主要是新兴市场国家的份额,以及增加基本投票权数并锁定其与总投票权的比例。

(1)增加新兴市场国家份额

这部分改革内容可以上溯至2006年基金组织新加坡年会。在这届年会上,理事会通过决议,决定启动两步走的改革计划。改革的第一步是个别增加中国、韩国、墨西哥和土耳其这四个相比经济实力而言代表性最为不足的成员的份额,总额为40亿特别提款权。具言之,中国认缴的份额从原来的63.692亿特别提款权提高至80.901亿特别提款权,在基金组织中所占份额从2.98%提高至3.72%,投票权则从2.94%提高至3.65%;韩国的份额从0.77%提高至1.35%,投票权从0.76%提高至1.33%;墨西哥的份额从1.21%提高至1.45%,投票权从1.20%提高至1.43%;土耳其的份额和投票权则都从0.45%提高至0.55%。作为改革的第二步,决议要求理事会在2008年以前对于份额和投票权问题制定进一步的规则。

在此基础上,2008年决议采纳了新的份额计算公式。26 该公式包含四个变量,即GDP、经济开放度、经济波动性和国际储备,所占权重分别为50%、30%、15%和5%。各国的相应变量均以其在全球总量中所占份额表示。具体公式如下:

CQS = (0.5*Y + 0.3*O + 0.15*V + 0.05*R )k

其中,CQS = 计算所得份额比例;

Y = 以市场汇率和购买力平价计算的3年内年均GDP的混合,其中市场汇率GDP和购买力平价GDP的比重分别为60%和40%;

O = 5年内的年均经常项目收支(货物、服务、所得和转移)总额;

V = 经常项目收入和净资本流动的波动性,表示为13年内相对于3年居中趋势线的标准差;

R = 12个月内的月均国际储备,包括黄金、外汇、特别提款权和在基金组织中的储备头寸;

k = 0.95,是一个压缩系数。

基于这一新的份额公式,理事会进一步增加了包括上述四个成员国在内的54个成员国(主要是新兴市场国家)的份额,总额为200亿特别提款权。在此之后中国的份额比重将进一步提高至3.996%,投票权提高至3.806%。27 这两次份额增加使得受益国家在基金组织中的份额比例总共提高了4.9个百分点。

(2)增加基本投票权数

2008年决议的另一项重要内容是大幅增加成员国的基本投票权,从原来的250票增加至750票。这是基金组织成立以来首次增加基本投票权。如上所述,设置基本投票权的主要意图是使小国(其中很多是低收入国家)在基金组织议事过程中拥有更多发言权。在这个意义上,此次大幅增加基本投票权数可以视为对以往多次直接和变相稀释行为的"反动",有助于强化低收入国家在基金组织中的发言权和参与度,使基本投票权回归其题中应有之义。除此之外,2008年决议还锁定了基本投票权与总投票权的比例,即规定基本投票权在总投票权中的比例自本次调整之后将始终保持不变,以免重蹈通过普遍增资稀释基本投票权的覆辙。

2. 2010年决议的相关内容

在全球金融危机之后的反思和改革呼声中,二十国集团匹兹堡峰会(2009年9月)决定将5%的基金组织份额从代表性过高的发达国家转移给代表性不足的有活力新兴市场和发展中国家,在2011年1月前完成此项工作。2009年10月,国际货币与金融委员会28 建议基金组织在2011年1月前完成其第14次份额总检查。29 2010年10月,二十国集团财政部长和中央银行行长会议再度商定在2012年之前完成份额转移,并将转移比例从5%提高到6%。2010年11月5日,在二十国集团首尔峰会(2010年11月11-12日)召开前夕,基金组织执董会通过了关于份额与治理结构改革的一揽子方案。2010年12月15日,理事会批准了决议。

