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金融安全观及其法律保障
摘要:作为金融法的核心价值观之一,金融安全观及其法律保障是金融全球化时代金融业开放与可持续发展的重要基础。本文从六个方面论证了在金融法治化中与金融安全观相关的法律问题,强调必须正确处理金融安全与金融效率的关系,理性把握金融安全与金融创新的互动,不断优化金融市场主体结构,重点改革金融分业监管体制,继续夯实金融法律体系基础,依法维护金融市场自由公平竞争。

关键词:金融安全 金融效率 金融创新 金融监管

历史研究表明,世界市场的形成或者说世界经济一体化是一个长期的趋势,这个趋势通过周期过程表现出来,有起伏,有循环,还有比较严重的上下波动。1 经济全球化和金融一体化,使各国金融交易快速步入了高风险、高效率的信息化时代。从亚洲危机到全球危机,十年轮回真切地证明了全球金融相互关联和相互影响的程度之深。笔者以为,正确把握全球化发展趋势,牢固树立并坚持金融安全观,进一步健全我国金融法制体系,完善金融安全保障机制,是当前后金融危机时代实现我国金融业健康、稳定、协调发展的重要保证。

一、辩证认识金融安全观,正确处理金融安全与金融效率的关系

金融安全不仅强调国家金融体系的诸要素不被破坏和不受威胁,而且高度重视国内和国际金融资源的有效供给是否获得充分保障。在马斯洛的需求层次论中,安全需要仅次于生理需要,2 追求安全的欲望促使人类寻求公共保护,以抑制对一个人的生命、肢体、名誉和财产所为的非法侵权。应该说,安全是人类需求不断提高的重要基础,人们对于安全的关注,其首要动因在于赢得发展。就金融业而言,金融法所追求的安全价值,从总体上看应包括金融资产的安全、金融制度和金融体系的稳定、金融市场的正常运行以及金融业的可持续发展等核心要素。

辩证认识金融安全观,需要从积极意义和消极意义两个角度来进行。积极意义上的金融安全,表现为保障金融制度的稳定、金融体系的健康、可持续发展的协调状态;消极意义上的金融安全,表现为抑制金融系统中不协调因素与力量,控制和防范金融风险,防止金融动荡、金融危机的消极状态,也即一国能够抵御国内外冲击,即使受到冲击也能保持金融正常运行和发展的能力和状态。3 在金融国际化的背景下,来自于国际层面或外国的危险因素和影响在日益加剧,金融安全的主权属性被淡化和削弱,民族经济的独立性被消减。正因为如此,金融安全现已成为全球性法律问题,并寄希望于国际金融组织的积极协调以及各国监管部门的通力合作。由于金融法的安全价值需求根源于金融机构及金融业务所内蕴的诸种风险之中,而这些金融风险又源于金融机构对金融自由和金融效率的普遍追求,这样以来,金融安全难免与金融效率产生冲突。辩证认识金融安全观,需要因时因地仔细权衡利弊,正确处理金融安全与金融效率的关系。进入后危机时代,我国的金融法治既不能发生价值观的错位,更不能出现安全价值的缺失。因此,笔者认为,为了我国金融业的稳定发展,当前应以金融安全价值为先,强调"无盲区、无缝隙"的全面监管理念,兼顾金融效率、公平与秩序。

二、理性把握金融安全与金融创新的互动,促进金融业的可持续发展

近20年来,全世界的金融创新可谓层出不穷,金融创新的广度和深度达到了前所未有的境地。尤其是进入21世纪后,随着金融市场国际化程度的空前提高,金融资源的国际流动更为频繁和容易,金融创新不再局限于简单地增加业务或产品种类以及优化交易方式,而是围绕着如何切实提高金融机构的竞争能力,培育出适应社会分工变化、符合金融发展趋势、各有所长的相对竞争优势,对体制、制度、组织管理和业务产品进行再造与更新。其中,对冲基金和私募股权基金最为引人注目。新的金融工具的产生,使得各种风险以更加复杂的方式大范围地转移。4

