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日本大地震与日本防震减灾法律制度
【学科分类】宪法学 行政法学 社会法学

【关 键 词】地震 宪法 紧急状态法 灾害法 防震减灾法 灾害对策基本法 灾害救助法

【作者简介】莫纪宏 中国社会科学院法学研究所研究员,博士生导师;北京沙滩北街15号,100720,电话:64054114

【收稿日期】2011年3月12日

【版权声明】作者授权本网首发,转载请注明"中国法学网首发"

【责任编辑】刘小妹

【编者按】据人民网报道:北京时间2011年3月11日13时46分,日本发生里氏8.9级地震,震中位于宫城县以东的太平洋海域。震源深度20公里。东京震感强烈,日本气象厅已向本州岛太平洋沿岸地区发出高级别海啸警报。

美国地震专家11日表示,日本时间11日下午发生的里氏8.8级强震(美国测定为里氏8.9级)是日本历史上“近1200年一遇”的地震,预计将造成数以千万美元计的损失。为评估日本强震,美国负责应对自然灾害的联邦救灾局、地质调查局及国家气象局当日联合举行电话会。其中地质调查局高级顾问戴维·艾伯盖特(David·Applegate)表示,11日发生的强震将地壳撕开一条长逾240公里、宽达80公里的裂缝,这是日本近1200年来强度最大的地震。艾伯盖特同时称,尽管日本应对地震的经验非常成熟,但由于此次地震强度极为罕见,因此预计将给日本造成“数以千万美元计”的经济损失[1]。

目前,日本地震之后的各项应急救灾工作正在有条不紊地展开。这主要得益于日本从上个世纪60年代以来以《灾害对策基本法》的出台为基础建立起来的全面和有效的防灾减灾法律制度。为了帮助读者更好地理解此次日本大地震后各项应急救灾工作的特点,作者在此特地推出近两年对日本防震减灾法律制度研究的最新成果。

我国防震减灾法制建设起步较晚,各方面的制度还有待进一步完善,因此,有必要在建立具有中国特色的防震减灾法律体系的过程中借鉴国外防震减灾法制建设的经验。日本等国家在长期的防震减灾实践中已经建立起一整套制度健全的防震减灾工作体系,并且制定了与之相配套的防震减灾法律体系,基本上涉及到了防震减灾事业各个方面的法律关系。其中有许多经验值得我们学习和借鉴。日本防震减灾法律制度,主要涉及到三个方面的法律法规:一是防灾方面的一般性法律,如《灾害对策基本法》、《关于为处理严重灾害采取特别财政援助等的法律》、《关于国家为防灾促进集团转移事业采取的财政特别措施等的法律》、《灾害救助法》、《关于拨发灾害抚恤金等的法律》及《关于为保护特定非常灾害受害者权益采取特别措施的法律》等;二是与防震减灾有关的专门法律,如《地震防灾对策特别措施法》、《大规模地震对策特别措施法》、《关于与地震防灾对策加强地区地震对策紧急整备事业有关的国家财政特别措施的法律》、《关于阪神淡路大震灾复兴基本方针及组织的法律》及《关于为处理阪神淡路大震灾的特别财政援助及扶助的法律》;三是与防震减灾相关的其他法律,如《公共土木设施灾害恢复事业费国库负担法》、《关于农林水产业设施灾害恢复事业费国库补助暂定措施的法律》、《关于台风常袭地带防除灾害的特别措施法》及《活动火山对策特别措施法》等。

日本的防震减灾立法除了类型化之外,具体化工作也比较深入。例如,为贯彻落实《大规模地震对策特别措施法》,就出台了《大规模地震对策特别措施法实施令》及《大规模地震对策特别措施法实施细则》,形成了以议会立法为核心,以总理府法令和部门实施细则为基础的防震减灾法律制度体系。研究日本的防震减灾法律制度的特点,对于进一步健全和完善我国的防震减灾法律制度具有非常重要的意义。

一、日本防震减灾法的历史发展及立法状况

日本位于太平洋板块的边缘,太平洋板块和欧亚大陆板块的碰撞导致地震不断发生,大地震的记载纵贯日本的历史。

地震灾害是日本最为严重的自然灾害之一。早在1923年东京大地震之后,日本就制定了与地震有关的建筑规范。1959年日本的伊势湾发生了巨大的台风灾害,此后开始了灾害基本法的制定。1961年出台了《灾害对策基本法》,它适用于包括地震灾害在内的所有自然灾害。根据《灾害对策基本法》,1963年中央防灾会议制定了防灾基本计划,规定了日本国防灾方面各种必要措施和基本要点,并制定了防灾业务计划及地区防灾计划的标准。1964年发生新泓地震,这是一次次生灾害很突出的大地震。地震除直接摧毁建筑物和设施外,地基的液化失效和油库大火造成了巨大损失,社会各界纷纷要求对地震灾害立法。政府官员和科学家开始认识到地震预报是一种减轻地震灾害的有效手段,此后就开始了日本政府的地震预报五年计划,同时地震立法工作开始起动。1966年出台了《关于地震保险的法律》(法律第73号),规定了由政府对保险公司等承担的地震保险责任进行再保险,以求普及地震保险,从而有助于安置因地震而受灾的人的生活。1971年,日本中央防灾会议决定并发布了《大城市震灾对策推进纲要》,主要考虑大城市的重要性,以及大城市人口密集、经济密集和大城市易于产生次生灾害的特点,要求大城市必须有全面的、具体的地震灾害对策,包括震前对策、震时应急对策和震后复兴对策。

1976年地震预报联络会认为,日本的东海地区存在发生8级地震的可能。日本为此做了专门的规划,以加强防范。日本著名地震学家力武常次教授所说:“日本东海地区是世界上第一个预定有地震,且正在针对此地震而采取对策的地区。”当然,在日本,减轻灾害的努力不只是对预期的东海地震,整个国家所有地方及其政府都积极对地震和其他灾害做准备规划。东京市和静冈县专用于地震规划的预算,每人每年100美元。1997年,静冈县预防地震的规划已实施了三个五年计划,总投资已达50亿美元。东海地区地震的预报也大大促进了地震立法工作。静冈县知事建议建立一个统一的地震预报和防灾体制,并于1977年要求全国知事大会成立地震对策特别委员会。该委员会于1977年底批准了一项与地震对策有关的特别立法纲要,起草该法的实际工作由国土厅进行。经过多次讨论和修改,1978年6月发布了《大地震特别措施法》,该法共40条。《大地震特别措施法》在实践中又经过几次修改,1995年阪神大地震之后,对该法作了有针对性的进一步修改。

此外,1980年还制定了《关于与地震防灾对策加强地区有关的国家财政特别措施的法律》(法律第63号),从财政上保证了各项防震计划的推进和法律的执行。日本有关人士认为,日本的各项地震立法都和中国的地震工作有着密切联系,60年代末和70年代期间,日本多次派团来华,先后考察了1966年邢台地震、1975年海城地震和1976年唐山地震,在地震立法中积极吸收和借鉴了中国地震工作的经验和有效作法,所以应该说,中国的地震工作对日本的地震立法起到了一定的推动作用[2]。

目前,在日本,规范防震减灾法律关系有“防灾六法”。所谓的“防灾六法”并非指六部法律,而是从六个不同角度来规范防震减灾过程中各种社会关系的法律规定的总称。任何一个灾种都应该进行防灾的立法,并且六个方面的内容不可缺少,即:防灾基本法;有关防灾组织方面的立法;有关灾害预防方面的立法;有关应急对策方面的立法;有关灾后恢复和财政金融措施方面的立法;以及其他方面的立法。所以,日本防灾的立法是比较系统的,也正因为如此,日本的防灾立法相对世界各国而言是比较完善的,日本的地震立法也有此特点。就目前日本防震减灾法律制度来说,目前法律对防震减灾活动的规范和调整作用主要体现在以下几个方面:

(一)以《灾害救助法》、《灾害对策基本法》等为核心的防震减灾的一般性法律依据

1、制定于1947年10月18日的《灾害救助法》

《灾害救助法》是日本防灾领域最早的立法,也是防震减灾法律制度的基础部分。其前身可以追溯到1935年敕令《关于受灾救助金积累额的敕令》。目前生效的《灾害救助法》是1947年10月18日法律第118号通过,经过1948年、1949年、1950年、1951年、1953年、1954年、1962年、1980年、1984年等历次修改。该法总共四章48条,包括第一章总则;第二章救助;第三章费用;第四章罚则。该法第1条规定,该法的立法目的是“本法旨在发生灾害时,国家在地方公共团体、日本红十字会及其他团体和国民的协助下,实施必要的紧急救助,以保护受灾者和维护社会秩序”。

2、制定于1951年3月31日的《公共土木设施灾害恢复事业费国库负担法》

1951年3月31日法律第97号通过,经过1952年、1954年、1955年、1956年、1974年等历次修改的《公共土木设施灾害恢复事业费国库负担法》,其前身是1911年法律第15号《关于都道府县灾害土木费国库负担的法律》。该法总共15条。其立法目的是“本法律的目的在于对公共土木设施的灾害恢复事业费规定出国家的负担,以适应地方公共团体的财政能力,谋求迅速地恢复灾害,并以此确保公共福利”(第1条)。

3、制定于1961年11月15日的《灾害对策基本法》

1961年11月15日法律第223号通过,经过了1962年、1968年、1976年、1978年、1984年、1986年、1995年、1997年等历次修改的《灾害对策基本法》是日本防灾立法领域的“基本法律”。该法共十章117条。包括第一章总则;第二章有关防灾的组织;第三章防灾计划;第四章灾害预防;第五章灾害应急对策;第六章灾害恢复;第七章财政金融措施;第八章灾害紧急事态;第九章杂则;第十章罚则。根据该法第1条规定,“本法旨在为保护国土及国民的生命、人身、财产免遭灾害的破坏,在防灾方面,通过国家、地方公共团体及其他公共机关建立必要的防灾体制,明确其责任所在,同时通过制定防灾计划、灾害预防措施、灾害应急对策、灾害恢复以及有关防灾的财政金融措施及其他必要的灾害对策的基本原则,谋求完善和推进综合而有计划的防灾行政,从而维护社会秩序和保障公共福利”。

4、制定于1962年9月6日的《严重灾害对策特别财政援助法》

1962年9月6日法律第150号通过,经过了1963年、1967年、1969年、1970年、1980年、1982年、1986年、1993年、1994年、1996年等历次修改的《严重灾害对策特别财政援助法》,也是日本防灾立法领域中最基础性和最重要的法律。该法共五章25条。第一章总则;第二章关于公共土木设施灾害恢复事业等的特别财政援助;第三章关于农林水产业的特别补助;第四章关于中小企业的特别补助;第五章其他特别财政援助及补助。根据该法第1条规定:“本法律旨在发生灾害对策基本法(1962年法律第223号)规定的明显严重灾害场合,对国家向地方公共团体提供的特别财政援助或对受灾者采取的特别扶助措施作出规定”。

(二)以《大地震对策特别措施法》、《地震防灾对策特别措施法》等为直接法律依据的防震减灾法律体系

1、1980年5月28日通过的《国家关于地震防灾对策加强地区地震对策紧急整备事业的财政特别措施的法律》

1980年5月28日法律第63号通过,经历了1985年、1990年、1995年和1997年等修改的《国家关于地震防灾对策加强地区地震对策紧急整备事业的财政特别措施的法律》,是日本防震减灾领域的重要法律。该法共六条。该法第1条规定了自身的立法目的是“本法旨在为国家对地震防灾对策加强地区推进地震防灾对策时对地方公共团体及其他方面实施地震对策紧急整备事业有关经费的负担或补助比例的特例,以及其他财政上的特别措施作出规定”。

2、1978年6月15日通过的《大地震对策特别措施法》

1978年6月15日法律第73号通过,经过了1983年、1986年、1994年、1995年、1996年等历次修改的《大地震对策特别措施法》是日本防震减灾立法领域中最核心的法律,是调整防震减灾法律关系的重要的法律准则。共法共39条。该法的立法目的是“本法律以通过规定指定地震防灾对策加强地区、健全地震观测体制及其他有关地震防灾体制整备有关的事项,以及地震防灾应急对策及其他与地震防灾有关事项的特别措施,谋求加强地震防灾对策,以保护国民生命、身体及财产免遭大规模地震灾害,从而有助于维持社会秩序和确保公共福祉”(第1条)。

3、1995年6月16日通过的《地震防灾对策特别措施法》

1995年6月16日法律第11号通过,经过1997年等历次修改的《地震防灾对策特别措施法》是日本防震减灾立法领域另一个专门的调整防震减灾活动的重要法律。该法共13条。根据该法第1条规定,该法的立法目的是“本法律为保护国民生命、人身及财产免受地震灾害,在制定地震防灾紧急事业五年计划及国家在财政方面采取有关这一事业的特别措施的同时,为推进地震的调查研究健全体制,谋求加强地震防灾对策,并以有助于维护社会秩序和确保公共福利为目的”。

(三)以中央防灾会议与地方防灾会议为依托以防灾计划为基础的防震减灾应急预案体系

目前的日本防震减灾法律制度一个最重要的特色,就是以防灾会议为依托的“防灾计划”体系。这一制度包含了防震减灾的“组织体制”与“规划或预案体系”等等防震减灾组织管理和预防准备的内容,表明日本防震减灾法律制度价值核心在于“预防为主”、“管理优先”。具体说来,日本的防震减灾组织体制建设,分为中央防灾会议和地方防灾会议。而防灾计划同时也与组织体制密切关联,分为中央防灾计划与地方防灾计划两类。1961年出台的《灾害对策基本法》对此做了较为明确的规定。

1、中央防灾会议

(1)中央防灾会议的基本法律职责

根据《灾害对策基本法》第11条的规定,在总理府设置中央防灾会议。中央防灾会议掌管下列事务:促进防灾基本计划的制定及实施;在灾害发生时,制定有关紧急措施的计划,并推动其实施;根据内阁总理大臣的咨询审议有关防灾的重要事项;其他属于其权限之内的事务。

此外,内阁总理大臣必须就有关下列事项咨询中央防灾会议:防灾的基本方针;有关防灾措施实施的综合协调中的重要问题;紧急灾害发生时,临时需要的紧急措施的大纲;灾害紧急事态的公告;其他内阁总理大臣认为有必要的有关防灾的重要事项。

