您的位置:首页 >> 阅读文章
    

作者授权  本网首发

阅读次数:  6143
金融危机背景下的中国法制建设
在中国改革开放以来,中国已经建立了总体上符合市场经济要求的法律体系,并通过法律实施建构了维护经济有序运行的制度环境。这次发源于美国进而波及全球的金融危机,也对中国经济产生了严重影响,并在相当大的程度上检验了中国法律体系的完备性和有效性。至今为止的经验表明,中国现有的法律体系所建构的经济控制与管理机制,基本上能够将金融危机所带来的负面影响限制在可控范围内;同时也表明,为更有效地应对金融危机,需要进一步完善应对金融危机的制度措施,进一步强化国家宏观调控机制与国家宏观管理能力的法制基础。

中国的经济体制改革过程,同时也是社会主义法律体系的建设过程。中国的法律体系划分为宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼以及非诉讼程序法等七个法律部门,1其现行有效的法律共有232件。中国的法制建设一直是有计划有步骤的进行,金融危机的爆发并没有打乱中国法制建设的步骤,只是更进一步地加快了中国法制建设的步伐,更加注重应对金融危机及其后果的制度措施的系统性、严格性和有效性。

一、加紧制定与实施应对金融危机的法律措施

中国的许多学者认为,产生导致这次全球性金融危机的美国次贷危机的重要原因之一,就是美国的监管机构放松了对金融业的审慎规制与监管,表明美国的金融监管法律制度存在缺陷。2因此,当金融危机开始对中国产生影响时,加强中国的金融立法以应对金融危机,已经成为具有普遍社会共识的应对金融危机的措施建议。3

从制度建设的角度,应对金融危机的制度措施首先在金融市场监管领域被大力采取。中国现阶段实行的是银行业、证券业、保险业分业经营、分业监管的市场管理体制。加入WTO之后,中国加强了金融市场法制建设,2002年修改了《保险法》,2005年修改了《证券法》,2003年颁布了《银行业监督管理法》,并修改了《中国人民银行法》和《商业银行法》。这些法律的制定与修改体现了共同的立法政策选择,即加强对投资者和公众利益的保护,健全对金融风险的防范措施,扩大金融行业监管机构的监管权限,完善金融业企业的治理结构并强化监管,加大对违法违规行为的法律制裁力度。

在金融危机爆发的2008年,中国银监会根据银行业发展面临的新问题和新要求,继续加强监管法制建设和能力建设,强化审慎监管力度,不断增强监管工作的预见性、针对性和有效性。4新巴塞尔资本协议于2007年开始实施,中国银监会2007年即印发《中国银行业实施新资本协议指导意见》,要求大型商业银行从2010年底开始实施新资本协议,其他商业银行则于2011年后在自愿的基础上申请实施。这种对国际统一监管规则的接受,无疑会提高我国银行业监管的整体水平,有利于提高我国银行的经营管理水平和竞争能力,有利于我国银行业的稳健发展。为推动新资本协议实施准备工作,确保2010年底新资本协议如期实施,中国银监会在2008年9月制定了第一批新资本协议实施监管指引,包括《商业银行银行账户信用风险暴露分类指引》、《商业银行信用风险内部评级体系监管指引》、《商业银行专业贷款监管资本计量指引》、《商业银行信用风险缓释监管资本计量指引》和《商业银行操作风险监管资本计量指引》。中国银监会要求,有关监管资本的计量方法自银行获得中国银监会批准实施新资本协议之日起施行,有关风险暴露分类、内部评级体系、专业贷款评级、信用风险缓释管理和操作风险管理的监管要求和技术规范自2008年10月1日起施行。并指出 5个监管指引确立的相关技术规范和监管标准,是实施新资本协议银行应达到的最低要求。实施新资本协议银行应对照5个指引逐条进行合规性评估,对未达标的领域和环节,应制定切实可行的限期达标方案。5

在证券市场监管领域,为了加强对证券公司的监督管理,规范证券公司的行为,防范证券公司的风险,保护客户的合法权益和社会公共利益,促进证券业健康发展,国务院于2008年4月颁布了《证券公司监管条例》,细化并强化了对证券公司的监管措施。同时,国务院还颁布了《证券公司风险处置条例》,规定中国证监会在发现证券公司存在重大风险隐患时,可以派出风险监控现场工作组对证券公司进行专项检查,对证券公司划拨资金、处置资产、调配人员、使用印章、订立以及履行合同等经营、管理活动进行监控,并及时向有关地方人民政府通报情况;可以根据证券公司所存在问题的具体情形,对证券公司采取停业整顿、托管、接管和行政重组的措施。除了加强对证券公司的监管之外,对上市公司的监管也得到了强化。2008年3月,中国证监会颁布了《上市公司重大资产重组管理办法》,对于上市公司及其控股或者控制的公司,在日常经营活动之外购买、出售资产或者通过其他方式进行资产交易达到规定的比例,导致上市公司的主营业务、资产、收入发生重大变化的资产交易行为,进行规范化并依法实施监管。