金融全球化实质上应理解为融资全球化,它意味着金融资源在全球范围内的优化配置。自1973年布雷顿森林体系崩溃之后,金融全球化即开始加速发展。金融全球化要求各国金融机构顺势而为,主动实施变革与创新;而另一方面,变革与创新又反过来要求各国金融机构提高自身风险管理和控制能力,以维护和保障金融安全。因此,金融安全问题一直与金融创新交织在一起。本次国际金融危机的爆发,使金融全球化的进程步入新的历史调整期。就我国而言,我们能否在参与全球化中避免被"着色"或"脱色",是否会成为巩固现存国际金融秩序的重要力量,仍然取决于我们自身的信仰和努力。笔者认为,我们必须始终不渝地把握参与全球化的大方向,并力争在不断壮大自身的同时,联合其他发展中国家一道改造现存国际金融秩序,推动建立新的全球化模式。我们既需要切实提高我国金融业的创新能力和竞争能力,同时,也需要尽快提升风险管理能力和安全保障能力。应该说,金融法的安全价值并非是一种绝对价值,否则金融市场的发展就会受到抑制或妨碍。博登海默曾言,在个人生活和社会生活中,一味强调安全,只会导致停滞、最终还会导致衰败。5 就整个金融体系而言,金融创新是金融发展的世界性趋势,有效的金融创新会提供一种基于市场的风险化解和防范机制。因此,以理性之心把握金融安全与金融创新之间的互动,有利于促进我国金融业的可持续发展。

三、不断优化金融市场主体结构,重视金融安全责任体系和机制建设

当年亚洲金融危机爆发后,很多人即开始相信,我们在危机面前表现得无助以及不得不忍受长时期的痛苦,原因就在于机构的虚弱和治理不善。6 然而,世界经济格局已经发生新变化,国际力量对比也已出现新态势,建设稳健的国内金融市场,说起来容易做起来难。事实上,世界上并没有完美的政策和完美的制度可供我们简单复制,各国的具体国情和金融发展状况是不一样的。这就要求我们,必须深刻认识金融风险和金融危机的本质,从内部环境和外部环境、从政府和市场等方面进行检讨和反思,有效回应本国的金融问题。

现代金融市场是由各类金融机构、金融消费者以及市场调控者和监管者共同构成的一个整体,其中金融机构是金融市场的主导者和重要参与者,在现代金融体系中居于核心地位。科学构建金融安全责任体系和机制,需要紧紧围绕金融机构而展开,分别通过金融机构内部安全机制和金融机构外部安全机制,加强金融机构的内部控制和外部监管与协调。为此,需要市场和政府为金融机构建立一系列的非正式规则和正式规则。近年来,为解决贷款难问题,我国各地成立了汽车金融公司、小额贷款公司、村镇银行以及消费金融公司等新型金融机构,实践证明,这在一定程度上优化了金融市场的主体结构,促进了农村经济和消费金融业的发展。从理论假设上说,策略行为人,面临着分配收益和外部制裁造成的损失之间的平衡,往往都会作出理性的选择。7 利益主体假设强调,法律的制定和实施必须尽量对各类主体的利益给予公平而有效的保护,以实现各类主体利益的平衡。8 在不断优化和完善金融市场主体结构的过程中,从利益保护与平衡的角度看,我们必须重视金融安全责任体系和机制建设。笔者认为,其基本要求是:责任主体要明确,责任形式要适当,制裁程序要公开,责任追究要及时,立法、执法和司法的配合要顺畅。只有这样,才能建立一套确保金融安全的系统而完善的正式规则,使金融机构在追求分配收益的时候,能够慑于外部的责任强制而转向强化内部风险控制,进而使市场的非正式规则发挥应有作用。