(2)中央防灾会议的组织构成

根据《灾害对策基本法》 第12条的规定,中央防灾会议由会长及委员组成。会长由内阁总理大臣担任。会长总理会务。当会长因故不能履行职责时,由其事先指定的委员代理其职务。委员由内阁总理大臣在内阁官房长官及有学识经验的学者中任命。为了进行专项调查,可在中央防灾会议设置专门委员。专门委员由内阁总理大臣在有关行政机关及指定公共机关的职员和有学识经验的专业人员中任命。中央防灾会议设事务局,处理中央防灾会议的事务。事务局设局长及其他职员。事务局长受会长之命,掌管局务。除上述情形之外,有关中央防灾会议的组织及运营的必要事项由政令规定。

(3)与其他行政机关的合作

根据《灾害对策基本法》 第13条的规定,中央防灾会议可就所掌管的事务要求有关行政机关首长及有关地方行政机关首长、地方公共团体首长、其他执行机关、指定公共机关及指定地方公共机关及其他有关人员提供资料、陈述意见以及进行其他方面的必要合作。中央防灾会议为了落实所管辖的事务可以向地方防灾会议(指都道府县防灾会议或市町村防灾会议)或地方防灾会议协议会(指都道府县防灾会议协议会或市町村防灾会议协议会)作必要的劝告或指示。

2、地方防灾会议

日本的地方防灾会议是与地方组织体制相一致的,根据日本的纵向行政管理体制,地方防灾会议包括都道府县防灾会议、市町村防灾会议以及地方防灾会议相互合作的“协议会”。

(1)都道府县防灾会议

根据《灾害对策基本法》第14条的规定:都道府县设都道府县防灾会议。都道府县防灾会议其基本法律职责包括掌管下列各项事务:制定都道府县地区内防灾计划,并推进其实施:发生涉及该都道府县地区的灾害时,收集有关该灾害的情报。发生涉及该都道府县地区的灾害时,就该灾害应急对策及灾后恢复工作,在该都道府县和有关指定地方行政机关、有关市町村、有关指定公共机关及有关指定地方公共机关相互之间进行联络协调。在发生非常灾害时,制定有关紧急措施并促进其实施。除上述各项事务外,处理法律或依据法律的政令所规定的属于其权限的事务。

《灾害对策基本法》第15条规定了都道府县防灾会议的组织体制,即都道府县防灾会议由会长及委员组成。会长由该都道府县的知事担任。会长总理会务。

会长因故不能履行职责,由其事先指定的委员代理其职务。委员由下列人员担任:

掌管该都道府县地区全部或一部事务的指定地方行政机关首长或其指定的职员;

以该都道府县为警备区域的陆上自卫队方面的总监或其指定的部队或机关首长;该都道府县教育委员会的教育长;警视总监或该道府县的道府县警察总部长;该都道府县知事从所属职员中指定的人员;该都道府县知事人该都府县地区内的市町村及消防机关首长中任命的人员。该都道府县知事从在该都道府县地区内办理事务的指定公共机关或指定地方公共机关的长官或职员中任命的人员。

为了进行专项调查,都道府县防灾会议可以设置专门委员。专门委员由该都道府县知事从有关地方行政机关的职员、该都道府县机关的职员、该都道府县地区内的市町村机关的职员、有关指定公共机关的职员、有关指定地方公共机关的职员以及有学识经验的人员中任命。此外,有关都道府县组织及经营的必要事项根据政令规定的标准,由该都道府县的条例规定。

(2)市町村防灾会议

《灾害对策基本法》 第16条规定,在市町村设市町村防灾会议,以推进涉及该市町村地区的防灾计划的制定及实施。市町村还可通过协商制定协约,联合设置市町村防灾会议。市町村根据前款规定联合设置了市町村防灾会议时,或根据政令规定,得到都道府县知事的批准时,不拘于第1款的规定,可以不设置市町村防灾会议。都道府县知事在根据前款规定给予批准时,必须听取该都道府县的都道府县防灾会议的意见。市町村防灾会议的组织及所管辖的事务,准用都道府县防灾会议组织及所管辖的事务之例,由市町村的条例规定。

(3)地方防灾会议的协议会

根据《灾害对策基本法》的规定,日本地方防灾会议在组织防灾工作中具有非常重要的作用。地方防灾会议除了要对本行政区域内的防灾工作进行统一规划和领导之外,还需要加强与不同层次的其他地方防灾会议,包括与其他行政机关之间通力合作,就公共的防灾事务进行磋商合作。主要包括下列形式:

第一,都道府县防灾会议与市町村防灾会议的协议会。《灾害对策基本法》 第17条规定,当认为在都道府县相互间或市町村相互间制定涉及该都道府县或市町村地区的全部或一部分的指定地区都道府县防灾计划或指定区域市町村防灾计划是必要且有效的时,该都道府县或市町村可以通过协商制定协约,设置都道府县防灾会议的协议会或市町村防灾会议的协议会。根据上述规定设置协议会时,都道府县防灾会议的协议会必须向内阁总理大臣呈报,市町村防灾会议的协议会必须向都道府县知事呈报。

第二,都道府县防灾会议相互之间的协议会。《灾害对策基本法》第18条规定,当内阁总理大臣府为制定跨越两个以上的都道府县全部或部分地区的指定地区的都道府县防灾计划是必要且有效时,可以听取中央防灾会议的意见,指定该计划所涉及的地区,并提出应该在有关都道府县设置都道府县防灾会议协议会的指示。内阁总理大臣根据上述规定指定地区后,必须公布其指示。当作出上述指示时,接受该指示的都道府县必须设置都道府县防灾会议的协议会。

第三,市町村防灾会议相互之间的协议会。《灾害对策基本法》 第19条规定,都道府县知事为制定跨越两个以上市町村全部或部分地区的指定地区的市町村防灾计划是必要且有效时,可以听取都道府县防灾会议的意见,指定该计划所涉及的地区,并提出就应该在有关市町村设置市町村防灾会议协议会的指示。都道府县知事指定上述规定的地区后,必须公布其指示。当作出上述指示时,接受该指示的市町村必须设置市町村防灾会议的协议会。

第四,地方防灾会议与其他行政机关的合作。《灾害对策基本法》第21条规定,都道府县防灾会议及市町村防灾会议认为为完成自己管辖的事务所需要时,可以要求在有关行政机关首长及地方行政机关首长、地方公共团体首长及其他执行机关、指定公共机关及指定地方公共机关及其他有关人员,提供资料或情报、陈述意见及进行其他必要的合作。

第五,地方防灾会议相互之间的关系。《灾害对策基本法》第22条规定,地方防灾会议等为了完成各自所管辖的事务,必须互相合作。都道府县防灾会议为了完成各自所管辖的事务,可以对市町村防灾会议作出必要的劝告或指示。

3、防灾计划

防灾计划是日本防震减灾法律制度的重要组成部分,也是政府在防震减灾中发挥自身积极的管理功能的重要准则,防灾计划的价值基础是立足于“预防为主、防治结合”的防灾方针,对于所有自然灾害的预防应急工作都具有约束力。

(1)中央防灾计划

《灾害对策基本法》第34条规定了“中央防灾计划的制定”。该条规定,中央防灾会议在制定防灾基本计划的同时,还必须调查有关灾害及防灾的科学研究成果和发生灾害的状况以及检查对此采取的灾害应急对策的效果,对每年的防灾基本计划加以研究,必要时对其进行修改。中央防灾会议在根据上述规定制定或修改防灾基本计划时,要及时向内阁总理大臣报告和通知指定行政机关首长、都道府县知事及指定公共机关,同时必须公布其要旨。

《灾害对策基本法》对防灾基本计划规定了下列各项事项:有关防灾的综合、长期的计划;应在防灾业务计划及地区防灾计划中列为重点的事项。除上述各项外,还有中央防灾会议认为必要的应该作为防灾业务计划及地区防灾计划制定标准的事项,包括必须在防灾基本计划中附上下列有关事项的资料:国土现状及气象概况;防灾所需设施及设备的配备概况;从事防灾业务人员的状况;防灾所需物资的供求情况;防灾所需运输或通讯的情况;除上述各项外,中央防灾会议认为必要的事项。

关于中央防灾计划与法律的关系,《灾害对策基本法》第38条做了明确规定。该条规定:指定行政机关首长根据其他法令规定的下列各项与防灾有关的计划中的有关防灾的部分,不得与防灾基本计划及防灾业务计划矛盾或抵触。包括:国土综合开发法(1950年法律第205号)第2条第3款规定的全国综合开发计划;森林法(1951年法律第249号)第4条第1款规定的全国森林计划;特殊土壤地带灾害防治及振兴临时措施法(1952年法律第96号)第3条第1款规定的防治灾害事业计划;电源开发促进法(1952年法律第283号)第3条第1款规定的电源开发基本计划;安全林整备临时措施法(1954年法律第84号)第2条第1款规定的安全林整备计划;首都圈整备法(1956年法律第83号)第2条第2款规定的首都圈备计划;特定多用途堤坝法(1957年法律第35号)第4条第1款规定的多用途堤坝建设基本计划;台风常袭地带防治灾害特别措施法(1958年法律第72号)第2条第2款规定的灾害防治事业五年计划;治山治水紧急措施法(1960年法律第21号)第3条第1款规定的治山事业计划及治水计划;大雪地带对策特别措施法(1962年法律第73号)第3条第1款规定的大雪地带对策基本计划;近畿圈整备法(1963年法律129号)第2条第2款规定的近畿圈整备计划;中部圈开发整备法(1966年法律第102号)第2条第2款规定的中部圈开发整备计划;关于防止海洋污染及海上灾害的法律(1970年法律第136号)第43条之二第1款规定的有关防止排油计划;除上述各项规定外政令规定的计划。

根据《灾害对策基本法》确立的中央防灾计划,中央防灾计划由“防灾基本计划”、“指定行政机关防灾业务计划”及“指定公共机关的防灾业务计划”构成。其中“防灾基本计划”是中央防灾计划的核心内容,是其他性质的放在计划的基础。(参见图表一)

图表一:日本中央防灾计划的种类

(2)地方防灾计划

日本的地方防灾计划根据《灾害对策基本法》的规定,包括都道府县防灾计划、市町村防灾计划以及指定地区防灾计划等类型。其中,地方防灾基本计划是各类地方防灾计划中的基础。

关于都道府县防灾计划,根据《灾害对策基本法》第40条的规定:都道府县防灾会议必须根据防灾基本计划,制定有关该道府县地区的都道府地区防灾计划及对每年都道府县地区防灾计划进行研究,并在必要时,对其加以修改。在此情况下,该都道府县地区防灾计划不得与防灾业务计划相抵触。都道府县地区防灾计划就以下各项事项作出规定:

第一,管辖该都道府县全部或部分地区的指定地方行政机关、该都道府县、该都府县地区内的市町村、指定公共机关、指定地方公共机关、该都道府县地区内的公共团体及其他防灾重要设施管理者应该处理的有关该都道府县地区防灾的事务或业务大纲。

第二,有关该都道府县地区内防灾设施的新建或改进,为防灾而进行的调查研究、教育训练及其他灾害预防、信息收集及传递,有关灾害的预报或警报的发布及传达,避难、消防、防洪、救济、救护、卫生等灾害应急对策和灾后恢复事项的专项计划。

第三,有关上述各项涉及该都道府县地区的防灾措施所需劳务、设施、设备、物资、资金等的整备、储备、筹措、分配、运输、通讯等的计划。

除上述规定外,《灾害对策基本法》还规定,都道府县防灾计划还包括该都道府县防灾会议认为与该都道府县地区内防灾有关的事项。都道府县防灾会议根据上述规定制定或修改都道府县地区防灾计划时,必须事先与内阁总理大臣协商。在这种场合,内阁总理大臣必须听取中央防灾会议的意见。都道府县防灾会议根据第1款制定或修改都道府县地区防灾计划后,必须公布其要旨。

就市町村防灾计划,《灾害对策基本法》第42条规定,市町村防灾会议必须在防灾基本计划的基础上制定该市町村地区内的市町村地区防灾计划及对每年市町村地区防灾计划加以研究,必要时对其进行修改。在这种场合,该市町村地区防灾计划不得与防灾业务计划或包括该市町村的都道府县的都道府县地区防灾计划抵触。市町村地区防灾计划就下列各项作出规定:

第一,该市町村及该市町村地区内的公共团体及其他防灾重要设施管理者应处理的有关该市町村防灾的事务或业务的大纲。

第二,有关该市町村地区的防灾设施的新建或改进,为防灾而进行的调查研究、教育训练及其他灾害预防、信息收集及传递,有关灾害预报或警报的发布及传达,避难、消防、防洪、救济、救护、卫生等灾害应急对策和灾后恢复事项的专项计划。

第三,有关涉及该市町村地区的灾害的前项措施所需的劳务、设施、设备、物资、资金等的整备、储备、筹措、分配、运输、通讯等的计划。

除上述各项外,《灾害对策基本法》还规定,市町村防灾计划还包括市町村防灾会议认为市町村地区防灾所必要的事项。市町村防灾会议在根据上述规定制定或修改市町村地区防灾计划时,必须事先与都道府县知事协商。在这种场合,都道府县知事必须听取都道府县防灾会议的意见。市町村防灾会议在根据上述规定制定或修改市町村地区防灾计划时,必须公布其要旨。此外,上述规定准用于市町村长制定或修改市町村地区防灾计划的场合。

关于指定地区防灾计划,《灾害对策基本法》第43条做了明确规定。该条规定:都道府县防灾会议协议会,必须在防灾基本计划的基础上,制定该地区的指定地区都道府县防灾计划及对每年的指定地区都道府县防灾计划加以研究,并在必要时对其进行修改。在这种场合,该指定地区都道府县防灾计划不得与防灾业务计划相抵触。指定地区都道府县防灾计划中应该规定的事项为中央防灾会议从《灾害对策基本法》第40条第2款各项中指定的事项。此外,《灾害对策基本法》第40条第3款的规定准用于都道府县防灾会议协议会根据上述规定制定或修改指定地区都道府防灾计划的场合。都道府县防灾会议协议会根据上述规定制定或修改指定地区都道府县防灾计划后,必须公布其要旨。

