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经济全球化与国际经济法的新趋势
——兼论中国的回应与对策
内容提要:经济全球化方兴未艾,国际经济法领域出现了规则统一进程加快、国家经济主权弱化、非国家行为主体影响扩大、软法重要性增强等新趋势。中国在改革开放过程中对此已经有所回应,目前需要从厘清在当前国际经济秩序中的角色定位、加速区域经济一体化进程、更多利用法律机制解决经贸争端以及积极倡导和创制新的理念与规则等四个方面进一步考虑对策。

关键词:经济全球化 国际经济法 中国

Abstract: With the development of economic globalization, new trends have been found in the field of international economic law, such as the accelerating unification of relevant rules, the weakening economic sovereignty, the expanding influence of non-state actors, and increasing importance of soft law. China has more or less responded to those new trends in the past few decades. Nevertheless, much remains to be done in the following four aspects: clarifying China’s role in the current international economic order, accelerating the regional integration process, making more use the legal mechanism to solve economic disputes, and promoting new conceptions and rules.

Key words: economic globalization, international economic law, China

经济全球化是当今世界一大潮流,已经并将继续带来国际经济关系的深刻变革。作为以国际经济关系作为调整对象的法律部门,国际经济法不可避免地受到经济全球化影响,出现相应的变化、发展和趋势。中国在这一过程中扮演着重要的角色,也面临着独特的机遇和挑战。

一、经济全球化的基本内涵及其法律影响

“全球化”一词最早由美国学者西奥多·莱维特(Theodore Levitt)发表于1983年的《市场全球化》一文中提出,用以描述此前20年间国际经济领域所发生的巨大变化,即商品、服务、资本和技术在世界性生产、消费和投资领域中的扩散。他在文中大胆预言,全球化已然来临,全球性公司将在世界每个角落以同样的方式销售其商品与服务。[1] 在那以后,特别是20世纪90年代以来,全球化日益成为被关注和讨论的焦点。尽管全球化也可以用来形容其他领域的现象,包括政治、文化和社会生活,但更多地是指经济现象。可以说,经济全球化是全球化的核心内容。[2]

如果将经济全球化作为经济一体化的另一种表述,那么以历史的眼光看,全球化并非一个新现象。事实上,过去数十年间世界经济的日益整合,在很多方面可以被视为开始于19世纪中叶、结束于第一次世界大战的广泛一体化进程的重续。[3] 有的论者甚至将全球化之肇端上溯至1492年哥伦布的首次远航。[4] 对于经济一体化的本质,马克思主义经典作家也早在160年前即已做出深刻论述。[5] 然而,晚近的经济全球化在某些方面又确实迥异于以往:不仅表现在更大部分世界和更多独立国家参与其中,更表现在现代科技,尤其是交通、通讯和信息技术的发展使世界变得前所未有的“微小”和“平坦”,国内市场日益容易地在全球层面被整合,跨国公司以及在全球范围内合作与竞争的个人成为全球化的主要动力。[6] 这些都使得现今所谈论的全球化具有了不同以往的独特内涵。

关于经济全球化的内涵并无普遍接受的统一定义。联合国贸易和发展会议(UNCTAD)认为:“经济全球化是指生产者和投资者的行为日益国际化,世界经济由一个单一市场和生产区组成,而不是由各国经济通过贸易和投资流动连接而成,区域或国家只是分支单位而已。”[7] 国际货币基金组织(IMF)认为:“全球化是指跨境货物和服务贸易及国际资本流动的规模和种类的增多,以及技术更为迅速和广泛的传播,使得世界各国经济的相互依赖性日益增强。”[8] 经济合作与发展组织(OECD)认为,经济全球化是“全球市场——金融、产品、劳动力——更紧密一体化的过程”,[9] 表现为“货物和服务市场、金融体系、公司和产业以及技术和竞争的日益国际化”。[10] 而在全球化专家约瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph Stiglitz)看来,全球化“从根本上说,正是世界上各个国家和人民更加紧密的一体化,带来了交通运输和商业成本的显著降低,并且瓦解了商品、服务、资本、知识和跨越国界的人力资源流动方面的人为障碍”。[11] 上述定义虽然不尽相同,但至少存在如下共识:第一,经济全球化是一个过程;第二,经济全球化是经济增长要素突破国界限制,在世界范围内更为自由流动的过程;第三,经济全球化是包括诸多不同层面和要素的复杂过程。这些可以说是经济全球化的基本内涵。

经济全球化无远弗届,在政治、法律、社会、文化等方面均产生了深远影响。就其对法律的影响而言,至少体现在三个方面:首先是创制主体的多元化。随着全球化的深入,“治理”(governance)及“全球治理”(global governance)日益成为法律领域的主题词,传统的国家中心法律本体论逐渐被多元法律本体论所取代,各种次国家、跨国家和超国家层次的力量迅速崛起,同民族国家分享全球治理权;政府间国际组织、非政府组织、职业/行业组织、跨国公司乃至个人在国际法律规则的创制和发展中扮演日益重要的角色。其次是调整对象的丰富化和综合化。全球化不仅带来了许多过去未曾有过的新现象、新关系、新问题,使得法律的调整范围不断扩大、调整对象日趋丰富,还使得不同法律部门间的联系、影响和融合大大增强,一部法律可能会同时涵盖贸易、投资、金融、环境、劳工、人权等传统上泾渭分明的多个主题。最后是规则内容的趋同化。在全球化背景下,各国经济联系空前密切,相互依赖日益加深,国际协调不断增强。与此相适应,全球范围的法律规则也日趋整合,不仅表现在各国国内法,尤其是经贸领域法律之间的借鉴和融合日益加强,反映经济全球化和市场自由化要求的法律规则日益占据主导地位,还表现在国内法和国际法之间相互渗透、相互影响,两套规则体系日趋融合。尽管理论界对于是否已经出现“法律全球化”尚存争议,但“法律趋同化”这一点应当是毋庸置疑的。[12]