四、重点改革金融分业监管体制,强化金融监管法定方式

目前,我国"一行三会"式的监管框架经过几年的尝试性实践,虽取得比较良好的监管效果和社会效应,并比较有效地推动了金融业的发展,但在几年的实践中,也逐渐显现出一定的弊端,相互间竞争越来越突出,而相互协调却并不紧密。有鉴于此,重点改革现行金融分业监管体制,便成为金融安全保障体系建设中的必然选择。在分业监管体制下,金融监管中所面临的许多挑战单靠某一个监管部门的一己之力已经很难解决。如何改革我国分业监管体制,笔者认为,短期内应重点改善监管部门之间的协调与合作,突出中国人民银行的牵领地位,成立以中国人民银行为首,由各监管部门构成的金融稳定委员会,将其作为一个能够自我决策的机构。该机构可以与国际金融机构保持经常性联系,并从各监管部门获得更多的资源,并有权接受委托从事各项政策调研工作,有权监督调研成果的实施。从长远看,随着综合经营的常态化,建立集中统一的金融监管委员会势在必行。

现在,国际金融机构、各国财政部、监管机构以及中央银行的学者仍在对以英国为代表的统一金融监管模式和以澳大利亚与荷兰为代表的"双峰"监管模式进行广泛的辩论,但事实上,无论是分业监管还是"双峰"监管,抑或是统一监管,如果不给予有效的监督和问责约束,则任何一个监管者都可能过度利用自己的权威。9 市场经济是法治经济。金融市场中的所有市场参与者之间的关系均需依靠法律手段来调整和维系。金融监管方式的法定化,是金融监管外部法律环境的必然要求,是克服和杜绝监管措施的随意性,保证监管结果的客观性和公正性的逻辑前提。10 强化金融监管法定方式,是实现有效监管的重要保证,金融监管应力争以最小成本实现最佳效果。在现行分业监管体制下,各监管部门之间的协调与合作并非只是简单的信息交换和政策提案交换,或者只是对各自监管的金融市场体系弱点进行单向评估和报告,相反,应该是在强化金融监管法定方式的基础上,共同制定维护金融稳定的政策措施,并在各自的监管职权内确保认真负责地执行相应的协调监管政策。

五、着力健全金融安全法律制度,进一步夯实金融法律体系基础

随着我国金融领域的全面开放,金融运行日益复杂。把一切金融活动纳入规范化、法制化的轨道, 是有效防范金融风险、保障金融安全的基本前提。11 正如萨维尼所言,我们都渴望拥有一个坚实的法律制度,以抵御任意专擅与伪善兮兮对于我们的伤害。12 诚然,金融安全和金融监管涉及金融机构市场准入、业务营运和市场退出等诸多环节。因此,要实现金融活动的规范化和法制化,笔者认为,必须着力健全金融安全法律制度,进一步夯实金融法律体系基础,这是金融全球化时代金融业稳健发展的智慧性需求,也是现有金融法律架构能够获得质的改善的基本方向。未来的国际金融格局,货币多元化显然不可避免。在人民币实现区域化并进而走向国际化的过程中,建立健全维护金融安全的法律制度体系至关重要。这包括建立存款保险、投资者保护基金、保险保障基金、破产清算和最后贷款人制度等构成的金融危机处理制度,监管当局通过市场准人、市场退出和日常检查等措施构成的外部审慎监管制度,以及金融机构通过完善的法人治理结构、科学的自我约束和风险管理构成的内部控制制度等。13

检视我国现行金融法律体系,我们尚缺少诸如金融控股公司法、政策银行法、金融衍生品法、存款保险法、征信法等重要法律。这些法律的缺位,使金融体系的脆弱性一面进一步暴露,给国家金融安全留下了制度层级的隐患,一定程度上限制了我国金融市场的规范化发展。 "金融安全网"概念的出现,即生动体现了金融法制建设的系统工程性特征。在金融安全网法律制度体系的构建中,我们期待着的不仅是能够形成贯通从市场准入→营运中的持续监管→风险预警→危机处理→市场退出等全过程的网络体系,我们还期待着这样的网络体系能够实现下列目标:保证各监管机构的信息互通共享、平衡政府监管责任与市场约束责任、兼顾化解金融危机与降低道德风险、协调金融安全与金融效率。14