《灾害对策基本法》第44条又规定:市町村防灾会议协议会必须在防灾基本计划的基础上制定该地区的指定地区市町村防灾计划,并对每年的指定地区市町村防灾计划加以研究,在必要时可对其进行修改。在这种场合。该指定地区市町村防灾计划不得与防灾业务计划或包括市町村的都道府县的都道府县地区防灾计划抵触。指定地区市町村防灾计划中规定的事项为都道府县防灾会议从《灾害对策基本法》第42条第2款各事项中指定的事项。第42条第3款规定准用于市町村防灾会议协议会根据上述规定制定或修改指定地区市町村防灾计划的场合。市町村防灾会议协议会根据上述规定制定或修改了指定地区市町村防灾计划后,必须公布其要旨。

对于地方防灾计划,《灾害对策基本法》还提出了“不断推进完善”的要求。

《灾害对策基本法》 第45条规定:地方防灾会议的会长或地方防灾会议协议会的代表认为,为了准确、圆满地推进实施地区防灾计划所必需时,在都道府县防灾会议或其协议会的场合,可向管辖该都道府县全部或部分地区的指定地方行政机关首长、该都道府县及该地区内的市町村长以及其他执行机关、指定地方公共机关、公共团体和防灾重要设施管理者等有关人员;在市町村防灾会议或其协议会的场合,可向该市町村长及其他执行机关及该市町村地区内的公共团体和防灾重要设施的管理者等有关人员,就他们根据该防灾计划应该处理的事务或业务分别提出必要的要求、劝告或指示。地方防灾会议的会长或地方防灾会议协议会的代表,在都道府县防灾会议或其协议会的场合,可向管辖该都道府县全部或部分地区的指定地方行政机关首长、该都道府县及该地区内的市町村长以及其他的执行机关、指定地方公共机关、公共团体及防灾重要设施的管理者等有关人员;在市町村防灾会议或其协议会的场合,可向该市町村长以及其他执行机关及该市町村地区内的公共团体和防灾重要设施的管理者等有关人员,要求就各该地区防灾计划实施的情况提交报告和资料。

除了上述与防震减灾活动密切相关的其他法律之外,其他有关防灾的法律中也或多或少地涉及到防震减灾工作,也构成了日本防震减灾法律制度的重要法律渊源。例如,《关于台风常袭地带防除灾害的特别措施法》及《活动火山对策特别措施法》等。

二、日本防震减灾法律制度的基本特征

日本防震减灾法律制度是由关于防灾、防震减灾的立法以及不同层次的防灾计划构成的有机统一体。从制度的核心价值来,主要是突出政府在防震减灾中的职责为中心;从防震减灾活动涉及到的领域来看,政府在防震减灾活动中的职责贯穿于灾害预防、灾害应急和灾害恢复各个阶段;从防震减灾措施来看,防震减灾法律制度涉及到组织管理体制、灾害救助、国家补偿和赔偿、灾害保险以及紧急状态等等。上述各项内容主要表现在灾害对策总部组织制度、政府在灾害预防中的职权与职责、政府在灾害应急中的职权与职责、政府在灾害恢复中的职权与职责、政府财政援助制度、灾害救助制度、灾害抚恤制度、灾害恢复国库负担制度、紧急状态制度等具体法律制度上。

(一)灾害对策总部组织制度

1、灾害对策总部的法律结构

日本的防震减灾组织管理体制是以灾害对策总部为基础的,在情形危急时,可以适应灾害对策的具体要求,设立非常灾害对策总部与紧急灾害对策总部,其中,灾害对策总部涉及到从下到上的政府应急组织管理体制,而非常灾害对策总部和紧急灾害对策总部则主要是由中央政府出面设立并由中央政府直接指挥的。具体结构参见图表二。

图表二:日本灾害对策总部组织体制

2、灾害对策本部的法律职权

灾害对策本部的法律职权基于自身级别和权限的不同,在灾害应急过程中所享有的职权也有所不同。

(1)灾害对策总部的法律职权

根据《灾害对策基本法》第23条的规定,在都道府县或市町村地区内发生灾害或有发生灾害的可能性的场合,认为必须实施防灾措施时,都道府县知事或市町村长可以根据都道府县地区防灾计划或市町村地区防灾计划的规定,听取防灾会议的意见,设置灾害对策总部。灾害对策总部的负责人称灾害对策总部长,由都道府县知事或市町村长担任。灾害对策总部设灾害对策副总部长、灾害对策总部部员其他职员,由都道府县知事或市町村长从该都道府县或市町村的职员中任命。灾害对策总部在与地方防灾会议的密切联系下,根据该都道府县地区防灾计划或市町村地区防灾计划的规定,实施有关该都道府县或市町村地区内的灾害预防及灾害应急措施。都道府县知事或者市町村长,根据都道府县地区防灾计划或市町村地区防灾计划,为了在灾害发生地组织履行灾害对策总部的一部分事务,可以在灾害对策总部下设现场灾害对策总部。都道府县的灾害对策总部长可向该都道府县警察或该都道府县的教育委员会,市町村的灾害对策总部长向该市町村的教育委员会,在必要的范围内作出必要的指示,以利于在该都道府县或市町村地区内实施灾害预防或灾害应急对策。除此之外,有关对策总部的事项,由都道府县或市町村的条例规定。

(2)非常灾害对策总部的法律职权

非常灾害对策总部是在灾害对策总部组织体制基础上建立起来的,根据《灾害对策基本法》第24条的规定,发生非常灾害的场合,根据该灾害的规模等情况,认为实施有关该灾害的灾害应急对策特别需要时,内阁总理大臣可以不拘于国家行政组织法第8条之三的规定,临时在总理府内设置非常灾害对策总部。设置非常灾害对策总部后,内阁总理大臣必须立即公布该总部的名称、管辖地区和设置的地点及时间。撤销该总部时,也必须立即公布其要旨。

非常灾害对策总部的人员构成也是由较高级别的中央政府部门负责人组成。《灾害对策基本法》第25条规定:非常灾害对策总部的负责人为非常灾害对策总部长,由国务大臣担任。非常灾害对策总部长总管非常灾害对策总部的事务,并指挥监督所属职员。非常灾害对策总部设置非常灾害对策副总部长、非常灾害对策总部部员及其他职员。非常灾害对策副总部长协助非常灾害对策总部长工作。非常灾害对策总部长因故不能履行职责时,代理其职务。非常灾害对策副总部长、非常灾害对策总部部员及其他职员,由内阁总理大臣从指定行政机关的职员或指定地方行政机关首长或职员中任命。非常灾害对策总部,在该非常灾害对策总部所管辖的范围内,为了根据该非常灾害对策总部长的命令组织实施该非常灾害对策总部一部分事务时,可以设立非常灾害现场对策总部。在这种场合下,不适用地方自治法(1947年法律第67号)第156条第6款的规定。内阁总理大臣根据上述规定,设立非常灾害现场对策总部时,必须向国会报告。上述规定事项准用于非常灾害现场对策总部。在非常灾害现场对策总部下,设置非常灾害现场对策总部长及非常灾害现场对策总部部员及其他职员。非常灾害现场对策总部长接受非常灾害对策总部长的命令,处理非常灾害现场对策总部的事务。非常灾害现场对策总部长及非常灾害现场对策总部部员及其他职员,由非常灾害对策总部长从非常灾害对策副总部长、非常灾害对策总部部员中指定。

关于非常灾害对策总部的法律职权,《灾害对策基本法》第26条明确规定:非常灾害对策总部掌管下列各项事务:在所管辖的地区内,对指定行政机关首长、指定地方行政机关首长、地方公共团体首长以及其他执行机关、指定公共机关及指定地方公共机关根据防灾计划实施的灾害应急对策进行综合协调。实施在非常灾害时制定的有关紧急措施的计划。根据《灾害对策基本法》第28条规定属于非常灾害对策总部长权限的事务。除上述各项事务外,根据法令规定属于其权限内的事务。

根据《灾害对策基本法》 第27条的规定,设置非常灾害对策总部后,指定行政机关首长可以把实施灾害应急对策所必须的全部或部分权限委任给担任该非常灾害对策总部部员的该指定行政机关的职员或该指定地方行政机关首长或其职员。指定行政机关首长进行前款规定的委任时,必须立即公布其委任。

《灾害对策基本法》还对非常灾害对策总指挥的职权做了明确规定。根据《灾害对策基本法》第28条规定:非常灾害对策总部长可以对根据前条规定接受委任权限的职员在该总部所管辖的地区内行使权限进行综合协调。非常灾害对策总部长认为有特殊必要在该总部所管辖的地区内准确而迅速地实施灾害应急对策时,可以在需要的范围内,对有关指定地方行政机关首长、地方公共团体首长、执行机关及指定公共机关及指定地方公共机关作出必要的指示。非常灾害对策总部长,在设置非常灾害现场对策总部时,可以将根据前两款规定的权限的一部分委任给非常灾害现场对策总部长。非常灾害对策总部长,在进行前款委任时,必须直接公布其指示。

(3)紧急灾害对策总部的法律职权

根据《灾害对策基本法》的规定,在出现了紧急灾害的情形,需要内阁总理大臣亲临指挥时,必须要设立紧急灾害对策总部。对此,《灾害对策基本法》第28条之二规定了紧急灾害对策总部设立的法定情形,即:在发生明显异常且激烈的非常灾害时,如果认为有特别的必要实施与该灾害有关的灾害对策,内阁总理大臣可以不拘于行政组织法第8条之三的规定,召开内阁会议在总理府下临时设置紧急灾害对策总部。第24条第2款的规定,准用于紧急灾害对策总部。在根据上述规定设置紧急灾害对策总部时,如果与该紧急灾害有关的非常灾害对策总部已经设置,应当废止该非常灾害对策总部,由紧急灾害对策总部承继该非常灾害对策总部所掌管的事务。

紧急灾害对策总部的组织体制,根据《灾害对策基本法》 第28条之三的规定,内阁总理大臣充任紧急灾害对策总部长(内阁总理大臣不能履行职责时,由其事先指定的内阁大臣充任)。紧急灾害对策总部长总理紧急灾害对策总部的事务,指挥监督该部部员。在紧急灾害对策总部,设置紧急灾害对策副总部长、紧急灾害对策总部部员及其他职员。紧急灾害对策副总部长由内阁大臣充任。紧急灾害对策副总部长协助紧急灾害对策总部长,在紧急灾害总部长不能履行职责时,代理其行使职权。紧急灾害对策总部部员,由内阁总理大臣在紧急灾害对策总部长及紧急灾害对策副总部长以外的所有内阁大臣以及内阁大臣之外的指定地方行政机关的首长中任命。紧急灾害对策副总部长及紧急灾害对策总部部员以外的紧急灾害对策总部的其他职员,由内阁总理大臣在指定行政机关的职员及指定地方行政机关的首长或者是其他职员中任命。在紧急灾害对策总部所管范围内,根据紧急灾害总部长的命令,为了组织行使紧急灾害对策总部的一部分事务,经过内阁会议,可以在紧急灾害对策总部下设紧急灾害现场对策总部。《灾害对策基本法》第25条第6款后半段、第7款以及第8款的规定,准用于紧急灾害现场对策总部。在紧急灾害现场对策总部,设置紧急灾害现场对策总部长及紧急灾害现场对策总部部员及其他职员。紧急灾害现场对策总部长,接受紧急灾害对策总部长的命令,处理紧急灾害现场对策总部的事务。紧急灾害现场对策总部长及紧急灾害现场对策总部部员及其他职员,由紧急灾害对策总部长在紧急灾害对策副总部长、紧急灾害对策总部部员及其他职员中任命。

关于紧急灾害对策总部的法律职权,《灾害对策基本法》第28条之四做了详细规定,即紧急灾害对策总部处理下列事务:对所管地区的指定行政机关首长、指定地方行政机关首长、地方公共团体首长、其他执行机关、指定公共机关以及指定公共地方机关基于防灾计划实施灾害应急对策施行综合协调。实施在非常灾害发生时制定的与紧急措施有关的计划。根据第28条之六的规定属于紧急灾害对策总部长的权限。除了上述规定之外,根据法令规定的属于其权限的事务。

关于紧急灾害对策总部的权限委任《灾害对策基本法》 第28条之五规定:指定行政机关首长,在设置紧急灾害对策总部时,可以将与实施灾害应急对策必要的权限的全部或一部委任给作为该紧急灾害对策总部部员的该指定行政机关的职员及该指定地方行政机关首长或其他职员。指定行政机关首长,在实行根据前款规定的委任时,应当立即公布其指示。

就紧急灾害对策总部总指挥的职权《灾害对策基本法》 第28条之六也做了详细规定。该条款规定,紧急灾害对策总部长可以对根据前条规定接受委任的职员行使在该紧急灾害对策总部所管区域内的权限进行综合调整。紧急灾害对策总部长认为,在该紧急灾害对策总部所管区域内确有迅速实施灾害应急对策的必要时,在必需的范围内,向有关指定行政机关首长及有关指定地方行政机关首长以及根据前条规定接受委任权限的该指定行政机关的职员及该指定地方行政机关的职员、地方公共团体首长及其他执行机关以及指定公共机关及指定地方公共机关,发出必要的指示。紧急灾害对策总部长,可以将前两款规定的权限的全部或一部分委任给紧急灾害对策副总部长。紧急灾害对策总部长,在设置紧急灾害现场对策总部时,可以将第1款及第2款(根据同款规定,向有关指定行政机关首长发出指示除外)所规定的权限的一部分委任给紧急灾害现场对策总部长。紧急灾害对策总部长在根据前两款规定进行委任时,应当立即公布其指示。

(二)政府在灾害预防中的职权与职责

在日本的防震减灾法律制度下,防震减灾活动不仅仅限于震后的应急,而且时间段也延伸到震前的预防和震后的恢复重建。政府在防震减灾中的职权和职责相应也就扩展到震前、事中和震后三个阶段。其中,震前的灾害预防工作最为重要。《灾害对策基本法》第46条的规定,所谓的“灾害预防”是为防止灾害发生于未然而实施的下列事项:1、有关完善防灾组织的事项;2、有关防灾训练的事项;3、有关防灾物资及材料的储备、配备及检查的事项;4、有关防灾设施及设备的配备及检查的事项;5、除上述各项外,还包括有关改善在灾害发生时,必然成为实施灾害应急对策障碍的状况等的事项。