在保险市场领域最为重要的立法措施,就是于2009年2月全面修订了《保险法》。随着保险业的发展,保险种类日益增多,保险机构的组织形式日益多样,保险资金的使用方式与使用范围也需要拓展;随着保险市场进一步扩大,违法违规行为和种类增多,目前保险监管机构的监管职权和监管手段严重缺乏,难以适应行业进一步发展;在保险市场规模扩大的同时,各类保险纠纷日益增多,需要进一步明确有关经营规则和保险活动当事人的权利和义务,加强对被保险人和受益人的权益保护。修订后的《保险法》更为合理的安排保险活动当事人之间的权利义务关系,加强了对投保人、被保险人利益的保护,进一步完善了保险行业的基本制度与业务规则,增加了监管部门的权限,强化了对保险公司的监督管理。

为规范金融企业国有资产转让行为,促进国有资产有序流转,加强对金融企业转让国有资产行为的监督管理,促使公平、公正、公开的交易,更好地通过市场机制提高金融资源配置的效率,财政部于2009年3月颁布了《金融企业国有资产转让管理办法》。该办法对于维护国有资产权益,防止国有资产的流失等,具有重要意义。该《办法》明确规定,金融企业国有资产转让以通过产权交易机构、证券交易系统交易为主要方式,符合规定条件的,可以采取直接协议方式转让金融企业国有资产。对于金融企业国有资产的转让,要坚持公平、公正、公开原则,规范管理原则,以及统一政策、分级管理原则。

在金融危机的背景下,建构更为合理的经济发展模式,促进各种资源的有效利用,就显得更为必要和重要。循环经济是推进可持续发展战略的一种优选模式,强调以循环发展模式替代传统的线性增长模式,达到以较小发展成本获取较大的经济效益、社会效益和环境效益。2008年8月,中国通过了《循环经济促进法》,该法通过法律形式推进循环经济的观念、模式与方法,在制度上把资源节约、环境保护同经济发展和社会进步有机结合起来,既保证资源和环境对经济发展的支持,又保证经济发展对促进资源节约和环境改善的支持,实现符合可持续发展战略的良性循环。在具体的制度设置上,该法以“减量化、再利用、资源化”为制度措施的建构主线,着力解决能耗高、污染重等影响我国循环经济发展的重大问题,一方面加大了对高消耗、高排放行为的硬约束力,另一方面采取措施充分发挥政府、企业、公众以及行业协会等不同主体在发展循环经济中的积极性,在全社会形成推进循环经济发展的整体合力。

金融危机导致了企业之间违约率的增加和经济纠纷的增多,甚至许多企业因金融危机的直接或间接的影响而出现债务危机。为有效减缓金融危机对企业生产和职工就业的影响,中国的最高人民法院近期专门颁布了《关于应对国际金融危机做好当前执行工作的若干意见》。该《意见》指出,由于当前国际金融危机影响日益加深,我国经济增速明显放缓,保持经济持续稳定发展的难度明显加大。金融危机的影响已经逐渐反映到司法领域,诸如被执行人履行能力降低,执行和解难度加大,金融纠纷、投资纠纷、劳资纠纷等新类型案件增加,执行时对资产处置的难度加大。积极应对宏观经济环境变化引发的新情况、新问题,为“保增长、保民生、保稳定”方针的贯彻落实提供司法保障,是当前和今后一段时期人民法院工作的重中之重。该《意见》就应对金融危机形势,稳妥执行各类案件,进一步做好执行工作,提出了一些基本原则和具体措施。诸如,既要在法律的框架内正确适用法律,又要在国家宏观政策出现新变化,对司法工作提出新需求时,将国家宏观政策精神和要求切实贯彻落实到执行工作中,以顺应社会和国家对司法的总体需求;既要加大执行力度,切实提高执行效率,尽快实现申请执行人债权,又要讲究执行艺术和方式方法,防止激化矛盾,始终坚持执行工作政治效果、法律效果和社会效果的有机统一;坚持统筹兼顾,既要依法、充分、及时地保护和实现申请执行人的合法权益,也要妥善平衡各方当事人和相关利害关系人的利益关系,兼顾对被执行人、其他利害关系人的合法权利的保护。