二、经济全球化背景下国际经济法的新趋势

作为以直接国际经济关系为调整对象的法律体系,国际经济法受经济全球化的影响尤为明显,在统一规则、参与主体、调整对象、表现形式等方面出现了诸多新趋势。

(一)国际经济法的统一趋势加强

国际经济法的渊源主要是国际条约,这一点在最近几十年来尤为明显。[13] 大量国际经济条约的制定,使得包括国际商法在内的国际经济法的统一进程明显加快。主要体现在以下三个方面:

1. 国际商事法律规则日趋统一

作为调整国际商事交易的法律规范,国际商法的统一在过去几十年间已经取得显著进展,这在很大程度上归功于联合国国际贸易法委员会主持制定的相关国际公约。例如,1980年《联合国国际货物销售合同公约》迄今为止已有73个缔约国,涵盖了包括中国在内的全球主要经济体,[14] 极大促进了国际货物买卖合同实体规则的统一。同样,1974年《国际货物销售时效期限公约》和1978年《联合国海上货物运输公约》(《汉堡规则》)也得到广泛应用,推动了相应领域的规则统一。随着经济全球化的深入,国际贸易法委员会还在国际支付、担保权益、电子商务等领域通过了《联合国独立担保和备用信用证公约》(1995年)、《联合国国际贸易应收款转让公约》(2001年)和《联合国国际合同使用电子通信公约》(2005年)等新公约;虽然这些公约至今还只在较小的范围内发生效力或者尚未生效,但其在国际商法统一过程中所起的示范作用仍然不容忽视。

促进国际商法统一的另一大动力是国际商会近几十年来主持编订的各类商事惯例。尽管不同于国际公约或习惯国际法,国际商事惯例没有强制性,但作为商人自己的“立法”,国际商事惯例直接反映了国际商事交易的现实需要和发展趋势,在实践中有着重要意义。 [15] 成熟的国际商事惯例被国际公约或国内立法所借鉴吸收,上升为法律,更是进一步促进了国际商法的统一。

2. 世界贸易组织法律体系加速了各国涉外经贸立法的趋同

如果说国际商法的发展代表着国际经济法在横向的“交易法”层面的统一趋势,那么世界贸易组织(WTO)法律体系则代表着国际经济法在纵向的“管理法”层面的统一趋势。WTO是当今世界最成功也最具代表性的国际经济组织,迄今为止已有153个成员国,[16] 其以1994年《关税及贸易总协定》(GATT)和《服务贸易总协定》(GATS)为核心、以大量具体类别协定为补充的法律框架,构成国际贸易管理方面最重要的依据,不仅作为国际法律规范得到普遍遵循,还通过不同方式转化为成员国的相关国内立法,极大促进了各国涉外经贸立法的统一。不仅如此,WTO的影响还辐射到投资、金融、知识产权等其他领域,通过1994年《与贸易有关的投资措施协定》(TRIMs)和《与贸易有关的知识产权协定》(TRIPs)以及1997年《金融服务贸易协定》等文件,促进了相关领域法律规则的统一。

3. 区域经济一体化推动了区域内经贸法律的统一

区域经济一体化是与经济全球化并存的当今世界一大特征,自由贸易区(FTA)和区域贸易协定(RTA)则是当前区域经济一体化的主要载体。据统计,截至2007年6月,向WTO通报的区域贸易协定已达380个,其中205个已经生效;如果考虑进那些已经生效但未通知WTO、已经签订但尚未生效、正在谈判过程之中或者尚在拟议阶段的协定,那么到2010年将有接近400个区域贸易协定被实施。[17] 目前几乎所有WTO成员国都是一个或多个区域贸易协定的当事国,协定当事国之间的贸易额占到全球贸易总额的三分之二左右。区域贸易协定以消除区域内关税及非关税贸易壁垒、促进贸易自由化为目标,而成熟的区域贸易协定,如《北美自由贸易协定》(NAFTA),还涉及投资、金融、竞争、知识产权等领域,这些都势必要求自由贸易区各成员国的相关法律做出调整,从而推动区域内经贸立法的统一。

(二)国际法与国内法的融合加深

作为国际经济法主要渊源的国际条约,其制定不可避免地会受到缔约国、尤其是谈判实力较强的主要国家或国家集团的国内法的影响;而国际条约一旦成型,又会对缔约国的国内法产生反作用。这种作用与反作用,使得国际经济法与国内经贸立法的融合日益加深,界限日趋模糊。无论是两大法系货物买卖法和合同法对1980年《联合国国际货物销售合同公约》的影响,还是《巴黎公约》、《伯尔尼公约》和《马德里协定》对各国知识产权法的反作用,均为明证。随着经济全球化的深入,这一现象越发明显。

例如,WTO《反倾销协定》(1994年)是以欧美反倾销法,特别是欧共体的反倾销基本条例为蓝本制定的,吸收了美国和欧盟大量的国内(集团内)立法经验。最为明显的方面之一,就是《反倾销协定》直接借鉴了欧盟推算价值计算中期间费用和利润率的计算规则,使正常价值的计算更为详细和合理。同时,《反倾销协定》还借鉴了美国贸易法中关于损害威胁确定因素的规则,进一步细化和完善了反倾销调查中的产业损害调查规则。反过来,1995年美国和欧盟又根据《反倾销协定》,调整了其各自反倾销法的内容。经过上述作用与反作用之后,形成了你中有我、我中有你的格局,现在如果将欧美反倾销法的条款与《反倾销协定》的条款拆开放在一起,已经很难分辨出哪些是欧美国内法的条款,哪些是《反倾销协定》的条款。[18]