指定行政机关首长及指定地方行政机关首长、地方公共团体首长以及其他执行机关、指定公共机关及指定地方公共机关、其他根据法令规定对实施灾害预防负有责任的人员,必须根据法令或防灾计划的规定实施灾害预防。根据《灾害对策基本法》第47条的规定:指定行政机关首长及指定地方行政机关首长、地方公共团体首长以及其他的执行机关、指定公共机关及指定地方公共机关、公共团体和防灾重要设施的管理者必须根据法令和防灾计划的规定,就各自所掌管的事务或业务进行灾害预测、预报或配备迅速传达有关灾害情报所需的必要组织,同时不断努力加以改进。除上述规定外,灾害预防负责人还必须根据法令或防灾计划的规定,分别为准确、圆满地实施防灾业务计划或地区防灾计划配备防灾组织,同时制定配备从事防灾事务或业务的职员及服务的标准。

就政府在防灾训练中的职责,《灾害对策基本法》第48条规定:灾害预防负责人必须根据法令或防灾计划的规定,分别或与其他灾害预防负责人共同进行防灾训练。都道府县公安委员会,认为为达到前款所规定的防灾训练效果所特别必要时,根据政令的规定,在实施该防灾训练必要的限度内,指定区域或道路的路段,可以禁止或限制在人行道或公路上通行。灾害预防负责人所属机关的职员及其他工作人员或灾害预防负责人的雇用人员以及其他工作人员必须按照防灾计划及灾害预防负责人的规定参加上述所规定的防灾训练。灾害预防负责人在进行第1款的防灾训练时,可以谋求居民及其他有关公共或私人团体的协助。《灾害对策基本法》第49条还规定:灾害预防负责人必须根据法令或防灾计划的规定做好与其所掌管事务或业务有关的灾害应急对策或灾后恢复所需的物资及材料的储备、配备或检查工作,或做好属于其管理的防灾设施及设备的配备或检查工作。

(三)政府在灾害应急中的职权与职责

根据《灾害对策基本法》的规定,在地震灾害发生或者即将发生时,政府应当投入地震应急,并依法享有地震应急的各项职权,同时必须履行相应的应急救灾的职责。政府在地震应急中的主要职权和职责涉及到:一般职责;收集信息和传递信息;发出防灾信号;灾害报告;发布救灾命令;采取事前措施;向民众发出避难指示;采取应急措施;划定警戒区域;决定征用设施和设备;处理漂流物;向上级机关提出救援要求;救灾事务的委托;派出救援队伍;交通管制;进行损失补偿等方面。就上述职权职责而言,有些是需要政府亲自动员自身的人力物力投入地震应急活动的,有的则是依法组织社会力量参与地震应急和救灾工作,政府主要起组织和协调的作用。具体来说,比较突出的职权职责有以下几个方面:

1、一般职责

《灾害对策基本法》首先规定了政府在地震应急中的一般职责。其第50条规定:灾害应急对策是在发生灾害或有发生灾害的可能性时,为了防止实施应急救助的灾害扩大而进行的下列事项:有关警报的发布、传达以及避难的劝告或指示的事项;有关消防、防洪等应急措施的事项;有关受害者的救济、救护及其他保护措施的事项;有关受灾儿童及学生应急教育的事项;有关设施及设备的应急恢复措施的事项;有关清洁、防疫等保健卫生的事项;有关预防犯罪、限制交通等维持灾害地区内社会秩序的事项;有关确保紧急运输的事项;除上述各项外,还包括有关为防御灾害发生或防止灾害扩大而采取的措施的事项。

此外,指定行政机关首长及指定地方行政机关首长、地方公共团体首长以及其他执行机关、指定公共机关及指定地方公共机关及其他根据法令规定对实施灾害应急对策负责任者,必须根据法令或防灾计划的规定,必须实施灾害应急对策。

2、采取应急措施

采取有效的应急救灾措施,是《灾害对策基本法》对各级政府,特别是地方基层政权政府提出的明确法律要求。《灾害对策基本法》第62条规定:市町村长在发生或即将发生涉及该市町村地区的灾害时,必须根据法令或地区防灾计划的规定,迅速实施消防、防洪、救护及其他为防止灾害发生或防止灾害扩大所必要的措施。市町村的委员会或委员、市町村地区内的公共团体、防灾重要设施的管理者以及其他根据法令规定负有责任者,在发生涉及该市町村地区的灾害或灾害即将发生时,必须根据地区防灾计划的规定,在市町村长的管辖下,实施自已所掌管的事务或业务有关的应急措施,或者协助市町村长实施的应急措施。

3、划定警戒区域

《灾害对策基本法》 第63条规定:在发生或即将发生灾害的场合,认为为防止灾害对人的生命或人身的威胁而特别需要时,市町村长可以设定警戒区,限制或禁止从事灾害应急对策工作人员之外的人员进入该区域,或者命令人们从该区撤出。在上述规定的场合,当市町村或受其委托行使同款规定的市町村长职权的市町村的机关职员不在现场时,或由他们提出要求时,警察官或海上保官员可以行使同款规定的市町村长的职权。在这种场合,当他们行使同款规定的市町村长的职权时,必须立即将这一情况通知给市町村长。上述规定,仅限于在市町村长或者是行使同款规定的市町村长职权的人不在时,准用于根据自卫队法(1954年法律第165号)第83条第2款的规定受派遣的同法第8条所规定的部队的自卫官执行职务的情况。在这种场合,在采取第1款所规定的措施时,受派遣救助该灾害的部队等的自卫官必须立即将此情况通知市町村长。

4、决定征用设施和设备

地震应急阶段,为了保证地震应急救灾工作的及时和有效,政府有权采取临时的征收和征用措施,通过征集各种为地震应急救灾工作所需要的物资、设备等,来满足应急救灾工作的要求。日本《灾害对策基本法》 第64条对政府决定征用设施和设备的职权也做了明确的肯定。该条规定:在发生即将发生涉及该市町村区域的灾害的场合,为实施应急措施而急需时,市町村长可以根据政令的规定,暂时使用该市町村区域内他人的土地、建筑物及其他构筑物,并可以使用或征用土石、竹木等物品。市町村长在发生或即将发生涉及该市町村地区的灾害的场合,认为实施应急措施而紧急需要时,可以采取清除妨碍该应急措施实施的现场受灾的构筑物或物品及其他必要的措施。在这种场合,当这些构筑物等被撤除后,市町村长必须对该构筑物等加以保管。市町村长根据前款后半段的规定保管构筑物等后,为了向该构筑物等的占有者、所有者,向该构筑物等有取得某种权利的法律上的原因的人)退还该构筑物等时,必须按政令的规定,公布政令规定的事项。市町村长在根据上述规定保管构筑物等有消失或破损的可能时,或需要与其保管不相当的费用或程序时,可以根据政令的规定出卖构筑物等,并保管出卖的货款。上述规定的构筑物等的保管、出卖、公告等所需费用,由应接受归还该构筑物等的占有者等承担,行政代执行法(1948年法律第43号)第5条及第6条的规定准用于该费用的征收。从上述规定的公告公布之日起6个月之后,仍不能归还根据规定保管的构筑物等时,该构筑物等的所有权归该市町村长管辖的市町村。上述规定,仅限于在市町村长或者是其他行使市町村长职权的人不在时,准用于受派遣救助该灾害的部队等的自卫官执行职务。在这种场合下,在采取上述规定的措施时,受派遣救助该灾害的部队等的自卫官,必须立即将此情况通知市町村长。警察官、海上保安官及受派遣救助该灾害的部队等的自卫官,在准用上述所规定的或准用规定撤除构筑物等时,应当向管辖设置该构筑物等的场所的警察署长等或根据总理府令由自卫队法第8条所规定的部队等的首长提出申请。在这种场合下,警察署长或自卫队的部队等的首长必须保管该构筑物等。根据上述规定,警察署长或自卫队的部队等的首长对构筑物等实施保管时,自公告发布之日起6个月仍不能归还的构筑物等,如果是由警察署长保管的,其所有权归该警察署所属的都道府县;如果是政令规定的管区海上保安总部的事务所长或自卫队的部队等的首长保管的,其所有权则归国家。

5、向上级机关提出救援要求

地震灾害发生后,其危害和损失程度,往往超出了地方政府所能控制和救助的范围,在这种情形下,就必须要依法启动更高层次的地震应急反应机制。地方政府有职责及时地将地震灾害的真实情况向上级政府报告,以便上级政府能够依法启动更高级别的地震应急措施。日本《灾害对策基本法》对下级机关向上级机关提出救援要求也作出了明确的规定。《灾害对策基本法》 第68条之二规定:当发生或者即将发生涉及该市町村的灾害时,市町村长认为为实施应急措施而有必要时,可以向都道府县知事提出自卫队法第83条第1款所规定的申请。市町村长不能达到上述要求时,可以将其意思及在该市町村地区内发生的灾害的状况通知防卫厅长官或者其指定的人员。在这种情况下,受到该通知的防卫厅长官或者其指定的人员,认为事态特别紧迫,无法等候申请时,为了保护人命及财产起见,不必等待申请,可以根据自卫队法第8条的规定派遣部队等。市町村长,在发出上述通知时,必须立即将此情况通知都道府县知事。

6、救灾事务的委托

由于地震灾害往往会造成巨大的损失,仅仅依靠政府自身来进行应急和救灾,很难起到较好的效果。所以,政府在履行自身的应急救灾职权时,就应当根据应急救灾工作的具体情况,将一些重要的事项委托给社会组织或公民个人来承担,动员社会力量,共同参与救灾。《灾害对策基本法》第69条对此做了明确规定。该条规定:市町村长在发生了涉及该市町村地区的灾害的场合,认为为了实施应急措施而需要时,可不拘于地方自治法第252条之十四及第252条之十五的规定,根据政令规定,将其事务或属于市町村长等的权限的部分事务,委托给其他地方公共团体,让该地方公共团体的首长、其他执行机关管理及执行这些事务。《灾害对策基本法》第75条也规定:都道府县知事在发生涉及该都道府县区域的灾害的场合,认为实施应急措施所需要时,可不拘于地方自治法第252条之十四及第252条之十五的规定,根据政令规定,将其事务或属于都道府县知事等权限的部分事务,委托给其他都道府县,让该都道府县的都道府县知事等管理及执行这些事务。

7、进行损失补偿等

政府在地震应急中一方面会动员社会各方面的力量参与应急救灾工作,另一方面又会征用社会组织和公民个人的设施和设备,因此,对于相关组织和公民个人因此遭受的损失,政府有义务来给予合理补充。《灾害对策基本法》 第82条规定, 国家或公共团体在进行第64条第1款、同条第7款中就同条第1款的场合准用的第63条第2款、第71条或第76条之三第2款后半段规定的处理时,必须分别补偿因该处理通常可能造成的损失。都道府县必须按政令规定的标准,赔偿根据第71条规定的从事命令从事应急措施者的实际费用。

(四)政府在灾害恢复中的职权与职责

日本《灾害对策基本法》也在规定政府在地震灾害预防和灾害应急中的职权职责的同时,对政府在灾害恢复中的职权和职责也做了明确规定,主要包括一般职责、国家补助责任等。

1、一般职责

关于一般职责,《灾害对策基本法》第87条规定:指定行政机关首长及指定地方行政机关首长、地方公共团体首长,以及其他执行机关、指定公共机关及指定公共机关、其他由法律规定对实施灾后恢复负有责任人员,必须根据法令或防灾计划的规定,实施灾后恢复措施。

2、国家补助责任

《灾害对策基本法》第88条和第89条涉及到国家补助责任,其中第88条规定:主管大臣必须依据都道府县知事的报告,以及其他地方公共团体提出的资料及实地调查结果等,适当而迅速地就国家负担或补助其全部或部分费用的灾后恢复事业所需的灾后恢复事业费作出决定。在决定上述规定的灾后恢复事业费时,主管大臣必须充分考虑到为防止再次发生灾害,需要与灾后恢复事业一起施行的设施的添置或改进。第89条又规定:主管大臣在决定灾后恢复事业费时,或在规定有关实施灾后恢复事业标准时,必须根据政令的规定,向中央防灾会议报告其概况。此外,第90条还规定:国家认为为保证地方公共团体或其机关顺利实施灾后恢复事业所需要时,除了早期交付地方付税外,还要根据政令规定早期交付与该灾后恢复事业有关的国家负担金或补助金,融通或协助融通所需资金。

(五)政府财政援助制度

政府财政援助制度是日本防震减灾法律制度中最具有特色的制度,该制度以国家财政为依托,就防震减灾活动中所需要的各种费用做了全面和系统的规定,从而为防震减灾工作的有效开展提供了财政资金的充分保障,具体在《灾害对策基本法》中,涉及到政府财政援助的内容包括财政负担原则、国家负担应急费用、国家负担和补助灾害恢复费用、中央与地方的财政分担、对支援单位的费用补偿、建立救灾基金、特殊的优惠贷款政策、救灾融资活动、建立应对灾害的公共财政、对缺乏救助的补助政策等方面的内容。

1、财政负担原则

《灾害对策基本法》 第91条确立了防震减灾活动中的财政负担原则。该条规定:除在法令中特别规定或在预算范围内采取特别措施的场合外,灾害预防及灾害应急对策所需费用以其他实施本法所需的费用,由负责其实施者负担。

2、国家负担应急费用

就国家负担或补助的灾害应急对策所需费用,《灾害对策基本法》在第93条、第94条和第95条规定了具体的负担方式。《灾害对策基本法》第93条规定:依据第72条第1款规定的都道府县知事的指示,由市町村长实施的应急措施所需要的费用及接受支援所需要的费用中,政令规定的该市町村长所辖的市町村难以或不适于负担的费用,除下条规定的由国家负担的部分外,根据政令规定,要由该都道府县知事所辖的都道府县负担其全部或部分。在上述场合,都道府县可以让该市町村暂时代付前款的费用。第94条规定:可以根据其他法令规定,或在预算范围内,由国家负担或补助灾害应急对策所需的全部或部分费用。第95条又规定:除上述规定外,地方公共团体首长根据第28条第2款规定的非常灾害对策总部长的指示,或根据第28条之六第2款规定的紧急灾害对策总部长的指示实施的应急措施所需费用,政令规定的难于或不适于让该地方公共团体负担的部分,可以根据政令规定由国家给予全部或部分补助。