在份额和投票权方面,2010年决议提前完成了第14轮份额总检查,决定将基金组织的份额增加一倍,从现在的2,384亿特别提款权增至4,768亿特别提款权,以增加基金组织的贷款资源,强化其危机处理能力,并作为份额转移的实施途径。与此同时,规定将超过6%的基金组织份额从代表性过高的国家转移给代表性不足的国家,即有活力新兴市场和发展中国家。这样,加上已经生效实施的2008年决议,向有活力新兴市场和发展中国家转移的份额累计将达9%。30 被转移的份额一半来自发达国家,主要是欧洲发达国家;三分之一来自石油生产国;只有不到20%来自其他新兴市场国家。31 与此同时,将设立一个专门委员会来负责维持最贫穷国家的份额,根据实际情况对这些国家的份额个别进行特别增加。32 此外,2010年决议还要求在2013 年1 月前完成对现行份额公式的全面检查,并以此为依据进行第15 次份额总检查;后者的完成时间将比预期提前两年至2014 年1 月。检查的目标是继续动态地调整份额比重,以反映全球经济的变化。33

(二)治理结构改革

在治理结构方面,2008年决议的改革幅度相对较小,主要是增加非洲国家在执董会中的代表性。在执董会的所有选区中,撒哈拉以南非洲国家组成的两个选区所代表的成员国数目最多,分别为21个和22个,远远超过其他选区。但限于这些国家在基金组织的份额和投票权总数,其只能选举产生两名执董,在执董会中的代表性严重不足。为增加这些国家在执董会中的代表性,同时也考虑到这两名执董工作任务过于繁重,2008年决议特别规定,由至少19个成员国组成的选区可以任命第二副执董。鉴于副执董亦可出席执董会并协助执董工作,这一新规定无疑有助于非洲代表在议事过程中发出更多声音。

在此基础上,2010年决议对执董会的构成情况和产生方式进行了更具实质意义的改革。决议规定执董会目前24名执董的规模维持不变,但代表欧洲发达国家的执董将减少两名,转由新兴市场和发展中国家选举产生。在份额改革生效后,每八年对执董会构成情况进行一次检查。在产生方式上,全部执董都将通过选举产生,结束目前实行的份额前五位的成员国直接指定执董的制度。执董选举将继续基于成员国自愿组成选区的原则,并将由理事会制定有关规章来调整选举行为,既防止投票权过度集中于多国选区(multi-country constituencies),又为成员国自愿组成选区留下足够的余地。此外,决议还放宽了任命第二副执董的条件(7个或7个以上的国家组成的选区),以进一步增强多国选区在执董会中的代表性,并规定理事会有权根据实际情况调整这一数字。34

三、改革的成就与不足

(一)改革的效果和意义

尽管基金组织作为一个以资本多数决为基本议事规则的国际金融机构,有其不同于一般国际组织的特殊性,但其毕竟仍系以主权国家为成员的国际组织,仍然需要尊重和遵守民主政治和国际法治的通行原则,需要尽可能广泛的体现和保护各成员国的意志和利益。否则,其合法性和公正性就难免受到质疑,有沦为富国俱乐部乃至个别大国代言人之虞。事实上,即使是私法领域的股份公司,在奉行资本多数决的同时也有一系列制度来确保建立合理的公司治理结构,保护中小股东利益,防止大股东对公司的过度控制和操纵,体现公正、衡平和法律面前人人平等的精神。作为公法性质和政治色彩浓厚的国际组织,基金组织当然更有理由完善其制衡机制和内部治理,确保每个成员国"均享有充分主权之固有权利"(《国际法原则宣言》)。有鉴于此,2008年决议和2010年决议及其承载的一揽子改革方案无疑是朝着正确方向迈出的重要一步,其生效和实施必将对强化基金组织的有效性、可信性和合法性产生积极影响,说其具有里程碑意义并不为过。