(三)国家经济主权弱化,国际组织影响力增强

随着全球化的发展,主权概念和主权原则经历了从绝对化到相对化的演变,经济主权也概莫能外,突出表现在WTO、IMF和世界银行这三大国际经济组织日益增强的影响力及其成员国经济主权的让渡上。

首先,国家的经济独立权受到限制,在确定经济目标和政策、处理重大经济事务方面受到国际经济组织的介入和影响。以IMF为例,为了履行其维护全球金融稳定的基本职责,IMF原则上每年都要同成员国进行磋商,对后者的经济、金融形势和政策做出评价;成员国必须向IMF提供本国的经济、金融数据,并就汇率及相关经济政策问题同IMF进行协调;IMF每年向成员国提交一份总结报告,以促进其相关政策的改进。对于陷入金融危机、需要巨额援助的成员国,IMF在提供贷款时会为其制定符合IMF标准和要求的经济调整计划,作为贷款的前提条件,成员国只有接受该调整计划才能获得贷款资格。调整计划通常都会包含减少财政赤字、削减各种开支、实行紧缩货币政策、增加出国或减少进口、改革金融体制、促进市场自由化等内容。这种“有条件性”(conditionality)是IMF援助贷款的核心特点,是对成员国经济独立权的直接限制。

其次,国家的经济立法权受到限制,立法的内容和方式都受到国际经济组织相关原则和规则的约束。例如,WTO一系列关于自由贸易的原则,包括一般性取消数量限制原则、最惠国待遇原则、国民待遇原则、透明度原则等,以及根据这些原则制定的具体规则,深刻影响着各国经济法律法规的制定:它们不仅意味着成员国不能随意制定关税税则或设置非关税壁垒,对本国国民或市场实施保护,还意味着成员国对其具体法律法规必须及时公开并且通知WTO,由WTO进行经常性审查。如果WTO认定成员国的某项立法违反其在WTO框架下承担的义务,后者必须修改或废止。

第三,国家的经济管辖权受到限制,需要服从国际经济组织的管辖权。例如,WTO争端解决机构对于成员国之间的贸易争端具有强制管辖权,突破了“不得强迫任何国家违反其本身意志来进行诉讼”[19] 的传统国际法原则。同时,争端解决机构在审议专家组报告或上诉机构报告时采取“反向协商一致”,即只要不是所有参加方一致反对,报告即可通过并执行。这些都大大强化了WTO的管辖权,削弱了成员国自身的管辖权。

国际经济组织影响力的扩展与国家经济主权的弱化是经济全球化深入、各国经济相互依赖和协调程度加深的必然结果。正如WTO在2005年的一份报告中所指出的:“在全球化语境中,国家依靠单独行动无法实现重要的绩效目标,只有以条约为基础的合作行动才能克服实现那些目标所面临的日益增加的困难。在涉及常常是受……全球性经济架构——全球性公司、全球性市场、全球性销售网络——推动的经济事务时,这一点尤其正确。通过条约组织进行合作,也许是唯一的出路。”[20]

(四)非政府组织的参与和影响日益扩大

伴随全球化而来的非政府组织的数量激增与活动频繁是近20年来国际秩序中最突出的变化之一。在国际经济领域,非政府组织已经成为民族国家、跨国公司和政府间国际组织之外的第四种力量,越来越积极地表现出干预国际决策的能力和参与国际治理的决心。非政府组织在这一领域的活动日益全球化,不仅针对各国政府和跨国公司采取各种行动,影响其立法或决策过程,还直接参与联合国及主要国际经济组织的会议、决策、日常活动、项目执行乃至争端解决,通过合作或抗议行动对相关规则的制定和实施施加影响。这些对于国际经济法的发展都具有重要意义。

非政府组织参与对国际经济法的一个重要影响在于增强相关规则制定、实施和适用过程中的民主性、开放性和透明性,促使其更为全面地反映国际社会中各种“利益攸关者”(stakeholders)的诉求,而不是被某些国家、某些利益集团或者某种价值观念所垄断。正如有的论者所指出的,当前许多国际经济法律机制与国际组织的合法性之所以受到严重挑战,根源即在于法律规则的制定和国际组织的决策过程中存在严重的“民主赤字”(democratic deficit),而在制定、决策过程中拓宽和加大非政府组织的参与渠道和参与力度,无疑是克服这种“合法性危机”的重要途径。[21] 例如,针对WTO的前身关税及贸易总协定(GATT)决策过程的封闭性和秘密性,非政府组织发起了致力于增加透明性的努力,要求GATT加大向公众提供和收集信息的力度;这些努力引起了缔约国的反响,推动了GATT及其后的WTO朝着更为开放的方向发展。作为成果,1994年《建立世界贸易组织协定》第5条第2款规定:“总理事会可就与涉及WTO有关事项的非政府组织进行磋商与合作做出适当安排。”据此,1996年总理事会发布了《关于与非政府组织关系安排的指南》,对非政府组织在WTO中的角色和参与做出了说明。从1996年新加坡会议开始,非政府组织被允许参加WTO部长级会议。近年来,WTO争端解决机构还逐渐接受非政府组织以“法庭之友”(amicus curiae)的身份独立参与WTO争端解决程序,阐明自己的立场和观点。