3、国家负担和补助灾害恢复费用

《灾害对策基本法》第96条规定:可以根据其他法令的规定,或在预算范围内,由国家负担或补助灾后恢复事业以及与其他灾害有关而进行的事业的全部或部分费用。

4、中央与地方的财政分担

《灾害对策基本法》第97条至第99条规定了防震减灾活动各项费用中央政府与地方政府财政分担的原则和界限。其中第97条规定:发生异常严重的灾害时,政府在根据其他法律规定迅速而适当地实施应急措施及灾后恢复而采取措施的同时,还要为合理负担受重灾的地方公共团体等的经费,为振奋受灾者进行灾后恢复的信心采取必要措施。第98条规定:必须尽量避免每次发生严重灾害时都要制定前条规定的法律。另外,该法律还必须力求使灾害带来的国家负担制度合理化,并使前条应付严重灾害的措施得以圆满实施。第99条又明确规定:第97条规定的法律,应就下列事项作出规定:(1)作为应付严重灾害的措施,需要特别财政援助及补助措施时的标准;(2)为保证严重灾害恢复事业以及与其他灾害相关所进行的事业顺利进行,国家给予地方公共团体的特别财政援助;(3)给予严重灾害受灾者的特别补助。

5、对支援单位的费用补偿

《灾害对策基本法》第92条还对支援单位的费用补偿问题做了明确规定。该条规定,根据第67条第1款、第68条第1款或第74条第1款的规定,得到其他地方公共团体首长或委员会或委员(以下在本条中称地方公共团体首长等)支援的地方公共团体首长等所属的地方公共团体,必须负担该支援所需的费用。 在上述情形下,得到该援助的地方公共团体首长等所属的地方公共团体无法支付该项费用时,该地方公共团体可请求进行该支援的其他公共团体首长所属的地方公共团体暂时代付该项费用。

6、建立救灾基金

日本《灾害对策基本法》对建立救灾基金做了明确要求。其第101条规定:根据其他法令规定,地方公共团体必须积累灾害对策基金,以充作灾害对策所需的临时经费。

7、特殊的优惠贷款政策

关于给予受到地区和居民特殊的优惠贷款政策,《灾害对策基本法》第102条规定:在下列各项规定的场合,政令规定的地方公共团体只要政令所规定的在发生灾害之日所属的年度内,均可不拘于地方财政法(1948年法律第109号)第5条的规定,以地方债充作其财源:在发生该灾害而减免自治省令规定的地方税、租金、程序费等征收金时,对因减免程度及范围需与灾害状况相应而产生的财政收入不足进行弥补的场合。将自治省令规定的灾害预防、灾害应急对策或灾后恢复通常所需的费用,作为属于该地方公共团体负担部分财源的情况。在资金状况允许的限度内,前款的地方债可由国家以资金运用部资金或简易生命保险及邮政养老金特别会计公积金承付。在用政府基金承担上述规定的地方债时,该地方债的等量利率、偿还方法及其他与地方债有关的必要事项由政令规定。

8、救灾融资活动

《灾害对策基本法》第104条对“救灾融资活动”做了政策性的规定。该条规定:政府有关金融机关以及准用于此的政令规定的金融机关,在发生政令规定的灾害时,要根据实际情况,努力采取进行有关灾害的特别金融、延长偿还期或存储期、还旧借新,以及必要时减低利率等适当措施。

9、建立应对灾害的公共财政

日本《灾害对策基本法》比较重视对应对灾害的公共财政制度的建设。该法第100条规定:发生灾害后,为了在不影响国家正常的财政运营的情况下应付灾害,政府必须努力采取必要的财政措施。为了达到上述目的,政府要充分考虑列入预备费或国库债务负担行为[指财政法(1947年法律第34号)第15条第2款规定的国库债务负担行为]等的措施。

10、对缺乏救助的补助政策

除了上述各项财政救助和保障措施之外,此外,《灾害对策基本法》对缺乏救助的事项规定了相应的“补助”政策,填补了防震减灾财政方面的制度漏洞。该法第103条规定:国家及地方公共团体认为在严重灾害恢复事业费中,没有国家补助时该地方公共团体等的负担明显过重时,可以根据其他法律的规定采取特殊措施,以补充恢复事业费的财源。

(六)灾害救助制度

灾害救助制度是日本防震减灾制度中最早建立和相对成熟的制度,这一制度从一开始就对包括地震灾害在内的各种类型灾害救助的种类、参与救助人员的扶助金、救助费用的支付以及灾害救助基金等事项做出了明确的规定,比较好地调整了防震减灾救灾、恢复重建时期的各种因灾害救灾行为所发生的社会关系,成为防震减灾法律制度的重要基石。1947年出台的《灾害救助法》对灾害救助制度又做出了统一规定,特别是对政府在灾害救助中的地位、责任和作用进一步加以细化。

1、灾害救助的范围

根据《灾害救助法》第23条的规定,灾害救助的种类如下:提供收容设施(包括紧急临时设置的住宅);通过供食以及其他手段向灾民提供食品及饮用水;提供或者是出借被服、寝具等生活必需品;医疗及助产;救出受灾者;紧急抢修受灾的住宅;提供或者出借生计所需的必要的资金、用具或者资料;提供学校的生活用品;埋葬;除上述各项规定外以命令加以规定的救助事项。实施救助时,虽然已有前款规定,但在都道府县知事认为必要时,对需要救助者(埋葬时,进行埋葬者)支付现金以达到救助的目的。有关救助的程度、方法以及期限的必要事项,以命令加以规定。

2、参与救助人员的扶助金

根据《灾害救助法》 第24条或者第25条的规定,从事与救助有关的业务,或者协助救助的人员,因此而受伤、患病或者死亡的,根据政令的规定支付扶助金。而《灾害救助法实施令》第10条又规定,《灾害救助法》第24条第1款及第2款规定的参与灾害救助的有关医疗、土木建筑工程和运输人员的范围如下:医师、牙科医师和药剂师;保健护士、助产护士或女护士;土木技术人员或建筑技术人员;木工、泥瓦工或土木建筑其从业人员;土木业者或建筑业者及其从业人员;地方铁路业者及其从业人员;轨道经营者及其从业人员;汽车运输业者及其从业人员;海运业者及其从业人员;港湾运输业者及其从业人员。《灾害救助法实施令》对扶助金规定为以下6种:疗养扶助金、休养扶助金、残疾扶助金、遇难遗属扶助金、丧葬扶助金和最终扶助金。同时,规定扶助金(疗养扶助金除外)应以支付基础额为基准发放。支付基础额如下:在根据《灾害救助法》第24条规定的从事有关救助业务者中,对于劳动基准法(1947年法律第49号)规定的工人,以造成负伤或死亡原因的事故发生之日,或根据诊断确定疾病发生之日为基准,按照同法第12条的规定计算平均工资额。在从事者中,对于不属劳动基准法规定的工人,以其一般收入额为基准,由都道府县知事决定具体数额。但是,当这类人员通常获得的收入额高于当地经营同样事业或从事同种业务者通常获得的收入额时,则由都道府县知事以标准收入额为基准规定其数额。根据《灾害救助法》第25条的规定,对有关救助业务进行合作的人员, 由都道府县知事根据有关协助警察官实施援助的人员受灾支付的法律实施令(1952年政令第429号)第5条规定的支付基础额之通例规定其数额。

3、救助费用的支付

《灾害救助法》 第23条规定,必要的救助费用(包括救助工作所需的必要费用)由实施救助地的都道府县支付。该条还规定:关于《灾害救助法》第24条第5款规定的实际费用的补偿以及第29条所规定的扶助金的支付根据第24条第1款规定的救灾命令或根据第25条所规定的协助救灾的命令从事有关救灾工作的人或协助救灾工作的人所需的费用由发布该救灾命令或协助救灾命令都道府县知事所辖的都道府县支付。根据第24条第2款规定的救灾命令从事有关救助工作的人所需的费用由提出该款规定的要求的都道府县知事所辖的都道府县支付。根据《灾害救助法》第26条第2款规定准用的第23条之二第3款所规定的损失补偿所需费用,由管理、使用或征用物资或命令保管物资的都道府县所辖的都道府县支付。《灾害救助法》第36条详细规定了灾害救助费用的具体计算标准和方法。根据该条规定:当都道府县根据《灾害救助法》第33条规定支付的费用以及第34条规定的需要补偿的费用(除去前条规定可以要求偿还的费用)及支付前条规定的要求偿还费用的总金额超过政令规定的金额时,如果该总金额为依据地方税法(1950年法律第226号)规定的该都道府县的普通税中的(除去法定的普通税)第1条第1款第5项规定的标准税率(没有规定税率的地方税,采用该法所规定的税率)而计算的该年度收入估算额的2%以下时,国库要负担该总金额的50%;如果是超过收入估算额的2%的,则按下列分类来负担。在这种情况下,收入估算额按地方交付税法(1950年法律第221号)第14条规定的方法计算。对在收入估算额的2%以下的部分,国库负担其50%。对超过收入估算额的2%并小于4%的部分,国库负担其80%。对超过收入估算额的4%的部分,国库负担其90%。

4、建立灾害救助基金

《灾害救助法》还规定:都道府县必须设立灾害救助基金,以充作支付前条规定费用的财源。各年度灾害救助基金的最低额应当相当于该都道府县的该年度的前一年度的前三年中地方税法所规定的普通税收入额的决算额平均年额的千分之五,当灾害救助基金达不到最低额时,都道府县必须在该年度内,将政令规定的金额积累下来。根据上述规定计算出的各年度中灾害救助基金的最低额不满500万日元时,该年度的灾害救助基金则为500万日元。

(七)灾害抚恤制度

灾害抚恤制度不同于灾害救助制度,灾害抚恤制度属于灾害救助制度的必要补充,是对参与灾害救助人员及家属的一种扶助和额外补偿,目的是为了鼓励公民参与灾害救助工作。日本的《灾害对策基本法》以及《关于拨付灾害抚恤金等的法律》中对这一制度做了明确的规定。例如:《灾害对策基本法》第84条规定:市町村长或警察官或海上保安官或受派遣救助灾害的部队等的自卫官,根据第65条第1款(包括同条第3款规定准用的场合)规定或同条第2款中准用的第63条第2款的规定,让该市町村的居民或实施应急措施的人员从事应急业务的场合,若从业人因此而死亡、负伤、生病或残废时,都道府县必须按政令规定的标准,根据条例的规定,赔偿这些人或他们的遗属或被抚养者因此原因而受到的损害。根据第71条规定的从事命令、从事应急措施业务的人员因此而死亡、负伤、生病或残废时,都道府县必须按政令规定的标准,根据条例的规定,赔偿这些人或他们的遗属或被抚养者因这些原因而受到的损害。《关于拨付灾害抚恤金等的法律》第3条也规定:市町村依照条例的规定,可以向政令规定的因灾害致死亡的居民遗属拨发灾害慰问金。上述规定的遗属范围是死亡者死亡之时的配偶(包含虽未提出婚姻申报,但事实上与婚姻关系有同样情况者,虽未提出离婚申报,但事实上与离婚有同样情况者除外。)、子女、父母、孙子女及祖父母。在每个死亡者不超过500万日元范围内,考虑维持死亡者家庭生计的状况,灾害抚恤金的数额为以政令规定的数额之内。

(八)灾害恢复国库负担制度

关于地震灾害恢复重建的国库负担制度,虽然日本尚未就地震灾害恢复重建单独立法,但是,有关方面的立法已经为地震灾害恢复重建中的国库负担问题提供了基本的法律依据。1951年的《公共土木设施灾害恢复事业费国库负担法》 第3条规定:国家依照法令对地方公共团体(包括基于港湾法(1950年法律第218号)的港务局。除第4条、第4条之二及第6条第1款外)或属于其机关维持、管理的下列设施中有关以政令规定的公共土木设施受灾的灾害恢复事业,其中由该地方公共团体或其机关施行的部分,负担其部分事业费。这些事业费可用于:河川;海岸;防沙设备;防止林业用地荒废设施;防止地滑设施;防止陡峭地带崩毁设施;道路;港湾;渔港;下水道。

关于地震灾害恢复中国库负担费用的比率,该法第4条做了明确规定。根据该条规定,国家对地方公共团体负担部分费用场合,关于国家负担该灾害恢复事业费的比率,根据对该地方公共团体该年1月1日至12月31日之间发生的灾害,将依照第7条规定决定的灾害恢复事业费总额,划分为下列各项规定的数额,依照次乘以该各项规定的比率作出估算的数额对该灾害恢复事业费总额的比率。此种场合,其比率计算到小数点以下三位,四位以下为四舍五入。 关于相当于该地方公共团体该年度标准税收入的二分之一数额三分之一。关于相当于超过该地方公共团体的该年度标准税收入的二分之一至达二倍之间的数额四分之三。关于相当于超过该地方公共团体该年度标准税收入二倍的数额四分之四。在上述灾害恢复事业费的总额中,包含关于前条各项所列设施的灾害恢复事业,由国家施行部分(国家全额负担北海道的灾害恢复事业费用除外。)的事业费(在两个以上的地方公共团体分别负担部分事业费场合,关于各个团体,按照其负担的比例,分担其负担事业的事业费数额)及由地方公共团体的合作社或港务局施行部分的事业费,应分别由组织合作社或港务局的地方公共团体负担。对于地方公共团体合作社或港务局实施灾害恢复事业的事业费,国家根据前条规定承担一部分费用的场合,就该事业费国家应当承担的比率为,组织该合作社或港务局的地方公共团体基于该合作社规约或港务局的章程应当分担的灾害恢复事业费所确定的比例,乘以根据上述规定计算的对该地方公共团体国家负担率之和。

(九)紧急状态制度

所谓的“紧急状态制度”,是指严重的破坏性地震发生后,导致了国家和居民的生命财产安全处于高度危险状况中,宪法和法律秩序受到严重的破坏,必须通过调整宪法和法律所规定的平时权力配置机制才能加以有效应对的一系列紧急措施。日本《灾害对策基本法》对“紧急状态制度”予以明确肯定,并且将该制度作为防震减灾制度的一个重要方面。该制度主要包括以下几个方面的内容:

1、灾害紧急事态的公告

《灾害对策基本法》第105条规定:在发生非常灾害时,并且这个灾害是一场可使国家的经济及公共福祉受到重大影响的异常而激烈的灾害的场合,为实施与该灾害有关的灾害应急对策所特别需要时,内阁总理大臣可以在内阁会议上对有关的全部或部分地区发布灾害紧急事态公告。在上述公告中,必须说明其区域,需要发布公告的事态概况以及公告生效的日期。