为了应对金融危机,增强国家在经济全球化趋势下的竞争力也十分重要。中国政府已经认识到知识产权在未来世界的竞争中举足轻重的地位,高度重视知识产权保护工作。2008年4月,国务院常务会议审议并原则通过了《国家知识产权战略纲要》。2008年6月,国务院发布了《国家知识产权战略纲要》。《国家知识产权战略纲要》明确了到2020年的发展目标,即把中国建设成为知识产权创造、运用、保护和管理水平较高的国家,知识产权法治环境进一步完善,市场主体创造、运用、保护和管理知识产权的能力显著增强,知识产权意识深入人心,自主知识产权的水平和拥有量能够有效支撑创新型国家建设,知识产权制度对经济发展、文化繁荣和社会建设的促进作用充分显现。中国的国家知识产权战略由“制定”转入“实施”,标志着中国知识产权工作将进入一个崭新的历史发展阶段,这必将产生深远的影响。

二、继续加强以完善市场经济体制为目标的法制建设

中国的经济体制改革仍然处于进行过程中,金融危机虽然在一定程度上滞缓了中国的经济增长率,但对于中国经济体制改革的既定目标与基本进程却并没产生消极影响,相反还在一定程度上促进和加快了中国经济体制改革的进程。

在经济全球化的条件下,世界各国普遍重视利用反垄断法律制度,保护市场的自由竞争状态,防止和制止来自国内国外的垄断行为,维护经营者和消费者合法权益,促进技术创新和技术进步,保证国民经济的健康、持续、协调发展。中国要健全社会主义市场经济体制,同样要有效维护市场的竞争秩序,在有序竞争前提下充分发挥市场配置资源的基础性作用。中国于2007年8月颁布了《反垄断法》,并于2008年8月1日起施行。在《反垄断法》的实施过程中,其各项制度得到有力的贯彻,其中经营者集中申报审查制度的执行得到了社会瞩目。关于经营者集中的审查,商务部反垄断局至今已经做了三个审批决定,对于英博集团公司(INBEV N.V./S.A.)收购AB公司(ANHEUSER-BUSCH COMPANIES INC.)、日本三菱丽阳公司收购璐彩特国际公司,决定给予附加限制性条件的批准;对于美国可口可乐公司收购汇源果汁公司,则决定禁止此项经营者集中。6

中国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,国有经济即社会主义全民所有制经济,是国民经济中的主导力量,国家保障国有经济的巩固和发展。7中国的国有资产一般可划分三类,由国家对企业的出资形成的经营性资产;由国家机关、国有事业单位等组织使用管理的行政事业性资产;以及属于国家所有的土地、矿藏、森林、水流等资源性资产。其中经营性国有资产在国有资产中占有很大比重,具有特殊的地位和作用。经济体制改革以来,企业国有资产的管理体制几经变化,对国有资产经营与交易的监管措施也不断丰富。2008年10月,中国颁布了《企业国有资产法》,该法所确立的企业国有资产管理体制是,国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定,分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责,享有出资人权益。关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业,重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业,由国务院代表国家履行出资人职责;其他的国家出资企业,由地方人民政府代表国家履行出资人职责。国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则,依法履行出资人职责。《企业国有资产法》所确定的企业国有资产管理体制以及管理措施,既有利于进一步完善市场经济体制,也有利于应对当前的金融危机,因为该法旨在保障国有资产安全,约束拥有国有资产的企业审慎经营、规范运作。

自金融危机爆发以来,加强政府对经济的宏观调控,加强政府对企业经营行为和市场活动的监管,已经成为愈来愈强烈而普遍的呼声。中国政府虽然强化了对经济的调控和监管措施,但是并没有采取简单化的管制措施,更没有回归过去的具有计划经济色彩的管理体制,而是继续按照充分发挥市场机制作用的既定标目展开行政管理体制的改革。国务院及其所属部委继续清理行政法规和部门规章,对于已经不适合当前社会发展和行政管理需要的规范性文件予以废除。例如,2008年1月国务院公布,对截至2006年底现行行政法规共655件进行了全面清理。经过清理,国务院决定对主要内容被新的法律或者行政法规所代替的49件行政法规,予以废止;对适用期已过或者调整对象已经消失,实际上已经失效的43件行政法规,宣布失效。2009年3月工业和信息化部决定,废除原邮电部颁布的8个部门规章。财政部2008年1月公布,该部对新中国成立以来至2005年12月发布的现行财政规章和规范性文件进行了第十次全面清理,并逐一作出了鉴定。经过清理,确定废止和失效的财政规章和规范性文件共559件,其中,废止的财政规章和规范性文件298件,失效的财政规章和规范性文件261件。2008年1月商务部公布,决定废止《关于对外贸易代理制的暂行规定》等4个部门规章,宣布《关于设立中外合资对外贸易公司暂行办法》等2个部门规章失效。