虽然2010年决议目前尚未生效,35 但其得以通过本身就具有重大意义。一旦生效实施,新兴市场和发展中国家在基金组织中的份额和发言权进一步提高。例如,中国的份额和投票权将进一步提高至6.394%和6.071%,成为仅次于美国和日本的基金组织第三大成员国。36 进而言之,作为新兴市场国家代表的"金砖四国"即巴西、俄罗斯、印度和中国都将进入基金组织十大份额持有国之列,加上四个最大的欧洲国家(法国、德国、意大利和英国),以及美国和日本,基金组织的十大股东将真正代表世界十大国家,基金组织成员国的排名将真正反映其在全球经济中的排名。37 同时,执董会席位的调整和"全选举"方式的实施也有助于提高执董会这一基金组织日常议事机构的民主性和代表性。用基金组织总裁斯特劳斯-卡恩的话来说:"这项具有历史意义的协议是基金组织65年历史上一次最根本性的治理改革,也是一次最大规模的有利于新兴市场和发展中国家的权力调整,调整是为了认可它们在全球经济中越来越大的作用。"38 卡恩总裁此语虽然不无溢美之词,但客观地说,作为2008年份额和发言权改革的延续和深化,以及对执董会产生方式的首次改革,2010年决议确有其不容忽视的总结性和开创性意义。

(二)改革的局限和不足

尽管此轮改革具有相当重要的意义,但它并未解决基金组织投票权分配和内部治理中的所有问题,甚至也没有触及某些关键事项。例如,在2008年决议付诸实施后,美国在基金组织中的份额和投票权不降反升,分别从17.07%和16.72%提高到17.67%和16.73%,在基金组织重大事务上仍然拥有事实上的唯一否决权。即使是在日后2010年决议生效实施后,美国仍将拥有17.41%的份额和16.48%的投票权,继续拥有事实上的否决权。39 再如,新份额公式规定GDP的计算由60%市场汇率和40%购买力平价组成,这种和稀泥式的做法远未满足发展中国家按照购买力平价计算GDP的期望和要求。事实上,2008年决议得以通过和生效,以及2010年决议得以通过并交付成员国接受,在很大程度上是近年来特别是全球金融危机以后传统发达国家(主要是欧洲国家)相对实力下降、以"金砖四国"为代表的新兴市场国家相对实力上升的结果,也是面对基金组织应对金融危机不力这一现实所做出的制度性反应,可以说是一场危机推动型的变革。作为一个整体的发达国家虽然迫于形势做出了一些妥协,让渡了部分发言权,但在核心利益上并没有做出根本性让步。

未能对改革管理层遴选机制做出具体规定,是此轮改革的又一不足。鉴于基金组织在管理层代表性和遴选机制方面存在的问题,二十国集团多伦多峰会(2010年6月)曾承诺增强国际金融机构的合法性、可信性和有效性,建立公开、透明和择优的管理层遴选机制,并在首尔峰会之前以更加广泛的改革为背景加强遴选工作。遗憾的是,2010年决议并未对此问题做出具体规定。基金组织的一份文件对此解释道,建立公开、透明和择优的遴选机制当然是一个重要问题,但与其在此简单地重申原则,不如在即将到来的领导层换届(现任总裁斯特劳斯-卡恩的任期将于2012年结束)中加以处理更为令人信服。40 这种解释其实很难自圆其说,因为决议完全可以不只是简单地重申原则,而是规定出具体的实施办法。更为合理的解释,恐怕是成员国尚未就相关问题达成具有可操作性的共识。无论如何,以更加民主和公开的方式产生总裁和其他高级管理人员,应当是基金组织后续改革的一个重要方面。