2、国会的承认及公告的废除

《灾害对策基本法》第106条规定:内阁总理大臣根据前条规定发布灾害紧急事态的公告后,必须在发布之日起20天内将其提交国会讨论,请求国会就公告的发布给予批准。但在遇到国会闭会期间或众议院被解散时,必须在其后最初召集的国会上,迅速要求给予批准。当在上述场合作出不批准的决议,国会决定废除灾害紧急事态公告时,或该公告已无必要时,内阁总理大臣必须迅速废除该公告。

3、基于灾害紧急事态设置紧急灾害对策总部

《灾害对策基本法》第107条规定:内阁总理大臣在发布第105条规定的灾害紧急事态公告后,除非已经设立与该灾害有关的紧急灾害对策总部,根据第28条之二的规定,将该灾害紧急事态布告有关的地区作为管辖区域,设置紧急灾害对策总部。。

4、灾害紧急状态下应采取的紧急措施

《灾害对策基本法》第109条规定:面临灾害紧急事态,为维护国家经济秩序及确保公共福祉所紧急需要的场合,在国会闭会期间或众议院解散期间,且来不及决定召集临时国会或请求参议院紧急会议采取措施时,内阁可以就下列事项采取必要措施,制定政令。包括:限制或禁止配给或出让或转手供给严重不足的生活必需物资。为了灾害应急对策或灾后恢复或安定国民生活,决定必要物品价格或劳务及其他付给等价报酬的最高限额。金钱债务延期支付(工资、灾害补偿付款及其他依据劳动关系的金钱债务的支付及为此种支付而进行的银行等金融机关存款的支付等除外)及权利保存期的延长。在根据上述规定制定的政令中,可以规定对违反该政令规定者,处以2年以下徒刑或监禁,10万日元以下的罚金、拘留、罚款或没收的刑罚或者并处数种刑罚;法人的代表或法人或自然人的代理人、雇佣人等其他工作人员,在有关法人或自然人的业务范围内,出现违反该政令的行为时,除处罚其行为者外,对其法人或自然人处以本条的罚金、罚款或没收的刑罚,在不能没收应该没收的全部或部分物品时,则追收相当于该物品价值的金额。内阁根据上述规定制定政令后,如已不再需要,必须立即予以废除。内阁根据上述规定制定政令后,必须立即决定召集国会临时会议或请求参议院紧急开会,而且在已采取的措施仍需继续实施的场合,必须采取可制定代替其政令的法律的措施,在其他场合,必须请求对其制定政令一事给予批准。根据上述规定制定的政令除已被废除或有效期已过的情况外,在前款的国会临时会议或参议院紧急会议制定了代替该政令的法律时,该政令在该法律实施的同时失效;临时会议或紧急会议决定不能制定该法律时,该政令在决定不能制定时失效。除上述场合外,根据《灾害对策基本法》第100条第1款规定制定的政令除已被废除或有效期已过的情况外,在第4款的国会临时会议召开后的20天之后或该临时会议闭会后的短期内,或者在同款的参议院紧急会议召开10天之后或该紧急会议结束后的短期内失效。当根据前两款规定政令失效时,内阁必须立即公布这一情况。在根据第100条第1款规定制定的政令中设罚则时,罚则对政令有效期间实施的行为的适用,即使在该政令被废除或有效期已过或根据第5款或第6款规定失效后,也仍然遵循以往之例。

除了《灾害对策基本法》上述各项规定外,该法第109条之二还规定:在无法紧急且顺利地接受来自海外对受灾者的救援时,并正逢国会处于闭会期间以及众议院处于解散状态,而且也不可能等待采取措施来决定召集国会临时会议或者是参议院紧急会议,内阁认为有必要接受该援助时,可以制定政令。

由此可见,基于《灾害对策基本法》所确立的“紧急状态制度”,其内容已经超越了政府职责的范围,涉及到国会对紧急状态的授权和控制,不完全属于政府应急的范围。

三、阪神大地震后日本对防震减灾法律制度的完善措施

日本关于防震减灾的专门法律涉及地震观测、地震应急、抗震支援、地震研究等各个方面。1978年12月,日本政府国土厅制定了《大规模地震对策特別措施法》,这是根据1961年《灾害对策基本法》制定的关于防震减灾的专门性法律。1995年1月日本发生举世震惊的阪神大地震后,根据阪神地震后地震灾害应急和恢复重建的实际情况,又制定了《地震防灾对策特别措施法》[3]、《受灾者生活再建支援法》(1998年)等24部法律。这些法律都在不同程度上进一步健全和完善了日本的防震减灾法律制度体系,其中许多具体的修改措施都是从总结阪神地震应急和恢复重建的经验教训中产生的,具有很强的针对性和实效性。

(一)1995年阪神大地震的特点及地震应急和恢复工作的状况

1、阪神大地震的有关震情和灾情

阪神大地震[4](Hanshin-Awaji-daishinsai)是1995年1月17日5时46分,位于日本国关西兵库县南部的淡路岛(在从神户到淡路岛的六甲断层带上),发生了里氏7.2级的地震。其震源深度约10-20公里,系直下型地震。由于神户是日本屈指的大城市,人口密集(105万人),地震时间又在清晨,因此造成相当多伤亡。

阪神大地震在日本地震史上具有重要的意义,它直接引起了日本对于地震科学、都市建筑、交通防范的重视。当时一般日本学者认为关西一带不可能有大地震发生,导致该地区缺乏足够的防范措施和救灾系统,特别是神户周围有相当多交通要道都通过隧道或高架桥,在地震时隧道受损严重,影响了搜救速度。神户市中更因瓦斯外泄、木造房屋密集、引起快速的连锁性大火,如神户长田区,全部的木造房屋都付之一炬。

这次强震对日本阪神经济区主要城市的神户市,造成了极为严重的震害。据资料反映,全震灾区共死亡5400余人(其中4000余人系被砸死和窒息致死,占死亡人数的90%以上),受伤约2.7万人,无家可归的灾民近30万人,毁坏建筑物约10.8万幢;水电煤气、公路、铁路和港湾都遭到严重破坏。据日本官方公布,这次地震造成的经济损失约1000亿美元。总损失达国民生产总值的1-1.5%。这次地震死伤人员多、建筑物破坏多和经济损失大,是日本关东大地震之后72年来最严重的一次,也是日本战后50年来所遭遇的最大一场灾难。

2、阪神地震灾害的成因

根据事后对阪神地震灾害的评估,日本地震科学家和日本政府对此次地震灾害的成因作了以下几点结论:

一是该地震的性质所致。城市直下型地震能量积累慢、周期长,就目前的条件基本无法预测。其震动方式特殊,垂直、水平均有震幅,烈度强,对城市的破坏性极大,而且神户市与震中距离近。

二是地理环境因素和基础设施较脆弱。城市大都建设在山坡、斜坡和人工填海造地上,经过强震,地基发生形变。城市抗震设防较差,使房屋(大都是80年代以前的建筑)、交通设施及生命线工程大量被毁坏,并引起火灾等次生灾害。

三是震后救灾工作十分困难。震后,神户市通讯不畅,道路阻塞,客观上给救灾工作带来了极大的困难,使救灾无法按预定设想组织展开。同时,也反映出日本政府对关西震灾准备不到位,估计不足,行动迟缓。在实际救援中,出现了救灾指挥体系不协调、救贫物资供应混乱和火灾无法及时扑救等情况。

四是居民个人防震减灾的意识薄弱导致了对阪神地震失去事先应有防范措施。阪神大震灾使日本国内生产总值(GDP)约2%的资产瞬间消失,对日本来讲,这是一场1923年的关东大震灾所不能比拟的遭受了巨大损失的灾难。 从生命安全的观点来看,影响最大的是因震灾引起的住房破坏,死亡者的90%都是被不抗震的住房夺去了生命。尽管市民对高速公路、地下街区和高层建筑物等感到不安,但对与自己生活密切相关的住宅,尤其是木结构住宅的抗震性能却很不关心。一直以来,日本在建立防灾城市的工作中,始终把重点放在如何提高公路、铁路、生命线设施以及公园等城市基础设施和城市总体框架的抗震性与安全性上。可是,阪神大震灾却暴露了住宅抗震性能差、道路狭窄、房屋排列拥挤无空旷场地等问题。使灾害扩大的主要原因不是城市总体框架问题,而是市民完全忘记了对于日常随身用品的抗震贮备。倒塌的木结构房屋堵塞了狭窄不足4m宽的公路,不要说消防车了,就连人都过不去。当抗震性能差的木结构住宅密集的街区遭受严重的地震破坏时,受损失的不仅仅是房主,阻碍了紧急车辆和救援人员前进的步伐,进而妨碍了消防活动和救援活动的开展,最终造成整个地区蒙受更大的损失。关于这一点,再一次得到证实。

3、阪神大地震应急救援中存在的问题

阪神大地震发生后,由于日本国内长期以来对关西地区可能发生大地震的情况估计不足,加上依据《灾害对策基本法》启动地震应急救援程序比较复杂,导致了日本内阁没有在第一时间成立非常灾害对策总部,失去了第佳时段的应急举措,导致了各种次生灾害的发生和蔓延,民众对日本政府在阪神大地震发生后的初期应急救援工作很不满。

阪神大地震发生5个小时后,主灾区所在地兵库县知事(相当于省长)接到的警察署的灾害报告是“死亡4人”。就因为这一个报告,导致自卫队救灾出动延后了整整半天。由于日本自卫队法规定,地方遇到灾害时,没有首相的命令或县知事的邀请是不能擅自出动。而当时村山首相在东京得不到一点的灾情消息,县知事得到的仅仅是4人遇难的情报,所以都没有请自卫队出动救灾。最后,由一位刚好在神户的国会议员用手机打电话到自己的国会办公室,然后由秘书通知防卫厅,防卫厅才匆匆忙忙地下令自卫队紧急出动。但是,由于集结和准备的需要,自卫队救灾主力在第二天才开始开进灾区——虽然灾区几乎是平原地区,而且周边是大阪和名古屋等大城市,救灾条件比较好,但是由于反应速度慢,错失了地震发生后第一时段的最佳救援时机。

当时有许多国家的救助队申请前来阪神地区救助,但是都被日本政府拒绝。美军第7舰队的舰船都已经停泊在神户湾,准备出动直升飞机进行救援,但是始终得不到日本这一同盟国政府的许可。而日本首相村山富市本人,也是在地震后第三天,才到灾区视察。“政府麻痹”成了当时日本流行的讽刺语。

4、阪神大地震后日本政府采取的补救措施

阪神大地震给日本政府和人民的心灵留下了许多的创伤,也留下了许多血的教训。这些教训也成为日本日后健全全国防灾体系的基础。灾后重建,日本主要做了以下6件事[5]:

第一,阪神大地震之后,日本政府开始建立中央防灾指挥系统。虽然从1961年的《灾害对策基本法》开始,就规定了日本灾害对策的组织体制,包括成立由中央政府各部以及内阁组成的非常灾害对策总部和紧急灾害对策总部,但中央防灾指挥系统一直没有得到很好地重视。刚开始时,确定由内阁官房副长官(类似于总统府副秘书长)负责这一防灾工作。2004年的新泻地震发生后(遇难68人),内阁中设立了由公安委员长兼任的防灾大臣,统筹自卫队、警察、海上保安厅等救灾力量。同时,在中央政府内,设立了由地震专家、央行行长、电视放送协会会长、电信公司总裁、全国红十字会会长和全体内阁成员组成的“中央防灾会议”,由首相亲自担任会长。该机构主要负责防灾措施和中央各机构应急预案的制定,负责灾情信息的预报和发布,以及在灾害发生时做出最迅速和最权威的判断和指挥。

第二,为了提高全体国民的防灾意识,内阁确定每年的1月17日(阪神大地震发生日)为全国“防灾和志愿者日”,前后三天规定为“防灾周”。到那一天,日本全国各地都要进行有市民和消防队参加的防灾训练,电视台也播放防灾知识节目。而在东京,则首相要亲自参加消防厅组织的灭火消灾训练,并对消防队员进行防灾训示。

第三,阪神大地震之后,普通日本人感觉到最大的变化,是政府不定期地发布地震预测报告。这些报告都是由最权威的“中央防灾会议”根据地震专家们的最新研究成果予以迅速的公布。近几年,日本政府不断提醒日本国民:在以东京为中心的首都圈内,随时都有可能发生里氏7级左右的地震。该会议更是通过三维图形描绘出7级地震发生后,整个首都圈的具体受灾情况,包括死亡20万人,600万公司职员无家可归。同时详细标明了可能发生的海啸最先淹没的地区,和火灾最容易发生的地区。由于这一些地震预报信息十分的公开,因此各个企业和机构都相应制定了地震发生时职员疏散与救助方案。而有关首都圈避难场所和徒步回家路线图之类的防灾用书十分的畅销。而内有食品、药品、饮用水、毛巾和具有手摇式充电功能的收音机的防灾包,更成为日本人家庭的必备之物。

第四,阪神大地震倒塌最多的房子是居民的木结构房子,这也成为这一次震灾的最大杀手。因此,日本政府从1996年开始,连续3次修改《建筑基准法》,把各类建筑的抗震基准提高到最高水准,除木结构住宅外,尤其是商务楼要求能够8级地震不倒,使用期限能够超过100年。

2006年,日本警方逮捕了一位建筑设计师和一家房产开发公司社长,揭露了该设计师与房产开发公司勾结,擅自修改设计方案,减少钢筋用量和粗壮度,导致众多住宅楼抗震能力下降的罪行。警方曾极力要把他们处以“预谋杀人罪”,虽然最终没能把这两人处以重刑,却因此引起了全国范围的住宅抗震能力自查运动。结果是富了检查公司,亏了地方政府——因为不够抗震基准的住宅的居民搬迁与安置费都要地方政府替房地产商掏腰包,政府负有监督不力之责。

第五,全世界地震的20%发生在日本。所以,如何预报地震成了日本地震学界一直来精心研究的课题。为了准确预报随时可能发生的东京直下型地震和东海大地震,东京大学地震研究所在东京湾和静冈县的伊势湾投放了高精度的地震感知预警仪。同时中央防灾会议还和日本最大的电信公司NTT合作,于2008年启动了全国地震预报系统。该系统在地震初动时,能够迅即启动预报系统,并迅速向手机用户和各大电视台发出地震警报,可让人们在一分钟之后到来的大地震之前采取必要的避难措施。

第六,由于阪神大地震发生后,日本政府救援滞后,并拒绝海外援助队,因此在灾区出现了许多志愿者队伍。在灾后重建时,这些志愿者组织得到了政府的肯定,甚至在经费上得到了政府的补助。这些志愿者组织凭借丰富的救灾经验,在此后发生的新泻大地震中,发挥了很好的作用。

