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环境税立法应注意的法律问题
随着我国工业化和城乡一体化建设步伐的不断加快,环境问题已成为实现经济社会可持续发展的突出问题。发展低碳经济,使经济社会发展与生态环境保护走向和谐双赢,既需要企业和个人积极承担环境保护责任,主动节能降耗,也需要国家利用税收手段调整经济结构,提高资源和能源的利用效益。适时开征环境税,加快环境税立法步伐,已成为进一步推进我国税制结构改革的当务之急。保护和改善环境是环境税立法的根本目的,在环境税立法过程中,笔者认为,我们必须重点注意解决以下法律问题:

一、税法的名称

制定一部简便易行、符合国情的环境税法,首要问题是科学确定该部税法的名称。在我国现行的税收体系中,虽然消费税、资源税、车船税、车辆购置税、城市维护建设税等都与生态环境保护有关,但这些税种分别具有不同的税收性质和目的功能,实际上并不能代替环境税的作用。与国外相对完善的绿色税收制度相比,我国针对污染和破坏环境行为的课税是缺位的,从而限制了税收对该类行为的调控力度。目前,环境排污收费制度仍是我国解决环境污染和治理问题的根本制度,但其实施中也暴露出诸多问题,亟待理顺中央与地方政府之间的关系,使中央政府有足够资金治理跨区域污染。环境税的推出,实际上是对现行环境排污收费制度的重大改革,因此有人提出应叫"环境污染税",笔者赞同这一主张。税法名称应与税种名称保持一致,能否科学命名环境税法,取决于该税种的名称如何确定。环境税应是我国整个税收体系中的一个独立税种,并与消费税、资源税等其他现行税种相区别。笔者认为,环境税的试点应从当前国情出发,充分考虑环境税与排污收费的衔接,不增加企业和个人的税收负担。从这层意义上看,我国要开征的环境税实为狭义上的环境税,即对污染和破坏环境的特定行为而课征的专门性税种,其目的在于筹集资金,专项用于环境污染防治,减少和防止环境污染,净化生态环境。发达国家所征收的二氧化硫税、水污染税、噪声税、固体废物税和垃圾税等均属于环境污染税。立法时,名称以"中华人民共和国环境污染税法"为宜,如果单纯地冠以"环境税法",则会使人误以为包括了环境消费税、环境资源税等在内。

二、纳税人的范围

纳税人的科学界定是环境税立法中面临的重大问题之一。环境税的纳税人并非指从事生产经营活动的所有企业和个人。根据税负和污染相适应的原则,作为行为税的一个特别税种,应将其纳税人限定在直接向环境排放污染物的单位和个人。这样规定,既可以保持其与现行排污收费制度中排污者范围的基本一致,也吸收借鉴了发达国家环境税法的有益经验。按照现行的排污收费制度,直接向环境排放污染物的单位和个体工商户,必须按照规定缴纳排污费。环境税的纳税人其实就是排污者,实践中既有单位也有个人。其中,单位包括了国有企业、集体企业、私营企业、股份制企业、外商投资企业、外国企业以及其他企业和事业单位、社会团体、国家机关、军队以及其他单位;个人则包括了个体工商户以及其他个人。现行的排污收费制度存在着征收面偏窄、收费标准偏低、资金管理不严、执行刚性不足等问题,因此适当扩大纳税人范围非常必要。当然,应将无污染排放行为的单位和个人排除在环境税纳税人范围之外。那种认为应将全部环境受益者也列入环境税纳税人范围的观点,笔者不敢苟同,这与环境税的行为税性质是相悖的。

三、征税对象与税目设计

征税对象的合理确定是环境税立法中另一个重大问题。环境税以特定行为为征税对象,任何单位和个人只要具有造成环境污染和公害的行为,就应该依法缴纳该税。这里的环境污染和公害行为,包括向环境排放废水、废气、废热、固体废物、噪声、放射性物质等。环境污染税不对破坏自然资源的行为征税,我国资源税改革应着力解决这方面的问题。环境污染税的计税依据是所排放污染物的浓度或总量。从现行的排污收费项目看,共有污水排污费、废气排污费、固体废物及危险废物排污费、噪声超标排污费等四项。目前,我国已经初步建立了国家与地方各类重点污染源档案和各级污染源信息数据库,为管理和决策提供了重要依据。笔者认为,环境污染税的税目设计可以比照现行排污收费项目来构建,分别从污水、废气、固体废弃物及危险废物、噪声等方面作出分类规定。其中,对向水体排放污染物的,排污者所排放的污水中污染物无论是否超过国家或地方规定的排放标准,均按其所排放的污染物的种类、浓度和数量征收污水排污税;对向大气排放污染物的,包括对所有工业锅炉、工业炉窑和电站锅炉及工艺尾气排放的二氧化硫、氮氧化物、烟尘征收污气排污税,对各类特殊化学因子征收污气排污税,排污者所排放的废气、生产性粉尘、工业及采暖锅炉的烟尘无论是否超过国家或地方规定的排放标准,均按其排放的种类、数量和浓度征税;排污者排放的噪声超过国家或地方规定的排放标准,且干扰他人正常生活、工作和学习的,按其噪声超标声级和功能区域标准征收噪声排污税;对没有建成工业固体废物贮存、处置设施或场所,或者工业固体废物贮存、处置设施或场所不符合环境保护标准的,按照排放污染物的种类、数量计征固体废物排污税;对以填埋方式处置危险废物不符合国务院环保部门规定的,按照危险废物的种类、数量计征危险废物排污税。