"世易时移,变法宜矣",基金组织近期推行的投票权和治理结构改革可谓对这句古语的生动诠释。此轮改革反映了全球经济格局和各国实力消长的现实,也为以资本多数决为基础的基金组织制度框架注入了更多民主政治和国际法治的因素。这些都是值得肯定的积极变化。不过,所谓"行百里者半九十",况且迄今为止的改革还远谈不上"九十",故此尤需冷静看待和清醒认识已经完成和有待进行的工作,继续推进和深化相关改革。例如,可以考虑在现行份额计算公式和定期检查制度的基础上建立份额自动调整机制,以便更加及时地反映各国经济地位的变化。又如,在事实否决权客观上一时难以变革的现实条件下,应当全面审查《基金协定》,合理削减那些需要经特别多数尤其是85%特别多数才能决定的事项,从而减少个别大国对基金组织的过度控制。此外,建立公开、透明和择优的负责人及管理层遴选机制,使其以更加民主和公开的方式产生,也是继续完善基金组织内部治理的一个重要方面。在这些以及其他可能的改革议题中,身为新兴市场经济体和发展中国家重要代表的中国,可以也应当扮演更加重要的角色。

(本文原载于《中国国际法年刊》(2010),世界知识出版社2011年7月版)

注释:

1 详见廖凡:《国际货币体制的困境与出路》,《法学研究》2010年第4期。

2简言之,一国一票是指在国际会议或国际组织中,每个参加国享有同等的代表权和投票权,一国在给定表决事项上有且仅有一个投票权;在法律效力方面,各国所投出的一票具有同等分量、同等价值。参见杨泽伟:《国家主权平等原则的法律效果》,《法商研究》2002年第5期。

3在这方面,以基金组织为例,成员国可以自由申请加入基金组织、自由决定成为特别提款权账户的参与国(《基金协定》第17条第1款)、自由决定退出特别提款权账户(《基金协定》第24条第1款)和自由决定退出基金组织(《基金协定》第26条第1款),并且任何成员国在基金组织中的份额未经本国同意不得改变(《基金协定》第3条第2款(d)项)。

4同上。

5参见《基金协定》第3条第2款。该款同时规定,份额的任何调整(无论是针对全体成员国还是针对个别成员国)均须经理事会85%的特别多数票通过,非经此程序任何成员国的份额不得增加或减少。

6需要注意的是,计算所得份额(calculated quota)只是理事会确定成员国份额的参考依据而非唯一基础,实际份额(actual quota)还会反映其他因素,包括非经济因素。参见IMF, "Alternative Quota Formulas: Considerations", September 27, 2001, http://www.imf.org/external/np/tre/quota/2001/eng/aqfc.pdf,最后访问于2011年4月20日。

7原始布雷顿森林公式表述如下:

QC = (0.02Y + 0.05R + 0.010M + 0.10V) (1 + X/Y) 。

其中,QC = 计算所得份额;Y = 1940年的国民收入;R = 截至1943年7月1日的黄金和外汇储备;X, M = 1934至1938年间的年均进出口额;V = 最大出口波动,表示为1934至1938年间最高与最低年出口额之差。

8 See Raymond F. Mikesell, "The Bretton Woods Debate: A Memoir", Essays in International Finance, No. 192, Princeton, NJ: International Finance Section, Department of Economics, Princeton University, 1994.

9 1983年调整后的份额公式表述如下:

布雷顿森林公式:Q1 = (0.01Y + 0.025R + 0.05P + 0.2276VC) (1 + C/Y)

衍生公式一:Q2 = (0.0065Y + 0.0205125R + 0.078P + 0.4052VC) (1 + C/Y)

衍生公式二:Q3 = (0.0045Y + 0.03896768R + 0.07P + 0.76976VC) (1 + C/Y)

衍生公式三:Q4 = 0.005Y + 0.042280464R + 0.044 (P + C) + 0.8352VC

衍生公式四:Q5 = 0.0045Y + 0.05281008R + 0.039 (P + C) + 1.0432VC

其中,Q = 计算所得份额;Y = 最近一年按市场汇率计算的GDP;R = 最近12个月的平均国际储备(包括黄金、外汇储备、特别提款权和在基金组织中的储备头寸);C = 最近5年年均经常项目收入;P = 最近5年年均经常项目支出;VC = 年出口或经常项目收入的波动性,表示为最近13年来相对于5年居中移动平均数的标准差。