5、阪神大地震后日本建立了反应迅速的“地震预警系统”[6]

日本从2007年10月开始启动紧急地震速报制度。紧急地震速报指的是用地震仪器监测地震的初期微动,预报4级以上的地震发生,从而为特殊行业、运行中的重要交通工具等采取有效的防范措施提供“预警服务”。预警是通过电视等渠道进行的。2008年6月当地时间14日上午8点43分,日本东北部的岩手县和宫城县等地发生里氏7.2级地震,日本气象厅在此次地震中,在部分区域实现了由电视等媒体发布的地震预警。气象厅在8点43分51秒预测到地震,3秒后即在电视上发表地震预报:预计4秒后将发生5级地震。但此时震中地点已经开始摇晃了。而距离震中30公里以外的地方在地震摇晃发生之前十多秒就得到了地震预报。最初发表的震级是5级弱,1秒后更正为5级强,8点43分59秒,震级纠正为6级强。气象厅的技术人员表示:“这次的地震规模比较大,所以预报还是做到了。”这次预报中通报的震级比实际震级小了1.1级。可以说,日本式目前世界上唯一采取地震预警系统来增强地震应急反应能力的国家,尽管成功几率不高,但是,在地震预报尚不过关的情况下,通过地震预警系统来尽量帮助政府和社会公众提供地震应急反应能力,可以说是阪神大地震后日本政府在防震减灾后做出的实质性的预防措施。

(二)阪神大地震后有关防震减灾立法的完善措施

日本在1995年1月17日阪神大地震后,认真总结阪神地震应急中政府在应急工作方面存在的教训,对防震减灾法律制度基于阪神地震应急出现的新情况和新问题,做了较为全面的完善,制定了专门法律,同时又修改和完善了过去的一些规定,基本上建立起比较科学和有效的防震减灾法律制度体系。

1、《关于阪神淡路大震灾复兴基本方针及组织的法律》

1995年2月24日通过的《关于阪神淡路大震灾复兴基本方针及组织的法律》(法律第12号)是阪神大地震后日本制定的第一部针对阪神大地震后恢复重建的专门法律。该法第1条规定,该法的立法目的是“在于鉴于阪神淡路大震灾在严重受灾地区发生未曾有的地震灾害,在明确复兴阪神淡路地区的基本理念的同时,通过设置阪神淡路复兴对总部,迅速推进阪神淡路地区的复兴。该法第2条确定阪神淡路地区的复兴基本理念是:在国家、地方公共团体适当承担职责的前提下,尊重地区居民的意向,共同合作,紧急谋求重建阪神淡路地区的生活及经济复兴,同时,紧急创建一个未来能抵抗地震等灾害的安全地区,以此实现充满活力的关西周边地带的新生。在第2条确立的基本理念基础上,《关于阪神淡路大震灾复兴基本方针及组织的法律》第3条又规定:根据前条基本理念,国家要制定复兴阪神淡路地区所需要的以其他法律制定的措施和采取其他措施。《关于阪神淡路大震灾复兴基本方针及组织的法律》还专门规定了阪神地震后的恢复重建组织体制,第4条和第5条明确了阪神淡路复兴对策总部的设置及组织。其中第4条规定:总理府设阪神淡路复兴对策总部。总部掌管以下事务:(1)综合调整国家对有关地方团体开展阪神淡路地区的复兴事业的支援和有关行政机构为复兴采取的措施。(2)除前项内容外,依照法令规定属于总部管理的事务。第5条又规定:总部的首长为阪神淡路复兴对策总部长,由内阁总理大臣充任。总部长总括总部的事务,指挥监督总部的职员。总部设阪神淡路复兴对策副总部长,由国务大臣充任。副总部长辅佐总部长的职务。总部设阪神淡路复兴对策总部部员。总部部员由总部长及副总部长以外的所有国务大臣充任。为处理总部的事务,总部设事务局。事务局设事务局长和其他职员。事务局长接受总部长命令,管理局务。除前各款规定外,有关总部组织的必要事项,以政令作出规定。

《关于阪神淡路大震灾复兴基本方针及组织的法律》通过强化阪神大地震恢复重建的组织体制的建设,为减轻阪神大地震带来的损失以及尽快恢复阪神地区的各项社会秩序提供了有力的法律制度的保障。

2、《关于为处理阪神淡路大震灾的特别财政援助及扶助的法律》

1995年3月1日通过的《关于为处理阪神淡路大震灾的特别财政援助及扶助的法律》(法律第16号)(1995年6月7日法律第103号修改、1995年法律第125号修改、1996年3月31日法律第21号修改)是阪神大地震后日本制定第二部针对阪神大地震的专门性立法。该法侧重于规定阪神地震后的财政援助及扶助财政,以期解决各种因地震应急救援和恢复重建所引发的各种经费问题。该法就下列各个事项规定了特别的财政政策:

(1)恢复警察设施所需经费的补助

该法第3条规定:国家对伴随阪神淡路大震灾而受灾的兵库县地区内的警察设施,就下列各项恢复所需的经费,在预算范围内,对兵库县按照各项警察设施的划分,分别依照各项规定的比例,给予相当于估算额的补助。包括关于信号机、道路标识、道路标示和交通安全设施等配备事业的紧急措施法(1966年法律第45号)第2条第3款第1项乙中规定的交通管制中心十分之八;上述规定所列内容以外的警察设施,依照警察法(1954年法律第162号)第37条第2款规定,由都道府县开支的所需经费三分之二。

(2)免除支付自卫官疗养的部分负担款等的措施

该法第4条规定:享受适用关于付给防卫厅职员工资等的法律(1952年法律第266号)第22条第1款规定者,酌量第6条第1款中以大藏省令规定的人员,关于免除涉及总理府令规定的人员支付部分负担款和住院伙食疗养费、特定疗养费、疗养费及访问护理疗养费数额的特例,依照关于对国家公务员等互助合作社法(1958年法律第128号)中的成员实行特例的第三章中的惯例,以总理府令作出规定。

(3)为处理严重灾害采取特别财政援助等法律的特例

《关于为处理阪神淡路大震灾的特别财政援助及扶助的法律》第5条规定:关于特定受灾地方公共团体,视为为处理阪神淡路大震灾严重灾害采取特别财政援助等法律(1962年法律第150号)第3条第1款的特别地方公共团体,适用同法的规定。

(4)免除支付国家互助法中给付疗养的部分负担款的特例

该法第6条规定:国家公务员等互助合作社法第3条第1款规定的国家公务员等互助合作社,对国家互助合作社的成员【包括适用享受国家互助法第59条第1款正文规定的同款规定的一年以上合作社成员者,依照老人保健法(1982年法律第80号)规定,可以享受医疗者除外。】,参酌阪神淡路大震灾造成的特定受灾地区的被害状况和其他事情(在第25条第1款中厚生大臣规定之日的翌日以后,阪神淡路大震灾造成的特定受灾地区中的被害状况、所得状况和其他事情),以大藏省令规定的人员在1995年1月17日至同年12月31日之间享受的付给疗养,可以免除应向国家互助法第55条第1款第2项和第3项所列的医疗机关和药房支付同条第2款规定的部分负担款。依照上述规定,获免除支付部分负担款的受灾国家互助合作社成员,不拘于国家互助法第55条第2款正文规定,无需向同条第1款第2项和第3项所列的医疗机关或药房支付该部分负担款。国家互助法第55条第4款规定不适用第1款规定的受灾国家互助合作社成员免除支付同款规定的部分负担款场合。

(5)医院灾害恢复的补助

该法第18条规定:国家对下列各项中的医院开设者因阪神淡路大震灾受到明显被害,就其开设的医院灾害恢复所需的费用,不拘于前条法令的规定,在预算范围内,给予其部分补助。依照前款规定,国家给予的补助比例按照以下各项中划分的医院,分别规定各该项的比例。应为:特定受灾地方公共团体开设的医院三分之二;其他以政令规定的医院二分之一。

(6)火葬场灾害恢复的补助

该法第19条明确规定:国家对特定受灾地方公共团体的市町村因阪神淡路大震灾受到明显被害,就其设置的火葬场【指关于墓地、埋葬等的法律(1948年法律第48号)第2条第7款规定的火葬场。】灾害恢复所需的费用,在预算范围内,给予其三分之二的补助。

(7)屠宰场灾害恢复的补助

该法第20条还规定:国家对特定受灾地方公共团体的市町村因阪神淡路大震灾受到明显被害,就其设置的屠宰场【指屠宰场法(1953年法律第114号)第2条第2款规定的屠宰场。】灾害恢复所需的费用,在预算范围内,给予其三分之二的补助。

(8)水道灾害恢复的补助

该法第21条规定:国家对特定受灾地方公共团体的市町村,作为其经营的水道事业【指水道法(1957年法律第177号)第3条第2款规定的水道事业。】或者类似事业,涉及以政令规定的水道(指同条第1款规定的水道。),因阪神淡路大震灾受到明显被害,就其受害部分灾害恢复所需的费用,在预算范围内,给予其十分之八的补助。

(9)一般废弃物处理设施灾害恢复的补助

《关于为处理阪神淡路大震灾的特别财政援助及扶助的法律》第22条还规定:国家对特定受灾地方公共团体的市町村,因阪神淡路大震灾受到明显被害的一般废弃物【指关于废弃物的处理及清扫的法律(1970年法律第137号)第2条第2款规定的一般废弃物。】处理设施,就其以政令规定的部分灾害恢复所需的费用,在预算范围内,给予其十分之八的补助。

此外,阪神大地震后,对于1950年就制定的《建筑基准法》,又在 1996年、2000年、2006年连续修改了3次,大大提高各类建筑的抗震基准。1995年日本还制定了与地震灾后恢复重建及财政金融措施有直接关系的《建筑物抗震改修促进法》,要求学校、体育馆、医院、剧院、商场等公用建筑要增加超过普通楼房的抗震强度[7]。

四、日本防震减灾法律制度对我们的借鉴意义

在对日本防震减灾法律制度的特征予以全面和系统的考察基础上,可以发现,有许多值得我们学习的地方,并且应当予以落实:

(一)根据《突发事件应对法》,制定《灾害对策基本法》,提升政府应对自然灾害的能力

日本在应对地震灾害方面之所以取得了很大的成绩,与其在1961年通过的《灾害对策基本法》在规范和统一政府应对自然灾害方面的作用分不开。

我国目前应对自然灾害类的法律有《防洪法》、《防沙治沙法》、《防震减灾法》、《气象法》、《公益事业捐赠法》等,法规有《破坏性地震应急条例》、《防汛条例》、《水库大坝安全管理条例》、《森林放火条例》、《森林病虫害防治条例》、《草原防火条例》、《地质灾害防治条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《人工影响天气管理条例》和《军队参加抢险救灾条例》等,但缺少一部象日本那样的《灾害对策基本法》。2007年10月1日生效的《突发事件应对法》虽然作为政府应对自然灾害的一般性法律,对政府在应对自然灾害中的职权和职责做了明确规定,但由于该法既适用于政府应对自然灾害,也适用于其他类型的突发事件,如矿难事故、突发公共卫生事件、社会安全事件,因此,基于自然灾害本身的特点来采取有效应对措施的规定,在该法中显得不突出。故有必要制定一部《灾害对策基本法》,将地震、洪水、台风、泥石流等自然灾害的应对工作统一规定在一起,形成一个有机统一的应对自然灾害的整体法律制度。

(二)进一步明确和健全突发事件应对的组织机制,提高突发事件应对工作的效率

日本灾害应对组织体制的一个最大特点就是,在政府下面建立了集中统一的灾害应急指挥和组织体系。从地方的灾害对策总部,到由中央政府组织的非常灾害对策总部以及紧急灾害对策总部,在同一级和同一层次的政府机构中,应对灾害的组织机构是统一和集中的,即都是在最高行政首长的领导下,由专门的灾害应急指挥和组织机构来统一指挥和协调。而为了提高首都东京的灾害应急救援能力,首都东京的灾害应急组织工作与中央政府的灾害应急组织工作是联合行动,运用统一指挥系统来有效地工作。这些组织和工作机制都保证了防震减灾及应对其他自然灾害工作的有效开展,提高了政府应对自然灾害工作的效率。

我国现行的以部门为笼头的突发事件应对组织机制是存在很大的问题。例如,目前根据国家自然灾害的应急预案,防震减灾、防洪防汛、森林防火以及防止地质灾害都有相应的应急管理组织体系,这种以部门为核心的应急管理机制既有长处,也存在很大的缺陷。长处是可以充分发挥各专业和职能部门熟悉相关突发事件应对业务的优势,缺点是各部门自己所掌握的突发事件应对资源不能实现最大限度地共享,特别是在出现其他性质的自然灾害时,例如,2008年年初的南方各省出现的大雪灾,因为雪灾应急所必需的物资、人力等就很难在最快的时间内被有效地组织起来。有鉴于此,可以考虑从以下几个方面出发来进一步完善突发事件应对的组织体制建设:

1、以大部委制度改革为契机,成立国家应急管理委员会(或部),全面整合现有的由不同政府职能部门分别承担的突发事件应对职能

我国现有的突发事件应对组织体制涉及到几十个行政职能部门,特别是在一些重要的有影响的突发事件应对上,还存在着以有关行政职能部门为核心的应急管理体制,例如,应对地震的防震减灾指挥中心,应对洪灾的防洪救灾指挥中心,应对突发公共卫生事件的应急指挥中心等。各级人民政府下属的公安部门也建立了比较完备的处理日常危机事件的应急指挥机构(主要是110报警职能)。而各级人民政府下属的专门应急办公室只是一种协调性机构,还不能真正具有统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作。在突发事件应对工作中还存在以部门职能为中心的部门主义倾向,缺少单一的应急指挥组织管理系统。国外的新闻媒体通过分析中国2008年南方雪灾救助中存在的问题,认为,“雪灾也暴露政府准备不足的毛病,战争时准备不足是很难仅凭应急抢修弥补损失。各个车站在春运期间几乎失控,反映民众缺乏纪律性和组织方面的缺陷。这种混乱在战时不仅将导致巨大伤亡,还会严重影响各种作战和救援行动的展开”[8]。 而目前一些法治发达的国家都建立了统一应对突发事件的政府机构,例如,美国在“9·11”事件后建立了联邦政府下的“国土安全部”,将原先较为分散的包括“联邦紧急事务管理局”在内的行政机构都囊括其中,进行统一指挥,提高了应对突发事件的各项政府工作的效率。我国目前正在推进的“大部委制改革”思路,很适合改革现行突发事件应对组织体制的要求。应当以大部委改革为契机,成立集中统一管理突发事件应对工作的具有大部委性质的“应急管理委员会”(或者“应急部”)。彻底改变目前在突发事件应对组织体制领域过于分散,制度化水平低的弊端[9]。