价格是实现市场功能的重要机制。中国在继续坚持商品价格由市场决定的这一基本市场规则的前提下,对于关系社会公众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格等,实行政府指导价或者政府定价,并且实行定价听证制度。2008年国务院发改委颁布了《政府制定价格听证办法》,在定价机关依法制定(含调整)政府指导价、政府定价过程中,由政府价格主管部门采取听证会形式,征求经营者、消费者和有关方面的意见,对制定价格的必要性、可行性进行论证的活动。

三、进一步巩固有利于维护社会发展与稳定的制度基础

社会和谐有序,兼顾各方利益,是渡过金融危机的重要保障。金融危机导致中国经济发展减缓,相应地导致失业率上升,导致企业与劳动者之间的关系紧张。针对这种情形,中国加强了劳动法制建设和社会保障法制建设。在加强劳动法方面,采取的法律措施既要有利于企业渡过难关并获得发展,也要充分保护企业职工的权益。在加强社会保障法方面,力图建构涵盖全体社会成员、适合中国现实条件的社会保障法律体系。

由于中国的劳动力供求总量矛盾突出,劳动力结构性矛盾突出,人才和劳动力市场发展不规范,职业教育和培训工作相对滞后,下岗失业人员就业难问题比较普遍。中国在2007年制定并在2008年1月开始实施《就业促进法》,其目的在于建立促进就业的长效机制。根据该法,中国把扩大就业放在经济社会发展的突出位置,实施积极的就业政策,坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针,多渠道扩大就业。劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利。劳动者就业,不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视。国家实行城乡统筹的就业政策,建立健全城乡劳动者平等就业的制度,引导农业富余劳动力有序转移就业。《就业促进法》从政策支持、公平就业、就业服务和管理、职业教育和培训、就业援助以及监督检查等方面,进一步完善了中国的就业促进制度,使其可操作性显著增强。通过实施《就业促进法》,国家鼓励各类企业在法律、法规规定的范围内,通过兴办产业或者拓展经营,增加就业岗位;鼓励发展劳动密集型产业、服务业,扶持中小企业,多渠道、多方式增加就业岗位;鼓励、支持、引导非公有制经济发展,扩大就业,增加就业岗位;国家发展国内外贸易和国际经济合作,拓宽就业渠道。国家依法发展职业教育,鼓励开展职业培训,促进劳动者提高职业技能,增强就业能力和创业能力。各级人民政府应建立健全就业援助制度,采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法,通过公益性岗位安置等途径,对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。

中国的劳动合同法律制度是通过1994年7月的《劳动法》确立的。劳动合同制度,对于破除传统计划经济体制下行政分配式的劳动用工制度,建立与社会主义市场经济体制相适应的用人单位与劳动者双向选择的劳动用工制度,实现劳动力资源的市场配置,促进劳动关系和谐稳定,发挥了十分重要的作用。但是,在实施劳动合同制度的过程中,也出现了一些问题,诸如用人单位不签订劳动合同、劳动合同短期化、滥用试用期、用人单位随意解除劳动合同等。82007年6月通过并于2008年1月施行的《劳动合同法》,总结了《劳动法》实施以来在实行劳动合同制度方面的经验与教训,对劳动合同制度所涉及的诸多问题,如劳动合同的订立、履行和变更、解除和终止以及监督检查等,作出了全面系统并且兼顾各方利益的规定,成为构建和谐劳动关系的重要法律保障。《劳动合同法》公布施行以来,引起社会各界的普遍关注,有的对该法的一些条文产生了不同看法和不同理解。为了消除社会特别是有的用人单位对劳动合同法的误解,便于准确理解和执行劳动合同法,进一步增强劳动合同法的可操作性,国务院于2008年9月制定并公布了《劳动合同法实施条例》。9

