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美国对伊动武的可能性及国际法分析
如果美国在对待伊拉克的问题上再度抛开联合国,其政治和法律后果是很危险的。作者认为,联合国的信誉将大打折扣,集体安全体制将失去光彩,以《联合国宪章》为基础的相应的国际法规则也必然受到破坏。

11月8日,联合国安理会通过了有关对伊拉克进行武器核查的第1441号决议。由17名专家组成的联合国武器核查小组于11月25日抵达巴格达,从而正式恢复中断了4年的对伊武器核查。与以往不同的是,这一次的核查结果甚至过程都直接关系到和平还是战争。形成对照的是,美国一边高喊核查,一边仍在紧锣密鼓地进行战争准备。

对伊进行武器核查的国际大背景是,反对恐怖主义已经成为时代的主题、国际关系的主线。联合国通过了一系列的公约、决议,各大国的外交也都围绕反恐展开。特别是美国,自九一一事件以来,一直利用反恐为自已赢取战略利益。

很多战略学家认为,90年代稳定了前南斯拉夫地区的局势以后,欧洲今后50年内不会再有大的战争了。现在欧盟与北约的扩大,加上前苏联的崩溃,使欧洲进一步得到稳固。因此,美国的战略重心已经转向亚洲。

对伊动武在所难免

现在,亚洲似乎是世界上是最不稳定的地区。在中东有以巴冲突、伊拉克危机;在南亚有印巴冲突(双方均有核武);在东南亚和东北亚有台湾问题、南海问题和朝鲜半岛危机(朝鲜已表明其研制核武的计划),等等。

九一一事件导致美国以反恐为由发动了对阿富汗的战争,以超乎预计的速度取胜,并在俄罗斯的让步下实现了在中亚的军事安插和部署,完成了其梦寐以求的战略构想。美国的对外战略顺即转向了矛盾重重的中东。

动荡的中东于美国加强自身影响的战略有利,再加上军售利益等,纠葛复杂的以巴冲突恐怕难以在短时间内得到解决;而军事打击伊拉克已经成为军事反恐的第二步,这是美国主导全球的战略使然,已经是在所难免。

美国认为现在伊拉克萨达姆政权是一个专制独裁政权,其拥有和企图获得的大规模杀伤性武器威胁世界和平与安全,而且伊政权从事或者支持国际恐怖主义行为。因此,必须彻底解除在伊武装威胁,并推翻萨达姆独裁政权。

最近联合国安理会通过的关于对伊武器核查的第1441号决议要求伊政府在30日内完成并提交其大规模杀伤性武器发展报告。“任何虚假报告或隐匿、遗漏报告内容将被视为伊拉克对其销毁武器承诺的新的实质性违反,将可被报告至安理会,以便就有关情况进行评估”。伊政府应允许监核会和国际原子能机构人员无阻碍、无条件和无限制地视察他们想要视察的任何地方、设施、建筑、设备、记录和运输工具,无限制和无障碍地单独接触任何人员,并同他们在伊境内外进行面谈。决议警告伊拉克如再不履行决议或不与联合国充分合作,将面临“严重后果”。

可见,该决议非常苛刻,是难以接受和实现的,美国很容易找到对伊动武的借口;而伊拉克真正履行决议,萨达姆政权就成了“没有牙齿的老虎”,不仅可能被外力压垮,也极易被长期受到高压的本国人民推翻。美国恐怕不会丢掉这个机会。

破坏联合国的集体安全体制

美国在九一一事件之后发动的对阿富汗的战争引起了对传统国际法规则的冲击。

国际法上的战争是以国家为主体的行为。但是,与对他国的武装攻击做出的反应不同,恐怖分子袭击美国也引起了国际法上的美国对他国的宣战的行为,从而国家责任也由个人、团体连带到了国家。而且,其他国家又被要求必须做出支持与反对的选择,否则就有被贴上恐怖或支持恐怖的标签,从而没有了传统上的中立法的余地。国际法上自卫权的概念也被扩大解释了,美国政府提出的预防性自卫的概念引起了强烈反响。

美国打击阿富汗,最大的问题还在于抛开了联合国,破坏了联合国的集体安全体制。美国认为,《联合国宪章》是上世纪40年代的产物,当时针对国际和平和安全的安排现已过时,不能反映新的反对恐怖主义形势的需要;同时,联合国太弱,导致无所作为。因此,它没有诉诸联合国,甚至没有像当年轰炸科索沃那样,打出北约联盟的旗号,在国内同仇敌忾的有利形势下,总统布什采取了单方面的武力行动。

联合国成立初衷是,各国的联合,尤其是大国的联合打败了法西斯国家,创造了和平,那么各国,尤其是大国的联合也能保障世界的和平。因此,联合国安全理事会被赋予维持国际和平与安全的主要责任,并且是惟一有权采取包括武力在内的行动的机关,而安理会常任理事国拥有双重否决权,拥有较其他国家更大的权责。

危险的政治和法律后果

尽管有很多批评,但是联合国成立以来,新的世界大战一直没有打起来。这其中的原因是多方面的,但是联合国作为协调各国行动的多边外交的中心,发挥着不可替代的、越来越大的作用,对世界和平与安全的确做出了巨大的贡献。

如果美国在对待伊拉克的问题上再度抛开联合国,其政治和法律后果是很危险的。联合国的信誉将大打折扣,集体安全体制将失去光彩,以《联合国宪章》为基础的相应的国际法规则也必然受到破坏。对国际社会的这些负面影响美国不应当视若无睹。

从今年9月开始,至11月8日联合国安理会通过第1441号决议,在联合国和有关国家,包括中国、英国、法国、俄罗斯和德国的劝说和游说下,美国还是回到了联合国的框架下,没有一味采取单方面行动。从而使联合国及其联合安全体制度过了一次危机。

引人注意的是,第1441号决议在安理会是15票全票通过的。这或许是美国回到其集体安全体制下的一种理想回报。在国内,美国政府并不面临反对的压力;在国际,美国将对伊制裁与反恐挂钩,也得到了合法化的旗帜。在军事优势颇优的情况下,美国的主动性大大增加。

但是,如果美国在不久的将来真的对伊拉克动武,它又如何处理它与联合国的关系?联合国以及国际法对它又有多大的利用价值?这都是政治家和学者都拭目以待和关注的问题。

(发表于新加坡《联合早报》2002年12月4日)

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