(五)国际经济法同社会性法律的关联与整合加强

随着经济全球化的深入,经济活动对环境、劳工等领域的影响日益突显,国际经济法也从传统上主要关注贸易、投资、金融、税收等纯经济领域,发展到更多地涉及社会性领域,与环境、劳工、人权等社会性法律之间的关联和互动不断强化,乃至在一定程度上呈现整合趋势。这种基于各自调整对象和法律原则本身的关联性或适用结果的牵连性而形成的不同领域法律规则的相互挂钩,亦即所谓的“规范性挂钩”,[22] 是当今国际经济法的一大发展趋势。

环境立法与WTO贸易规则的关联与整合是这方面一个很好的例子。1994年乌拉圭回合的成果之一是在《建立世界贸易组织协定》前言中明确了可持续发展和环境保护目标,并成立了WTO贸易与环境委员会,从而使环境和可持续发展问题成为WTO主流工作的一部分。虽然WTO各项协定致力于消除包括“绿色壁垒”(即因实施环境保护措施而形成的贸易壁垒)在内的各种贸易壁垒,实现贸易自由化,但GATT第20条第2款和第7款允许为环境保护目的实施贸易限制措施,构成与环境保护有关的一般例外。在贸易争端案件审理过程中,WTO争端解决机构也越来越多地考虑和援引环境立法的相关内容,包括将多边环境公约作为法律依据适用于案件审理,以及在一定范围内认可国内环境保护措施的域外效力等。在2001年11月多哈部长级会议上,贸易与环境被提上新一轮多边贸易谈判日程,《多哈会议部长宣言》授权贸易与环境委员会开始贸易与环境议题的谈判。这是GATT/WTO历史上首次将环境问题列为多边贸易谈判的内容,是环境立法与多边贸易规则之间关联与互动进一步强化的标志。虽然多哈回合因为种种原因濒临失败,但这一发展仍然具有重要意义。

此外,反映国际劳工公约基本要求的“核心劳工标准”以及作为其载体的“社会条款”成为WTO贸易谈判新议题,世界卫生组织192个成员国2003年一致通过的《烟草控制框架公约》对于烟草贸易做出诸多规定,世界银行有关援助和贷款的内部综合政策与复议监督机制要求协调经济发展与社会、环境、移民、文化间关系等,也都不同程度地反映出国际经济法与社会性法律部门之间关联与整合的加强。

(六)国际经济软法的作用日益突出

“软法”(soft law)是时下讨论颇多的一个概念,其内涵与外延尚无定论,较为流行的是法国学者弗朗西斯·斯耐德(Francis Snyder)的定义:“软法是原则上没有法律约束力但有实际效力的行为规则。”[23] 软法在国内法和国际法层面都大量存在,就国际层面而言,包括不具有直接法律约束力的各类国际非正式规范,如宣言、决议、换文、指南、纲领、通知、表态等。

国际经济领域内的软法或者说国际经济软法的兴起,是经济全球化的直接产品,是经济全球化对国际统一规则需求的不断增加同民族国家因主权而来的立法差异不能充分协调这对矛盾的必然结果。国际经济软法主要有三类:一是政府间国际组织制订或通过的不具法律约束力的规范性文件,如联合国大会通过的《自然资源永久主权宣言》、《建立新的国际经济秩序宣言》和《各国经济权利义务宪章》,世界银行制定的《外商直接投资待遇指南》,欧盟机构发布的各种建议、意见、决议等;二是国际行业组织制订的行业准则,如国际商会编订的一系列商业惯例、国际会计准则委员会制订的《国际会计准则》等;三是国际监管机构颁布的监管规则,如巴塞尔银行监管委员会(“巴塞尔委员会”)的“巴塞尔协议”、国际证监会组织的《证券监管的目标与原则》等。

国际经济软法不但弥补了国际经济条约和国内涉外经济立法等“硬法”在及时性、灵活性和适应性方面的不足,而且随着经济全球化的深入,其适用日益广泛和统一,内容也从较为抽象的原则宣示发展为具有可操作性的具体规则,在很多时候表现出不亚于国内立法和国际条约的“硬约束”作用。以巴塞尔协议为例,其制定者巴塞尔委员会只是由13个国家的中央银行或负责银行业审慎监管的其他机构组成的论坛式合作组织,不具有任何超国家的正式监管权,协议本身也仅具有指引和建议功能,并无强制约束力;然而,由于巴塞尔委员会的成员国囊括了世界银行业最发达的国家,占据全球金融业的绝大部分份额,它们共同制订的这些文件事实上成为国际银行业通行的准则,为各国银行监管机构所严格遵循,其中很多内容还被直接转化为国内立法。

三、中国的回应与对策

自1979年确立对外开放基本国策以来,中国以前所未有的速度融入全球经济。2001年加入WTO后,中国经济与世界经济更加密不可分。经济全球化及其给国际经济法带来的新发展,深刻地影响着中国;而作为从经济全球化中受益最大的发展中国家,中国也在深刻地影响着经济全球化的进程和国际经济法的面貌。

作为改革开放后中国最早的立法之一,1979年7月1日全国人大通过了《中外合资经营企业法》,其后又陆续通过了《外资企业法》(1986年)和《中外合作经营企业法》(1988年)。这三部法律及其实施细则构成完整的“三资企业”法律体系,为广泛吸引外国直接投资、巩固和扩大对外开放成果做出了重要贡献。而《涉外经济合同法》(1985年)、《海商法》(1992年)、《对外贸易法》(1995年)等法律的相继出台,进一步丰富和完善了中国涉外经济立法。与此同时,中国积极签署或加入了《联合国国际货物销售合同公约》、《承认和执行外国仲裁裁决的公约》(《纽约公约》)、《解决国家与他国国民间投资争端公约》(《华盛顿公约》)等重要国际经济条约,并恢复了在IMF、世界银行集团等主要国际经济组织的席位。

