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莫纪宏:罢免人大代表需要完善法律程序
2010年8月17日,浙江省杭州市下城区64名选民向区人大常委会办公室递交了一份联名申请书,要求罢免下城区人大代表赵之毅。两天后,下城区人大常委会向媒体表示,由于罢免申请的提出者张建中非原选区选民,且联合署名的64人中不足原选区选民应达到50人的要求,故该罢免不成立。上述一则短暂的关于罢免人大代表的事件,仅仅两天就因为启动程序不符合法定条件,被驳回了。

从我国现行相关法律规定来看,罢免人大代表的事情已有先例,但是,纯粹由选民发起并且罢免成功的案例还没有真正出现过。由此可见,选民提议罢免人大代表在现有的法律规定下,还存在一些程序上的障碍。主要的问题就是选民有权依法提议罢免,但这种提议可能会因为种种原因遭搁浅。因此,有必要通过修改代表法的方式来进一步完善人大代表的罢免程序,使得人大代表能够更好地受到原选区选民或选举单位的监督。

现行代表法规定,代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求,努力为人民服务;代表受原选区选民或者原选举单位的监督。选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。被罢免的代表有权出席罢免该代表的会议,提出申诉意见或者书面申诉意见。上述两条规定只是表明了人大代表与选区与选举单位关系的原则,而没有将这种关系具体化。代表法修改必须要进一步明确直接选举和间接选举出的人大代表是否应当受居住条件的限制。

现在有些代表,不仅没有长期居住在选举其担任代表的选区或选举单位,有的甚至常年居住在外省,个别的甚至长期呆在国外,这些问题看起来事小,但影响很大。涉及到人大代表到底代表谁的意志问题和代表身份的合法性问题。而最重要的一点是,选区或选举单位虽然有权罢免代表,但是,怎么样启动罢免程序,特别是直接选举产生的人大代表,如何保证原选区选民能够有效地行使罢免权,需要作出明确规定。总的原则应当是“提议罢免要求要严格、通过罢免标准要适中”。

按照现行选举法规定,对于县级的人大代表,原选区选民50人以上联名,对于乡级的人大代表,原选区选民30人以上联名,可以向县级的人大常委会书面提出罢免要求。很显然,从目前实际中发生的情况来看,这个人数很可能会受到各种利益关系的左右,选民100人以上联名比较恰当。选举法规定,罢免县级和乡级的人大代表,须经原选区过半数的选民通过。罢免由县级以上的地方各级人民代表大会选出的代表,须经该级人民代表大会过半数的代表通过;在代表大会闭会期间,须经常务委员会组成人员的过半数通过。但是,组织选区罢免工作相对难度要大一些,应修改为原选区四分之一选民参加罢免为有效,参加罢免的选民过半数同意的,被提议罢免的代表应予罢免。

当然,完善罢免程序的一个重要环节就是要进一步规范地方人大常委会审核通过选民提议罢免代表的申请程序。在一般情况下,提出罢免人大代表的理由主要有三种情况:一是代表有违法犯罪的情形,比如说触犯了刑法;二是代表“失德”,比如说道德水平低下,有损人利己、贪污受贿等情况;三是代表没有履行职责,或者是在本职工作中不作为。在进一步规范人大常委会审查选民提议罢免人大代表的程序时,原则上保证“犯罪的从严、一般违法的从宽”,“工作上有重大过错的从严,一般性不作为的从宽”。只要是启动罢免程序不影响人大本身的工作,选民反映的问题在本行政区域影响很大,不处理就会影响社会稳定的,一般都应当进入罢免的投票程序,充分尊重选区选民的权利,从而发挥选民对代表履职的监督作用。 (作者系中国社科院法学所研究员)

资料来源:《法治周末》2010年8月26日。

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