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中日领馆事件国际法分析
在中日领馆事件中,中国方面没有冒犯领馆尊严及干扰领馆工作的动机,除了避免不明身分人员的非法闯入之外,并没有对领馆施以任何影响。作者认为,领馆有尊严,驻在国当然也有尊严;日本方面不应该在事后抗议,并不断地将事态升级和扩大。

5月8日,5名朝鲜人蓄意闯入日本驻中国沈阳总领事馆,在阻拦未果的情况下,其中两人成功闯入,中国武警随即进入领馆将两人带出。此案一时成为外交纠纷,并成为媒体焦点。

虽然日本方面承认日本领事官员有错误,但却否认中国方面有日方领事官员同意的说法。只要中国的调查结果属实,此案根本就不是什么问题。本文拟撇开这一事实争执,分析一下国际法中的有关规定,谈谈本案的处理。

领馆馆舍不得侵犯

1963年《维也纳领事关系公约》是对国际社会领事关系中存在的习惯规则进行的一次系统的编纂。其第三十一条规定了“领馆馆舍不得侵犯” 的规则:

一、领馆馆舍于本条所规定之限度内不得侵犯。

二、接受国官吏非经领馆馆长或其指定人员或派遣国使馆馆长同意,不得进入领馆馆舍中专供领馆工作之用之部分。惟遇火灾或其他灾害须迅速采取保护行动时,得推定领馆馆长已表示同意。

三、除本条第二项另有规定外,接受国负有特殊责任,采取一切适当步骤保护领馆馆舍免受侵入或损害,并防止任何扰乱领馆安宁或有损领馆尊严之情事。

一般情形下,未经同意是不可以进入领馆的,这是毫无疑问的。但从其规定来看,这也不是绝对的,至少说具体案件应该具体对待,并结合公约宗旨和公约其他条款进行整体分析。

按照现代国际法,领事特权与豁免的根据是“代表说”和“职务需要说”,即领事馆是主权国家的代表,出于对国家的尊重,以及为了使其有条件完成领事职务,而赋予领馆及领事官员一定的特权与豁免。

传统国际法中将使领馆视为派遣国“领土延伸”,这种“治外法权说”因为不符合现实已为现代国际法舍弃,所以《维也纳领事关系公约》序言中明确申明“此等特权及豁免之目的不在于给与个人以利益而在于确保领馆能代表本国有效执行职务” 。

实际上,外交及领事特权与豁免乃至整个国际法是国际社会正常运作和发展的需要。很明显,接受国有必要与派遣国进行联系、发展两国的合作关系,给予他国外交和领事官员以优遇不仅是出于对派遣国的尊重和对相关人员执行职务需要的满足,同时也是接受国自身发展对外关系的需要。

不应妨碍正常的国家关系

联合国国际法院在美国驻伊朗德黑兰外交与领事关系人员案中称:“外交机构及其伴随的特权与豁免,这是经受了多少世纪以来的考验,并证明是在国际社会中有效合作的一种重要工具。”

既然是合作的工具,那么就不应机械地用来妨碍正常的国家关系。本案中,按照《维也纳公约》第三十一条第三款中国武警负有保护领馆安全和免受侵入和损害的特殊责任,面临有人强行闯入的紧急关头,进入领馆将相关人员带出不能否认也是保护领馆安宁的行为。

中国方面没有冒犯领馆尊严及干扰领馆工作的动机,除了避免不明身分人员的非法闯入之外,并没有对领馆施以任何影响。在这种情况下,日本方面事后抗议,并不断地将事态升级和扩大,这是不无不妥的。

实践中,根据国际公约的相关规定,有的国家根据案件的具体情形,在事后放弃有关人员的豁免,就是为了不偏执于有关规则,以有利于两国间的友好关系。比如,几年前,前扎伊尔总统就曾声明放弃了在法国巴黎开车肇事撞死儿童的其大使的外交豁免。

日本政府关注领事特权与豁免,维护领馆不可侵犯的规则的立场是可以理解的,但是抓住不放,甚至先是要求中国释放、然后要求中国交回闯馆的不法人员则是过分的。

《维也纳领事关系公约》第五十五条明确规定领馆要“尊重接受国法律规章” :

一、在不妨碍领事特权与豁免之情形下,凡享有此项特权与豁免之人员均负有尊重接受国法律规章之义务。此等人员并负有不干涉该国内政之义务。

二、领馆馆舍不得充作任何与执行领事职务不相符合之用途。

领馆有尊严,驻在国当然也有尊严;而且,领馆只是在驻在国的许可下从事领事事务的职能,并不是庇护他国人员的场所,不能任意干涉和对抗驻在国的属地辖权。

具有讽刺意味的是,正是在今天大肆鼓噪的日本,其警方于1998年5月在未经中国驻东京大使馆的同意下,进入中国驻日本使馆内将“不明人士”带走。

外交事件的出现难已避免,应当重视的是依据国际法,正确和恰当地处理。

(发表于新加坡《联合早报》2002年5月16日)

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