2001年中国加入WTO对于经济全球化而言是一个里程碑式的事件。入世以后,中国根据WTO诸协定以及《中国加入议定书》(《议定书》)的要求,全面梳理相关国内立法,修改或废止了大量与WTO义务不符的法律法规,并适应入世后需要制定了一批新的法律法规,在涉外经济立法方面加速同国际接轨。遵循国民待遇原则,并依照《议定书》中的具体减让承诺及进度安排,中国向全球进一步开放了产品和服务市场,在投资、金融等相关领域也依据“服务贸易”项下的承诺实现了更大的自由化。目前《议定书》中规定的各项“过渡期”均已陆续到期,中国对外开放和融入全球经济达到了一个新的高度。

随着经济全球化的深入,中国国内市场和国际市场日趋整合,相关立法也从改革开放之初的内外有别逐渐向内外一体发展。例如,1999年《合同法》统一适用于各类国内和涉外合同,实行了10余年的《涉外经济合同法》同时废止。更近的例子是,2008年1月1日起开始施行的《企业所得税法》废止了原有的《外商投资企业和外国企业所得税法》(1991年)和《企业所得税暂行条例》(1993年),对内、外资企业按照统一标准和税率征税,取消了外商投资企业在税收优惠方面享受的“超国民待遇”。这些变化无疑是符合经济全球化趋势的。

经过改革开放30年的发展,2007年中国GDP总量已接近25万亿元,居世界第四位,成为从经济全球化中受益的典范。但与此同时,中国的人均GDP仅列世界第104位,现在以及在不远的将来仍然是一个发展中国家。经济大国和发展中国家的双重身份,使得中国在全球化进程中面临独特的机遇和挑战,也发挥着不可替代的作用。就政策和法律层面而言,面对经济全球化和国际经济法的新趋势,中国需要从以下四个方面进一步加以应对:

(一)采取务实立场,充当现行国际经济秩序的稳定者和协调人

必须承认的是,经济全球化的进程,同时也是由发达国家主导的、以自由市场和自由竞争为基石的既有国际经济秩序得到巩固和加强,发展中国家建立国际经济新秩序的斗争趋缓和减弱的过程。20世纪50年代至80年代初期,发展中国家建立国际经济新秩序的斗争风起云涌,发展中国家寻求从根本上改变既有国际经济秩序,构建全新的国际经济秩序。普惠制的推出、七十七国集团的形成、联大一系列相关决议和宣言的通过、国际海底区域“平行开发”制度的确立等,都是这一时期的成果。但20世纪80年代末以来,随着冷战结束和经济全球化的深入,市场经济体制在全球范围内强势推行,1995年WTO的诞生更是彻底确立了市场经济和贸易自由化的主导地位。发展中国家,尤其是那些最不发达国家,在国际社会中正日益被边缘化,不仅在南北对话中地位下降,而且南南合作也已被证明是不成功的实践。[24] 在这种情况下,发展中国家过去所采取的“变位权力行为”(meta-power behavior),即基于价值理性、以改变既存国际制度本身为目的、力争通过改变制度的“原则”和“准则”来促成国际经济秩序质变的行动,已不现实,而更为温和的“联系权力行为”(relational power behavior),即基于工具理性、在承认既存国际制度的前提下寻求自身利益最大化、尝试通过改变制度的“规则”和“决策程序”来促成国际经济秩序量变的努力,则显得更为合理和可行。[25]

改革开放之前,中国在国际经济体系中扮演着“体系外的革命者”角色,全力支持发展中国家建立国际经济新秩序的斗争。改革开放之初,中国结束了游离于国际经济体制之外的历史,从以往激进的“体系外的革命者”转化为姿态较低的“体系内的改革者”,不再以推翻既有国际经济秩序为目标,但仍然支持对国际经济体制进行较大幅度的改造。随着改革开放和经济全球化的深入,中国在经济实力迅速增强的同时比较全面地融入了既有国际经济秩序,成为自由主义国际经济体制的最大受益者之一。在此背景下,中国又开始逐步由“体系的改革者”向更为温和的“体系的改良者”——“体系的维护者和建设者”角色转变。[26]

无论是发展中国家建立国际经济新秩序斗争趋缓的事实,还是中国日益成为现行国际经济秩序中“负责任的利益攸关者”的现实,都要求中国不能单纯地基于道义考虑充当发展中国家的代言人,而必须采取更为务实的立场,在维护现有体系稳定性的前提下协调相关利益。中国目前的地位颇为特殊:既是传统的发展中国家,在发展中国家群体内有着广泛影响力,又是新兴的经济大国,在资源、能源进口和技术、资本输出等方面同某些发展中国家之间形成了具有一定“南北”色彩的关系。这种特殊的地位使得中国有可能成为南北之间的桥梁和纽带,在发达国家和发展中国家的利益诉求之间充当中介者和协调人。

(二)利用规则空间,加速区域经济一体化进程

如前所述,区域经济一体化是与经济全球化并存的当今世界一大特征。早在WTO成立之初,区域经济一体化的重要性便得到了充分肯定。1996年WTO首届部长级会议通过的《新加坡部长级会议宣言》第7条即指出:“区域性贸易协议可以进一步推进自由化,并有助于发展中国家、最不发达国家和经济转型国家与国际贸易体系成为一体。”而在目前发达国家与发展中国家分歧严重、多哈回合成功无望的背景下,区域贸易协定的价值更加凸显,在未来一段时期内可能会扮演更为重要的角色。