2、建立首都圈应急指挥机构与中央政府应急机构合署办公的组织机制,进一步提高首都圈提高处理突发事件的组织能力

2003年“非典”流行期间,由于北京市人民政府不能很好地掌握全市的疫情发生和发展状况,曾在一定时间内导致了应急工作的滞后,究其原因主要是因为北京市作为首都,北京市人民政府并不能依据现有的组织管理体制比较有效地组织和协调首都地区行政区域范围的各个部门和单位来进行统一和协调一致的突发事件应急工作。在首都行政区域内,存在着北京市人民政府作为地方政府无法和无权管辖的中央国家机关、军事机关等等。从日本灾害应对的组织机制来看,由于首都地区的突发事件应对工作具有特殊性,会牵一发而动全身,所以,首都地区不应该单独设立只是有权管辖本行政区域突发事件应急事务的应急管理机构,而应对将首都地区的突发事件应对组织工作直接作为中央政府应急管理部门的一项重要工作,一旦首都地区发生突发事件,即由中央政府直接启动全国性的防灾计划,由中央政府直接出面来组织突发事件的应对工作。目前,如何保证北京作为首都能够有效地应对各种可能出现的突发事件,应当采取中央政府直接领导、北京市人民政府积极协助、首都圈周边地区的省市人民政府积极配合的领导体制,来积极有效地应对首都地区可能出现的包括地震灾害在内的各种突发事件。并可以考虑在中央人民政府下属的应急管理职能部门下直接设立应对北京市以及首都圈地区可能出现的突发事件的组织机构。

(三)制定《灾害救助法》,进一步完善灾害救助机制

1947年日本颁布了战后第一部关于应对灾害的法律《灾害救助法》。日本的《灾害救助法》对包括地震灾害在内的各种类型灾害救助的种类、参与救助人员的扶助金、救助费用的支付以及灾害救助基金等事项做出了明确的规定,比较好地调整了防震减灾救灾、恢复重建时期的各种因灾害救灾行为所发生的社会关系。正因为《灾害救助法》对灾害救助问题做了全面和系统的规定,避免了在实际生活中因为灾害救助无法可依而产生各种纠纷,影响了社会组织和公众参与灾害救助的积极性。

目前,我国的灾害救助工作是各级人民政府民政部门的统一组织下开展的,国务院也曾经发布了《国家自然灾害救助应急预案》,对于自然灾害救助的各项事项从应急预案的角度规定了比较详细的制度,但是,在国家立法层面却缺少一部调整灾害救助关系的《灾害救助法》,这就使得一方面各级人民政府在灾害救助过程中缺少统一部署,往往是情况紧急时就多投入,情况一般时就少投入,灾害救助的政策性因素影响较大,受救助对象的范围也具有较大的随意性;另一方面,参与灾害救助的公民、社会组织和国家机关工作人员在灾害救助过程中遭受伤害或者是死亡的,缺少科学和合理的补偿和安置办法,灾害救助的“救急”、“应付”色彩较浓,制度化的水平不高。此外,对于全国范围内的灾害救助物资的统一管理和调配也没有纳入法治的轨道,往往是依靠中央政府的行政命令随时应对。在灾害救助中获得不当救助利益的非灾民也无法得到有效甄别,严重地影响了灾害救助的“救助”功能的发挥。而目前绝大多数国家都有专门的“灾害救助法”来明确政府在灾害救助中的职责、灾民在灾害救助中的相关权利以及灾害救助的程序、标准和法律纠纷处理机制。所以,有必要基于《突发事件应对法》等法律、法规的规定,适时制定《灾害救助法》,进一步规范灾害救助关系[10]。

(四)制定《灾害补偿法》,进一步保障公民的合法权益

日本目前的国家补偿制度是附属在《国家赔偿法》下面的。对于灾害补偿,在《灾害对策基本法》中有比较细致的规定,因此,在防震减灾工作中,因为征用居民设施和设备需要补偿的,有比较明确的法律标准。

根据我国现行宪法的规定,国家为了公共利益的需要,可以对公民的合法财产实行征收和征用。宪法的规定是一般性的,适用于所有的征收和征用情形,而突发事件应对期间,最可能和最容易发生政府征收和征用公民财产的事情。但是,我国目前在国家立法层面并没有制定《灾害补偿法》,所以,不仅政府在征收和征用公民财产方面的程序不规范,对于被征收和征用财产的返还和补偿机制也不健全,具有很大的随意性。一方面,一些不该被征收和征用的财产被征收和征用,给公民的合法财产造成了不合理的限制;另一方面,一些地方政府因害怕随意征收和征用公民财产而导致对公民财产的侵犯而不敢征收和征用那些为应对突发事件所必需的财产和设施,影响了突发事件应急的进程和效果。所以,为了全面规范突发事件中政府征收和征用公民财产的行为,应当及时制定《灾害补偿法》,对政府的征收和征用程序、法律后果等予以明确地规定。

(五)强化防灾抗灾救灾教育,建立完善的防灾教育机制

为提高民众对地震灾害的防御意识,日本政府非常重视强化防灾救灾知识的普及教育,支持民间自发的防灾活动,为民间开展防灾事业创造良好环境。日本还建立了相关的培训制度和协作体制。总体而言,日本全社会及民众防灾意识较强,具备基本的防灾自救知识和能力[11]。日本儿童从小就要接受防灾教育,并将防灾教育内容列入了国民小学生教育课程。早在20年前,日本就开始出版针对中小学校园内安全的教材,并按照每一年级不断变化其中的内容。教育的方式则根据不同的年龄段而实施。充分考虑学生的教育心理、生理特点,体现趣味性、知识性。 1982年5月由日本内阁做出决定,将每年的9月1日定为“防灾日”,除了“防灾日”,日本政府还将8月30日至9月5日定为“防灾周”,进一步加强国民防震减灾的意识。日本吸取阪神地震的经验教训,将每年的1月17日定为“防灾和志愿者日”,将1月15日至21日被定为“防灾和志愿者周”。1993年日本北海道西南海底发生7.8级地震海啸诱发特大火灾,死亡200多人。为了吸取教训,日本还规定每年7月10日为防海啸活动日。近年来,我国地震频发,为提供社会公众的防震减灾意识,可以1976年7月28日唐山地震或者是2008年5月12日四川汶川地震这两个地震灾难日作为我国的“防震减灾日”[12],并通过广播电视、因特网传播媒介广为宣传,不断强化公众的防震减灾意识、应对地震灾害的能力和水平。

(六)制定《灾害保险法》,建立和完善地震保险制度

日本从1956年开始推行地震保险。日本的地震保险是在国家的干涉下推行的。1966年日本政府制定《日本地震再保险(Japan Earthquake Reinsurance—JER )条例》,此后此条例几经修订。日本家庭的地震保险通常作为火灾险的可选附加险来实施。凡是参加JER的保险公司都同时和政府分担风险。通常再保险由国家提供。当某次地震造成的保险赔偿超过了1万亿日元(约610亿人民币),政府就要分担其中很大一部分。目前,日本限定年最高地震赔偿金为4.5万亿日元(约394亿美元,2760亿人民币),如果赔偿要求超出,则在最高总赔偿金不变的前提下,将降低赔偿比例。

日本的地震保费是将全国分为4个危险区,将民居分为木结构和非木结构来作为确定保费的基本依据。此外也可以根据建筑的年代或者经鉴定确定的建筑抗震等级实施优惠。1981年以后建造的木结构民居可有10%的优惠,而抗震等级为3级的可享受30%的优惠。2001年修订后日本的每千日元地震基本险年保费(仅含建筑损失)如图表三。

图表三:日本2001年修订后的每千元房产地震基本险年保费

分区等级非木结构房屋木结构房屋
第1级危险区

第2级危险区

第3级危险区

第4级危险区

O.50

0.70

1.35

1.75

1.20

1.65

2.35

3.55

可见除了木结构而外,日本的地震保费比美国加州的要低。2005年时日本大约有935万份保单,占入保火灾险的37.4%。日本室内财产地震险的保费大约为地震基本险的70%[13]。

我国目前尚未制定《灾害保险法》,大量的自然灾害所造成的财产损失还不能通过保险制度来获得理赔,灾害恢复和重建中灾民所需要的社会救助资金严重不足。从中国保监会近日召开的保险业抗灾救灾工作会议上传来消息,截至2008年1月31日,各保险公司共接到报案50.5万件,预计赔款35.19亿元,已预付赔款3.5亿元。而与此相对应的雪灾损失是:倒塌房屋22.3万间,损毁房屋86.2万间,直接经济损失537.9亿元。目前,我国的保险赔付覆盖水平还较低,保险业的保费收入、保险深度和保险密度等指标远远低于发达国家。遭受自然灾害时,我国的保险赔偿仅接近5%,满足不了巨灾保障需求,而全球这一数据的平均水平为36%。尤其是农业保险,在缺乏相应的政策支持情况下,农民和商业保险公司均缺乏积极性,更是削弱了保险业在农村自然灾害管理中的作用。虽然我国是世界上公认的各种自然灾害(地震、洪水、台风等)发生均比较频繁的国家,因灾损失十分巨大(据民政部统计,自然灾害每年给我国造成的经济损失都在1000亿元以上),但相应的保险开发程度却非常低。一方面,专门针对自然灾害的险种设计寥寥无几,如地震险便长期阙如;另一方面,既有的自然灾害保险理赔标准又显得相对严苛,弱化了它的保障功能,如现行财产保险条款中的“雪灾”保险责任标准便是:只有雪压达到特定要求导致建筑物倒塌时,保险公司才承担赔偿责任[14]。如此不健全的灾害保险制度严重地制约了灾区的恢复重建,也加重了灾区政府对灾民的救助负担。因此,有必要在认真研究我国目前各种自然灾害成灾特点的基础上,采取群众自愿、政府补贴、保险公司薄利等措施,来提高灾害保险理赔在灾害救助中的重要作用,尽早出台《灾害保险法》,进一步扩大灾害保险的范围,提高灾害保险的救助功能。

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[1]参见 http://news.163.com/11/0312/12/6UUQ1QBN00014JB6.html ,2011年3月12日14时最新访问。

[2]通辽市地震局网页,参见http://www.tlgov.cn/index2/news.asp?id=1679&listid=45,2010年2月27日20时最后访问。

[3] 【日】笹木俊宏:《应对紧急灾害时的体制构建—灾害对策基本法以及大规模地震对策特别措施法的一部分修故》,《时的法令》总第1514号,1996年1月30日。

[4] 《百度·阪神大地震》词条,参见http://baike.baidu.com/view/178659.htm,2010年4月16日最新访问。

[5] “日本阪神大地震后重建所做的6件事”,编辑:王文光,人民网2008年5月22日,参见http://gb.cri.cn/18824/2008/05/22/1745@2067428.htm,2010年4月6日最新访问。

[6]“日本岩手县地震前10秒预警”,环球时报驻日本特约记者林雪原报道,《环球时报》2008年6月16日, 参见http://scitech.people.com.cn/GB/7383597.html,2010年4月16日访问。

[7] 《原日本驻华大使国广道彦著文介绍日本抗震救灾经验教训和对策》,《人民网》2008年5月31日,http://world.people.com.cn/GB/57507/7324476.html ,最后访问日期:2010年4月16日访问。

[8] 参见http://www.zaobao.com/zg/zg080218_505_1.shtml,2010年2月18日访问。

[9]中国人民大学行政管理学系教授毛寿龙最近提出:“国家要减少层次,每星期总理开国务会议,参加的部长人数要少,就要大部门制。如果部门数量不减少,层级也就不能减少。实际上,我国如果不进行大部制改革,就不可能再精简机构。”参见 http://news.xinhuanet.com/politics/2008-02/17/content_7619843.htm,2010年4月16日最新访问。

[10] 灾害救助事实上是一个非常复杂的问题,例如,在2010年4月14日青海玉树发生的里氏7.1级地震后,人民解放军指战员和广大公安干警在第一时间就奔赴了应急救灾第一线,但由于地震灾区海拔高度都在4000米以上,参与救援活动的战士和干警很多因为不适应高原气候而被迫撤离的,这些参加救助的战士和干警的身体健康日后可能会受到种种不良影响,因此,应当依法给予必要的救助。这需要制定一个关于灾害救助的标准,否则,就很难保证救助人员的合法权益。

[11]朱凤岚:《日本的地震灾后重建经验》,《华夏时报》,2008年5月25日。

[12] 1989年,联合国经济及社会理事会将每年10月的第二个星期三确定为“国际减灾日”,旨在唤起国际社会对防灾减灾工作的重视,敦促各国政府把减轻自然灾害列入经济社会发展规划。在设立“国际减灾日”的同时,世界上许多国家也都设立本国的防灾减灾主题日,有针对性地推进本国的防灾减灾宣传教育工作。如日本将每年的9月1日定为“防灾日”,8月30日到9月5日定为“防灾周”;韩国政府自1994年起将每年的5月25日定为“防灾日”;印度洋海啸以后,泰国和马来西亚将每年的12月26日确定为“国家防灾日”;2005年10月8日,巴基斯坦发生7.6级地震后,巴基斯坦政府将每年10月8日定为“地震纪念日”等。因此,设立“防震减灾日”已经成为国际社会加强防震减灾工作的一个通行做法。

[13]中国地震局办公室(政策研究室)调研处王兰民、袁中夏:“国外防震减灾及农居地震安全法规政策的调研”,来源:中国地震局网2008年10月23日,责任编辑:包瓴瓴,参见http://www.npc.gov.cn/huiyi/lfzt/fzjzf/2008-10/23/content_1454375.htm,2010年2月27日20日最新访问。

[14] 参见2008年2月1日、2日《东方早报》,http://opinion.people.com.cn/GB/6859919.html,2008年2月18日访问。

相关链接:

莫纪宏、林青译:《日本灾害对策基本法》

莫纪宏、林青译:《日本大规模地震对策特别措施法》

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