六、尽快破解金融业反垄断执法难题,依法维护市场自由公平竞争

入世以来,我国金融业的竞争明显加剧,竞争机制促使了金融服务方式的转变和服务质量的提高。但与此同时,金融市场上也存在着大量的固定价格以及划分市场等垄断行为。以中国银联为例,其在中国银行卡市场上即处于绝对垄断地位。银联市场支配地位所带来的垄断性高价和各种巧立名目的收费,一方面损害了广大消费者的利益,另一方面也阻碍了技术的进步,影响了金融安全和稳定。目前,我国《反垄断法》实施已经一年有余,而反垄断执法机构与金融业监管机构之间的反垄断执法关系问题仍未妥善解决,二者在管辖权上的冲突仍客观存在着,尤其在后危机时代加强金融监管的趋势下,这一问题已变得更为突出。提高金融监管部门的反垄断意识,尽快破解金融业反垄断执法难题,实际上是我国《反垄断法》施行后金融监管部门不得不做的重要事情。

在现代法治国家,法律的至上性应该在金融法治的现代化中得到有效维护。笔者认为,就金融业反垄断执法来讲,首先需要金融监管部门与反垄断执法机构共同制定金融业反垄断执法指南,明确金融企业集中如何申报、相关市场如何界定以及反垄断豁免等重要问题。其次,需要在国务院反垄断委员会的指导下,建立一个金融监管部门与反垄断执法机构之间的沟通与协商机制,以减少不必要的执法摩擦并避免越粗代庖。再次,面对来华设立机构、开展业务和投资参股的外资金融机构,应强化国际化市场认识,对外资金融机构并购内资金融机构采取审慎态度,而对内资金融机构相互之间的合并则予以必要的引导和鼓励。总之,当前国际金融市场的竞争日趋激烈,不确定性因素日渐增多,外部金融动荡对我国金融业冲击的可能性不断加大,金融领域的反垄断问题如果处理不好,则小的风险会酿成大的风险,局部性风险会酿成系统性风险,从而危及国家经济安全和社会稳定。我们必须在金融业反垄断执法中,正确处理金融业改革、发展与稳定的辩证关系,提高金融业开放与竞争的质量和水平。

(本文发表在《经济法学家》(2009),吴志攀主编,北京大学出版社,2010年10月版。)

注释:

1余永定、路爱国、高海红主编:《全球化与中国:理论与发展趋势》,经济管理出版社2010年1月版,第18页。

2〔美〕马斯洛著:《动机与人格》,许金声、程朝翔译,华夏出版社1987年11月版,第113页。

3张忠军:《论金融法的安全观》,载《中国法学》2003年第4期。

4〔英〕霍华德·戴维斯、大卫·格林著:《全球金融监管》,中国银行业监督管理委员会国际部译,中国金融出版社2009年5月版,第1页。

5〔美〕博登海默著:《法理学--法哲学及其方法》,邓正来、姬敬武译,华夏出版社,1987年12月第1版,第293页。

6See Boediono, Managing the Indonesian Economy: Some Lessons from the Past, Bulletin of Indonesian Economic Studies, 41(3), 2005, 321.

7参见〔美〕杰克·奈特著:《制度与社会冲突》,周伟林译,上海人民出版社,2009年6月第1版,第214页。

8参见张守文:《经济法学的基本假设》,载《现代法学》2001年第6期。

9参见〔英〕霍华德·戴维斯、大卫·格林著:《全球金融监管》,中国银行业监督管理委员会国际部译,中国金融出版社,2009年5月第1版,第98-106页。

10席月民:《我国金融监管方式的法定化及其合理匹配》,载王晓晔、邱本主编《经济法学的新发展》,中国社会科学出版社2008年11月版,第362页。

11曹建明:《金融安全与法制建设》,载《法学》1998年第8期。

12〔德〕弗里德尼希·卡尔·冯·萨维尼著:《论立法与法学的当代使命》,许章润译,中国法制出版社2001年11月第1版,第121页。

13参见徐孟洲、徐阳光:《金融安全亟待完善相关法律制度》,载《团结》2006年第1期。

14曾筱清、杨益著:《金融安全网法律制度研究》,中国经济出版社2005年8月版,第61-62页。

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主办:中国社会科学院法学研究所、国际法研究所
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