在很长一个时期,中国在立法活动中偏重于直接规范和调整经济活动的立法,如民商法、经济法等,包括劳动法律制度和社会保障法律制度的社会法则长期受到忽视。例如学者们早就指出,中国的社会保障制度的覆盖面不广,社会保障的程度不高;社会保障的立法体系残缺不全、立法空白多;社会保障法律法规立法层次低,缺乏较高的法律效力。10但是,这种社会立法滞后的局面长期没有得到根本改观,当前的社会保障制度仍然主要采取行政法规、部门规章、地方法规或地方政府规章的形式,由不同的部门或地方制定,致使现行的社会法特别是社会保障法律制度位阶低、效力弱、内容凌乱、缺乏统一性。在中国确立以科学发展观指导经济社会建设的理念与政策之后,加快了社会立法的步伐。为尽早改善中国社会法相对滞后的局面,特别是金融危机形势下更需要以完善的社会保障制度维持社会信心,中国开始制定《社会保险法》。目前的《社会保险法(草案)》规定了养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险,同时把每个险种现行有效的成熟做法纳入草案,明确各个险种参保人员的权利义务。《社会保险法(草案)》还规定了社会保险基金统筹、社会保险基金监管、政府对社会保险事业的支持等项制度。为保证能够制定出一部科学有效的社会保险法,中国全国人大已经将《社会保险法(草案)》全文公布,向全社会征求立法意见与建议。

在最高人民法院发布的《关于应对国际金融危机做好当前执行工作的若干意见》中,也特别强调执行工作要服务社会民生持续改善。规定对于公司清算、企业破产、裁员欠薪等引发的职工安置保障、劳动争议、讨要工资报酬以及追索赡养费、抚育费、扶养费等案件,进一步完善“绿色通道”,建立快速执行机制,优先执行。对于职工人数较多的企业,执行时尽量不要影响被执行人企业职工工资的发放以及社保、医保费用的交纳。因此而影响申请执行人职工工资发放和相关费用交纳的,要优先保障申请执行人企业职工利益。该《意见》还规定要建立汇报沟通协调机制,对于执行工作中发现的影响区域经济发展的突出问题,及时向上级机构报告并向有关部门沟通情况,积极争取党委的领导和政府的支持。《意见》还规定,要完善执行和解机制,通过多做双方当事人的执行和解与协调工作,既维护申请执行人的合法权益,也妥善关照、处理好被执行人的实际困难,提高执行工作的社会效果;既满足申请执行人的实现债权的执行诉求,又保障被执行人正常经营发展或者正常生活。

总之,在金融危机的背景下,中国的法制建设在总体上是卓有成效的。其一,具体应对金融危机的各项法律措施,在总体上具有针对性、可行性和可操作性。其二,金融立法对于应对金融危机有直接的功效,但中国的金融立法不单是金融危机的附加产物,而是整个金融体系改革的有机部分,其立法内容既考虑到应对金融危机的问题,也考虑到了整个金融体制的改革完善问题;既考虑到了对金融机构实行严格监管的措施安排问题,考虑到了充分发挥金融市场功能的问题。其三,完善应对金融危机的法律措施时,中国没有采取头疼医头、脚疼医脚的简单做法,而是从系统性解决社会问题的角度,从各个方面完善社会主义法律体系,充分发挥了有助于及早而有力地击退金融危机的法律体系的整体效用。

※ 本文是在2009年中俄经济学家论坛上的演讲稿,发表于俄罗斯《国家与法》2010年第1期。俄文稿由刘洪岩翻译。

1.见吴邦国于2008年3月8日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的《全国人民代表大会常务委员会工作报告》。

2.参见韩龙:《美国金融危机的金融法根源》,《法商研究》2009年第2期;徐孟洲、周宇知:《美国次贷危机的金融法分析》,《江西社会科学》2009年第3期。

3.参见孙天琦、张晓东:《美国次贷危机:法律诱因、立法解危及其对我国的启示》,《法商研究》2009年第2期。

4.见《中国银监会2008年报》。

5.见中国银监会《关于印发第一批新资本协议实施监管指引的通知》。

6.见商务部公告[2008]第95号、[2009年]第22号、[2009年]第28号。

7.宪法第6条、第7条。

8.信春鹰:《劳动合同法及实施条例解读》,中国法制出版社2008年版,第1页。

9.信春鹰:《劳动合同法及实施条例解读》,中国法制出版社2008年版,第244页。

10.吴越、罗杰:《中国特色社会保障制度的建立初探》,载邹海林主编:《社会保险改革与法制发展》,社会科学文献出版社2005年版,第7-8页。

相关文章:

主办:中国社会科学院法学研究所、国际法研究所
京ICP备07034807号-3