四、税率

税率的高低直接影响纳税人负担的轻重。环境税的税率设计,既需要考虑现行排污收费标准,也需要考虑税收收入与环保资金的大体相当,在优化资源配置中不能影响经济发展,不能伤害企业生产的积极性,要促使排污者自觉限制排放污染物。按照《排污费征收标准管理办法》的规定,污水排污费按排污者排放污染物的种类、数量以污染当量计征,每一污染当量征收标准为0.7元;废气排污费按排污者排放污染物的种类、数量以污染当量计算征收,每一污染当量征收标准为0.6元;对无专用贮存或处置设施和专用贮存或处置设施达不到环境保护标准(即无防渗漏、防扬散、防流失设施)排放的工业固体废物,一次性征收固体废物排污费,每吨固体废物的征收标准为:冶炼渣25元、粉煤灰30元、炉渣25元、煤矸石5元、尾矿15元、其它渣(含半固态、液态废物)25元;对以填埋方式处置危险废物不符合国家有关规定的,危险废物排污费征收标准为每次每吨1000元;噪声污染是按照超标的分贝数征收噪声超标排污费。从排污收费转向环境税,目的在于充分发挥税收刚性作用,因此在税率设计方面应更加注重公平和效率,仍应采用差额税率和从量定额的方法来征收。在从量定额计算方法下,应纳税额的多少取决于污染物的应税数量和单位税额两个因素。纳税人排放的污染物越多,承担的税负也就相应越重。在税率设计上,还要注意超标排污应加成征收,把污染物浓度与排污总量控制相结合,采用动态税率形式,确保环保资金的有效筹集,并实现单因子收费向多因子征税的转变。

五、税收优惠

目前,财政部、国家发改委和前国家环保总局(即环保部)联合发布的《关于减免及缓缴排污费有关问题的通知》仍然有效。按照该通知规定,排污者遇台风、火山爆发、洪水、干旱、地震等不可抗力自然灾害以及因突发公共卫生事件、火灾、他人破坏等遭受重大直接经济损失,可以按照规定申请减缴或者免缴排污费;排污者因未及时采取有效措施,造成环境污染的,不得申请减缴或者免缴排污费。符合规定的排污者申请减免排污费的最高限额不得超过1年的排污费应缴额。养老院、残疾人福利机构、殡葬机构、幼儿园、特殊教育学校、中小学校(不含其所办企业)等国务院财政、价格、环保部门规定的非盈利性社会公益事业单位,在达标排放污染物的情况下,经负责征收排污费的环保部门核准后可以免缴排污费。另外,昼、夜均超标的环境噪声,征收金额按昼、夜分别计算,累计征收。声源一个月内超标不足十五天的,噪声超标排污费减半征收。对农民自建住宅不得征收噪声超标排污费。当然,对批准减免或缓缴环境税的纳税人,不免除其防治污染的责任和法律、行政法规规定的其他责任。对于上述这些排污费减免情况,在环境税立法中也应作出妥当的税收优惠安排,规定具体的减免税政策。要积极引导资金流向环保产业,鼓励环保科技创新和技术开发,允许企业对无污染或能减少污染的机器设备进行加速折旧,促进产品的升级换代,对实行企业化管理的污水处理厂、垃圾处理厂实行加速折旧,综合运用各种税收优惠手段激励企业采取措施保护环境、治理污染,以提高税收优惠措施的实施效果。

六、税款征收

环境税立法应贯彻环境保护和经济发展相协调的原则。从发达国家经验来看,实施环境税具有提高经济效率和实现环境目标的双重潜力。目前,越来越多的国家开始利用环境税来防止污染、治理环境,环境税收收入也逐步成为各国筹措环保资金的主要来源。笔者认为,环境税应归属于我国中央和地方共享税体系中,无论是中央政府还是地方政府,均负有保护环境和发展经济的重任。考虑到对环境的治理既需要中央政府统筹安排,又需要地方政府资金投入,所以应由中央政府统一立法,由国家税务局负责征管,然后再按一定比例在中央和地方政府之间进行合理分配。环境税的税款应当列入环境保护专项资金进行管理,并主要用于重点污染源防治、区域性污染防治、污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用等项目。由于环境污染会跨越国界,环境税的征收有着较高的技术性要求,因此,实践中还必须注意加强我国与其他国家或国际组织的税收协作,加强税务部门与环保部门之间的分工与配合。税务部门具体负责税款的征收,环保部门重点负责定期测量排污量,立法中应注意一并协调二者的关系,确保各司其职,有效发挥各自的管理优势。

(本文发表在《中国经贸导刊》2010年第17期)

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