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裁决垄断事务应心证公开
近日,一连串涉及垄断或反垄断的事物成为社会关注的焦点,尤其是国家发改委提出上调成品油价格,以及商务部禁止可口可乐并购汇源。其中,对监管部门决策的说理与合理性, 成为公众追问的核心。这反映中国民众的理性评判程度显增,考量政府决定不仅仅依靠情绪或者直觉,而是希望先听听道理。

这就对相关机构的说理水平提出了一定要求,不能再是发个简单的命令,说上几个模糊的、程式化的理由就可以了。相关机构因为没有在公布决定的当时提供充分的说理,现在只能采取亡羊补牢之举。这一方面说明相关机构是关注民意的,另一方面却也显得被动。令人遗憾的是,这些“事后详解”似乎有点儿像挤牙膏,就一两点疑问作出回应,尚不全面。譬如,商务部在进一步解释中,依然没有就该案的核心问题,即果汁市场的界定,可口可乐和汇源并购的市场份额,市场集中度等关键性问题进行解释,而倒是明确了可口可乐在碳酸饮料市场上的具体份额,但从技术层面看,这并不是争议的内容。发改委提出的成品油定价操作细则,似乎表明国内成品油价与国际平均油价成直接挂钩的态势,并不考虑国内成品油加工成本、库存以及市场需求的状况。

涉及垄断问题的事物,关乎公共利益。因为如果市场出现垄断,那么造成的最大损害就是垄断者可以依势向消费者施加高价,或者变相施加霸王条款,造成消费者福利减损。我国《反垄断法》总则中的第七条,也明确要求国家对涉及国家垄断性行业的经营者的行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控,维护消费者利益,促进技术进步。由此,政府负有严格的监管义务。另一方面,如果一个市场行为,譬如并购,不会对市场构成垄断,监管机构则不应管束,否则会造成过度管制,反而有害于竞争,最终也不利于消费者。确实,管与不管,管什么与不管什么,是需要谨慎“拿捏”的事情,更加需要负有职责的监管机构审慎考虑。

保证审慎考虑,不仅仅要依靠行政机构在决策中依法、依职的自我约束,同时应当要求其行政决定“心证公开”。所谓“心证公开”源于司法判决,就是要求法官在庭审时及判决书的制作中,根据分析判断所有相关证据,形成自我内心的确信后作出判决,并向当事人或在判决书的文本中阐明理由和观点,以求得当事人及公众的认识、理解与支持。那么同样,在行政决定中,行政机构的工作人员,实质上如同法官一样,也是依据自己的专业知识和经验,分析各种相关因素,形成自我确信的判断后作出裁决。公开就是将这样一个“心证”过程向公众展示,从而得到支持。“心证公开”与依法行政中要求行政机构对决定进行公开说理是一致。“心证公开”更加明确了说理的程度,以弥补行政法中对说理标准不明确的缺憾。

在现代社会中,权威来自于确信和承认。对有理性的现代人而言,确信是由证明过程决定的,承认是由说服效力决定的。那么,在垄断事务中,公众为信息不对称的最弱势一方,但却是最终最大的利益主体,因而负有监管职责的机构更应当以“心证公开”的方式阐明自己的决定。(毛晓飞:中国社科院国际法研究中心学者)

来源: 新京报( 2009年03月28日)

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