WTO虽然致力于制定多边规则,实现全球贸易自由化,但基于现实考虑,对自由贸易区采取了有条件允许的态度,在现有框架下为区域经济一体化预留了空间。目前WTO协定中有关自由贸易区的规定主要是GATT第24条(“适用领土——边境贸易——关税同盟和自由贸易区”)和GATS第5条(“经济一体化”)。GATT第24条第5款允许成员国设立关税同盟或自由贸易区,在区域内实行更为优惠的关税措施;GATS第5条第1款允许成员国订立区域服务贸易自由化协定。在这两个主要条款之外,还有一个对于发展中国家具有较大意义的“授权条款”,即1979年GATT参与国通过的《差别与更优惠待遇、互惠及发展中国家更充分参与》的决议中的第2条第3款,授权发展中国家之间达成区域性或全球性的相互削减关税或取消非关税壁垒的协定,亦即相互给予比其他GATT参与国更为优惠的待遇,而无需将这类协定按GATT第24条的规定接受缔约方全体审查或申请豁免。

在加入WTO多边体系的同时,中国也利用规则空间,逐步推进区域一体化。2001年通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》要求“提高对外开放水平……积极参与多边贸易体系和国际区域经济合作”;2004年修订后的《对外贸易法》第5条进一步明确规定:“中国人民共和国根据平等互利的原则,促进和发展同其他国家和地区的贸易关系,缔结或者参加关税同盟协定、自由贸易区协定等区域经济贸易协定,参加区域经济组织。”据此,中国近几年来积极参与区域贸易协定谈判,“十五”期间商建自由贸易区9个(包括香港和澳门两个CEPA),涉及27个国家和地区。[27] 概而言之,目前中国参与的区域一体化安排主要有三类:第一类是以地缘为基础的传统意义上的自由贸易区,如建设中的中国——东盟自由贸易区;第二类是跨地缘、关系式的区域自由贸易安排,如中国与智利、新西兰等国签订的自由贸易协定;第三类较为特殊,是主权国家内部不同关税区之间的自由贸易安排,即内地与香港和澳门分别签订的《更紧密经贸关系安排》(CEPA)及其补充协议。

虽然近年来进步明显,但总体而言中国参与区域经济一体化的范围和程度还比较有限,仍需进一步发展。从现实条件和需要看,似应重点关注以下方面:首先,确保中国——东盟自由贸易区如期建立,同时积极推进中日韩东北亚自由贸易区构想,并在目前的东盟与中日韩领导人“10+3”会议机制的基础上,筹划构建东亚自由贸易区。其次,强化上海合作组织成员国之间的经济合作,在现有战略目标和运作机制基础上,逐步构建上海合作组织自由贸易区。再次,广泛参与区域贸易协定谈判,既要充分利用“授权条款”提供的便利,同更多发展中国家签订区域贸易协定,又要从经济大国的现实出发,争取同各主要经济体达成区域自由贸易安排。最后,加速内地、香港、澳门、台湾这四个独立关税区之间的经济一体化进程,在现有的CEPA香港和CEPA澳门的基础上,以灵活的方式将台湾吸纳进来,构建大中国自由贸易区。

(三)顺应国际趋势,更多利用法律机制解决经贸争端

与国家经济主权弱化和国际经济组织影响力增强这一趋势相伴,多边规则的实施机制日益强化,强制性和约束力有所增强,法律规则正在逐渐成为解决国际经贸争端的一个主要手段。例如,WTO体制与原GATT体制最大的区别之一,就在于其拥有法律化的争端解决机制,依赖法律规则来解决成员国之间的贸易争端,并借助争端解决机构的强制管辖权和“反向协商一致”方式来确保规则的约束力。相比过去主要依靠成员国自行采取外交手段和贸易制裁,这是一个重大变化,也标志着国际贸易争端解决从外交导向到法律/规则导向的转变。正如“WTO之父”约翰·杰克逊(John Jackson)所言,在新的贸易体制下,国家利益不再是通过政治家或外交家,而是通过律师和其他技术专家来实现。[28] 事实上,WTO成立以来,争端解决机构是最活跃也最繁忙的机构。截至2007年12月10日,WTO争端解决机构共受理了369个贸易纠纷,远远超过关贸总协定47年的总和;专家组做出了142个裁决报告,上诉机构做出了84个报告。[29]

然而,迄今为止中国对争端解决机制的利用却不尽人意,不仅远远落后于美国和欧盟,也落后于巴西、印度、墨西哥等发展中国家。截至目前,中国在WTO的被诉案件为14起,起诉案件仅3起;作为对比,巴西的被诉和起诉案件分别为14起和24起。[30] 案件稀少,尤其是主动起诉案件寥寥无几,表明中国在很大程度上还只是争端解决机制的“旁观者”,同世界第四经济大国的地位颇不相称。个中原因比较复杂,固然有“必也使无讼乎”的文化传统和对于欧美发达国家主导的这一机制某种程度上的不信任等因素,但更为重要的恐怕还是在于对所涉及到的具体规则、程序乃至诉讼技巧的隔膜,以及相关专业人才的匮乏。[31]