10中、印、巴三国按市场汇率计算的GDP为2.077万亿美元,按购买力平价计算的GDP为9.442万亿美元,投票权数为136,385票;意、比、荷三国按市场汇率计算的GDP为1.690万亿美元,按购买力平价计算的GDP为2.158万亿美元,投票权数为168,981票。参见Vijay L. Kelkar et al., "The International Monetary Fund: Integration and Democratization in the 21st Century", G24 XX Technical Group Meeting, Manila, Philippines, March 17-18, 2005, http://www.g24.org/chaudry.pdf, 最后访问于2011年4月20日。

11See IMF, "Quota and Voting Shares Before and After Implementation of Reforms Agreed in 2008 and 2010-By Member", http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2011/pdfs/quota_tbl.pdf,last visited on April 20, 2011.

12基金组织的表决方式分为简单多数通过和特别多数通过,特别多数又包括70%特别多数和85%特别多数。根据1976年第二次修订后的《基金协定》,有21类事项需要70%特别多数通过,主要涉及基金组织的业务和交易;有18类事项需要由85%特别多数通过,主要涉及基金组织的基本职能、组织结构、成员国法律地位以及重大业务活动;《基金协定》未作特别规定的事项,则只需简单多数通过即可。此外,如果对《基金协定》的修订涉及成员国退出基金之权利、未经成员国本国同意不得改变其份额的规定以及非经成员国本国提议不得改变其货币平价的规定,那么修正案在理事会表决通过后还须经全体成员国接受。

13See IMF, "Important Milestone Reached to Reinforce IMF Legitimacy", IMF Survey online, March 3, 2011, http://www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/2011/surveyarte.htm, last visited on April 20, 2011.

14Joseph Gold, Legal and Institutional Aspects of the International Monetary Fund System: Selected Essays, Washington D.C. : IMF, 1979, pp. 292-293,转引自余元洲:《国际货币基金组织法律制度改革研究》,武汉大学出版社2001年版,第51-52页。

15See Edwin M. Truman, Overview on IMF Reform, in Edwin M. Truman ed., Reforming the IMF for the 21st Century, Peterson Institute, 2006, p. 74.

16See Ebere Osieke, Majority Voting Systems in the International Labor Organization and the International Monetary Fund, International and Comparative Law Quarterly, Vol.33, No.2, 1984, p. 397. 有论者指出,第一次增加是为了让欧洲经济共同体在关于设立特别提款权的某些事情上拥有否决权,而第二次增加则是为了让美国在欧佩克国家相对份额翻倍后继续拥有否决权。参见〔美〕斯蒂芬·D·克莱斯勒:《结构冲突:第三世界对抗全球自由主义》,李小华译,浙江人民出版社2001年版,第135页。

17See IMF, "Governance Structure", http://www.imf.org/external/about/govstruct.htm, last visited on April 20, 2011.

18《基金协定》原本规定执董会由20名执董组成,为因应苏联解体后的现实局面,于1992年扩大为24名。

19 See IMF, "IMF Executive Directors and Voting Power", http://www.imf.org/external/np/sec/memdir/eds.aspx, last visited on April 20, 2011.

20 同上;又见王德迅、张金杰编著:《国际货币基金组织》,社会科学文献出版社2004年版,第61页。

21 See supra IMF, "IMF Executive Directors and Voting Power".

22在基金组织官方网站列出的31名高级管理人员中,总裁来自法国,两名副总裁来自美国和日本,经济顾问和金融顾问分别来自法国和西班牙,各部门负责人也大多来自发达国家尤其是欧美国家。来自发展中国家的高管人员寥寥无几,其中位置最高的是2010年出任总裁特别顾问的前中国人民银行副行长朱民,在管理层中排名第四。参见IMF, "Senior Officials of the International Monetary Fund", http://www.imf.org/external/np/sec/memdir/officers.htm, 最后访问于2011年4月20日。

23 基金组织:"基金组织执董会批准对份额和治理进行全面改革",新闻发布稿第10/418号,2010年11月5日,http://www.imf.org/external/chinese/np/sec/pr/2010/pr10418c.pdf,最后访问于2011年4月20日。