值得欣慰的是,近两年来中国对外贸易纠纷的解决已逐渐由外交手段转向WTO争端解决机制。始于2006年的“影响汽车部件进口措施案”是中国首个按照WTO争端解决程序处理的被诉案件,也是中国首个进入WTO仲裁程序的被诉案件(以往都是通过外交途径解决)。2008年2月13日, WTO专家组初审裁定中国政府颁布的《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》违反WTO规则,该案也因此被称为“中国入世败诉第一案”。在笔者看来,该案最重要的意义并不在于胜诉还是败诉,而是在于中国开始直面WTO争端解决机制,更多依靠法律手段解决对外贸易争端。可以作为旁证的是,在上述裁定宣布后不到1个月,中国商务部新闻发言人就美国、欧盟在WTO对新华社金融信息管理措施提起磋商请求一事发表谈话,称“中方将认真研究磋商请求,并将按照WTO争端解决程序处理此事”。[32] 在多哈回合陷入僵局、未来贸易摩擦风险增大的现实情况下,顺应国际趋势,继续强化对WTO争端解决机制的利用,应该说是顺理成章的对策。

(四)提炼“中国经验”,积极倡导和参与创制新的理念和规则

迄今为止的经济全球化在本质上是自由市场经济的全球化,其理论主轴是强调“自由”、“竞争”和“一般性规则”的新自由主义经济理论。这一理论产生于英美,过去20余年间在发达国家迅速发展成为居于支配地位的“强势话语”,影响力覆盖政治、经济、社会和国际关系等多个领域。全球化时代的国际经济秩序、国际经济政策和国际经济立法,无不深深打上了新自由主义的烙印;一度被发展中国家奉为圭臬的“华盛顿共识”(Washington Consensus),[33] 就是其中一个突出的例子。

由于在适用于亚洲金融危机和俄罗斯经济改革时遭遇挫折,更因为模范遵守该共识的阿根廷在21世纪初深陷金融危机,作为新自由主义政策宣言的“华盛顿共识”近年来日益受到批评和质疑。作为对其的挑战,斯蒂格利茨于1998年提出所谓“后华盛顿共识”(Post Washington Consensus),揭示华盛顿共识的失败之处,强调政府作用、公平价值和因地制宜,并对包括中国经验在内的东亚模式给予肯定。[34] 更具系统性和冲击力的则是2004年美国学者乔舒亚·库珀·雷默(Joshua Cooper Ramo)提出的所谓“北京共识”(Beijing Consensus)。[35] 尽管“北京共识”是否成立以及是否是对中国经验的正确概括尚可讨论,但其被提出这一事实本身无疑反映了经济全球化背景下对于多元发展模式的需求,以及对于在全球化过程中独树一帜的中国经验的重视与期待。

当此经济全球化方兴未艾、国际经济法日新月异之际,为了扩大影响力、增加话语权,中国理应认真提炼自身发展经验,提出并倡导有别于新自由主义模式的、具有独创性的新的理念和原则,并在此基础上积极参与国际经济法律规则的创制,将这些理念和原则贯彻到新规则之中。事实上,中国在这方面已经有所尝试。早在1996年的亚太经济合作组织(APEC)苏比克会议上,中国就曾精辟地概括出APEC合作的运作机制——“APEC方式”,即充分尊重成员的多样性,承认各成员之间发展水平和发展阶段上的差异及其带来的不同利益和需求;强调灵活性、渐进性和开放性;遵循平等互利、协商一致、求同存异、自主自愿的原则;实行单边行动与集体行动相结合。[36] 2005年,胡锦涛主席在联合国成立60周年首脑会议上创造性地提出“和谐世界”的理念,强调在经济全球化趋势下需要关注各国的普遍发展和共同繁荣,主张经济全球化应该使各国特别是广大发展中国家普遍受益,而不应造成贫者愈贫、富者愈富的两极分化,[37] 在国际社会产生了广泛影响。在今后延续此类实践,巩固和强化这种影响力,争取更多的国际规则创制权和阐释权,无疑是明智的选择。

四、结论

无论赞成抑或反对,经济全球化是这个时代每个国家、每个组织和每个个人都必须面对的事实。正如托马斯·弗里德曼(Thomas Friedman)形象地表述的那样:“我对全球化的感觉很像对黎明的感觉。一般来说,我认为太阳每天早上升起是件好事,利大于弊;但即便我不太喜欢黎明,我也无能为力。全球化不是我启动的,我也没法让它停下来——除非人类的发展为此付出重大代价——我不打算浪费时间去尝试。我想思考的一切,就是如何从这个新体系中收获最好的结果并缓冲最坏的结果,为大多数人。”[38]

即使是反全球化者——社会底层民众、群众性民族主义者、资本主义的反对者、环境保护者和非政府组织等——也都承认全球化是一个客观事实,是世界历史进程不可逆转的趋势。[39] 他们所反对的,并非全球化本身,而是全球化所赖以进行的方式,以及这种方式下的全球化所造成的失业增多、环境恶化、贫富悬殊、社会动荡等负面结果。事实上,反全球化运动不但不是一般性地反对全球化,而且其发展壮大本身就有赖于全球化的运作理念和手段,本身就已成为一种全球化的现象。以非政府组织为代表的反全球化主体在抗议WTO西雅图部长级会议、抵制OECD《多边投资协定》乃至影响多哈回合谈判中的醒目表现,无不印证了这一点。在笔者看来,时时表态对全球化敬而远之的反全球化运动,甚至可以视为对全球化另一种意义上的模仿,因为正如钱钟书先生所言,模仿有正有负,亦步亦趋固然是模仿,“反其道以行也是一种模仿”。[40] 不必担心反全球化运动会颠覆全球化进程或扭转国际经济法的总体趋势;相反,如前所述,非政府组织的积极参与在很多方面对国际经济法的发展产生了积极影响。