24 《基金协定》第28条第1款规定,对《基金协定》的任何修订,在经理事会表决通过后,还需经五分之三并持有85%投票权的成员国正式接受方可生效。基金组织现有成员国为187个,因此修正案至少需要持有85%投票权的113个成员国批准方可生效。

252011年3月3日基金组织宣布,随着持有0.38%投票权的捷克共和国接受修正案,2008年决议已经获得代表85.04%投票权的117个成员国接受,满足了所需法定要件,正式生效。参见基金组织:"基金组织2008年的份额和发言权改革生效",新闻发布稿第11/64号,2011年3月3日,http://www.imf.org/external/chinese/np/sec/pr/2011/pr1164c.pdf,最后访问于2011年4月20日。

26See IMF, "Reform of Quota and Voice in the International Monetary Fund-Report of the Executive Board to the Board of Governors", http://www.imf.org/external/pp/longres.aspx?id=4235,last visited on April 20, 2011.

27See Supra IMF, "Quota and Voting Shares Before and After Implementation of Reforms Agreed in 2008 and 2010-By Member"。

28国际货币与金融委员会是基金组织理事会下设的政策咨询和指导机构,是一个部长级委员会,由从187名理事中选出的24名委员组成。由于委员会的结构与执董会及其24个选区的结构相同,因此其代表的是基金组织全体成员国。委员会每年举行两次会议,即春季会议和年会。会议讨论各国共同关心的影响全球经济的问题,并就基金组织的工作重点和方向提出建议。在会议结束时,委员会以发布公报的形式总结其观点和意见。这些公报为基金组织在委员会下次会议之前的6个月内的工作计划提供指导。委员会基于协商一致的原则运作,不进行正式表决。参见前引IMF, "Governance Structure"。

29《基金协定》第3条第2款(a)项规定,基金组织应每隔一定时期(不超过5年)进行一次总检查(general review),在认为必要时可以提出调整成员国的份额;应某一成员国的请求,基金组织如认为合适也可以在任何其他时候考虑单独调整该国的份额。

30See supra IMF, "Important Milestone Reached to Reinforce IMF Legitimacy.

31See IMF, "IMF Board Approves Far-Reaching Governance Reforms", IMF Survey online, November 5, 2010, http://www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/2010/NEW110510B.htm, last visited April 20, 2011.

32参见前引基金组织:"基金组织执董会批准对份额和治理进行全面改革"。最贫穷国家在此是指那些具备基金组织"减少贫穷促进增长信托"(Poverty Reduction and Growth Trust)借款资格且人均年收入低于国际开发协会最低标准(在作为份额改革计算基准年的2008年为1,135美元)的国家。

33同上。

34See IMF, "IMF Quota and Governance Reform-Elements of an Agreement", http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2010/103110.pdf, last visited April 20, 2011.

35执董会的建议是力争让份额增加和调整在2012年10月基金组织年会举行前生效,执董会改革方案则不迟于2012年新一届执董会选举时生效。在国际货币与金融委员会2011年春季会议上,与会代表再次敦促所有成员国努力在2012年年会之前使2010年决议生效。参见基金组织:"国际货币基金组织理事会国际货币与金融委员会第二十三次会议公报",新闻发布稿第11/138号,2011年4月16日,www.imf.org/external/chinese/np/sec/pr/2011/pr11138c.pdf,最后访问于2011年4月20日。

36See supra IMF, "Quota and Voting Shares Before and After Implementation of Reforms Agreed in 2008 and 2010-By Member".

37See supra IMF, "IMF Board Approves Far-Reaching Governance Reforms".

38前引基金组织:"基金组织执董会批准对份额和治理进行全面改革"。

39相关数据见前引IMF, "Quota and Voting Shares Before and After Implementation of Reforms Agreed in 2008 and 2010-By Member"。

40See supra IMF, "IMF Quota and Governance Reform-Elements of an Agreement".

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