因此,我们所面对的问题不是“是否”全球化,而是“如何”全球化,或者用斯蒂格利茨的话来说,如何“管理”(manage)和“重塑”(reshape)全球化,以便让其更好地发挥作用,更好地造福于大多数人,真正地“奏效”(work)。[41] 事实上,当下经济全球化问题重重的一个根本原因,在于国际政治体制和法律规则的整合滞后于经济全球化,决策者们的本地眼光无法应对全球问题,无法协调本地利益与普遍利益,无法充分考虑一国经济活动的外部性(externalities),从而产生国际经济决策过程中的民主赤字。而这些问题的解决,在很大程度上无疑有赖于国际经济法理论和实践的进一步发展,有赖于更为开放、全面和公正的国际经济法律体系的构建。中国在这一过程中可以,也应当,扮演更为重要的角色。

(本文原载于《清华法学》2009年第6期)

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[1] See Theodore Levitt, The Globalization of Markets, Harvard Business Review, Vol. 61, No.3, 1983, pp. 92-102.

[2] 例如,英国学者莱斯利·斯克莱尔(Leslie Sklair)认为,全球化是以经济全球化为核心,以通讯、旅游、生态的全球化为基本内容,以文化及社会、政治影响为直接后果的一种社会变化趋势。参见Leslie Sklair, Competing Conceptions of Globalization, Journal of World Systems Research, Vol. 5, No. 2, Summer 1999, 143, 156-158.

[3] IMF, World Economic Outlook: A Survey by the Staff of the International Monetary Fund, May 1997, at 45.

[4]〔美〕托马斯·弗里德曼:《世界是平的:21世纪简史》(第二版),何帆等译,湖南科学技术出版社2006年版,第8页。

[5] 马克思和恩格斯在《共产党宣言》中写道:“资产阶级,由于开拓了世界市场,使一切国家的生产和消费都成了世界性的了。……过去那种地方和民族的自给自足和闭关自守状态,被各方面的相互往来和各方面的相互依赖所代替了。”见《马克思恩格斯选集》,人民出版社1972年版,第1卷,第255页。

[6] 参见前引4,弗里德曼书,第9、10页。

[7] UNCTAD, Informational Encounter on International Governance: Trade in a Globalization World Economy, Jakarta, Indonesia, 1991, June, at 19-20.

[8] IMF, World Economic Outlook, supra note 3, at 45.

[9] Angel Gurría, Secretary-General of the OECD, Managing globalisation and the role of the OECD, Korean University Business School, 20 September 2006.

[10] OECD, Measuring Globalization: OECD Handbook on Economic Globalization Indicators, OECD Publishing, 2005, at 16.

[11]〔美〕约瑟夫·斯蒂格利茨:《全球化及其不满》,夏业良译,机械工业出版社2004年版,第6页。

[12] 参见李双元、李赞:《全球化进程中的法律发展理论评析——“法律全球化”和“法律趋同化”理论的比较》,《法商研究》2005年第5期。

[13] See John H. Jackson, Sovereignty, the WTO and Changing Fundamentals of International Law, Cambridge University Press, 2006, at 47-48.

[14] 参见联合国国际贸易法委员会统计数据,http://www.uncitral.org/uncitral/zh/uncitral_texts/sale_goods/1980CISG_status.html,最后访问于2009年3月9日。

[15] 参见车丕照:《经济全球化趋势下的国际经济法》,《清华大学学报(哲学社会科学版)》2001年第1期。

[16] 参见WTO统计数据,http://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/org6_e.htm,最后访问于2009年3月9日。

[17] 参见WTO统计数据,http://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/region_e.htm,最后访问于2009年3月9日。

[18] 参见沈四宝、盛建明:《经济全球化与国际经济法的新发展》,《中国法学》2006年第3期。

[19]〔英〕劳特派特修订:《奥本海国际法》(下卷第一分册),王铁崖、陈体强译,商务印书馆1972年版,第37页。

[20] Peter Sutherland, The Future of WTO (WTO Consultative Board Report), 2005, at 29.

[21] 参见刘志云:《相互依赖的世界与当代国际法的发展》,载陈安主编:《国际经济法学刊》第14卷第2期,北京大学出版社2007年版。

[22] 参见前引18,沈四宝、盛建明文。

[23] Francis Snyder, Soft Law and Institutional Practice in the European Community, in Steve Martin ed., The Construction of Europe: Essays in Honour of Emile Noel, Kluwer Academic Publishers, 1994.

[24] 参见前引15,车丕照文。

[25] 参见徐崇利:《建立国际经济新秩序斗争的潮落与中国的立场》,载陈安主编:《国际经济法学刊》第15卷第2期,北京大学出版社2008年版。“变位权力行为”和“联系权力行为”是美国学者斯蒂芬·克莱斯勒(Stephen Krasner)在《结构冲突:第三世界对抗全球自由主义》一书中提出的两对核心概念之一,另一对是“权威分配模式”(authoritative allocation)和“市场导向分配模式”(market-oriented allocation)。根据他的定义,权威分配模式指通过政治权威直接或间接分配资源,而市场导向分配模式则指资源的分配是通过个体的能力和偏好,在价值规律的作用下得以体现。联系权力行为指在承认既定秩序的前提下寻求价值最大化的努力,而变位权力行为则指以改变秩序本身为目的的努力。参见〔美〕斯蒂芬·克莱斯勒:《结构冲突:第三世界对抗全球自由主义》,李小华译,浙江人民出版社2001年版,第6页。

[26] 关于中国同国际组织的关系由“体系的革命者”到“体系的改革者”再到“体系的维护者和建设者”角色转变的概括,参见〔美〕江忆恩:《美国学者关于中国与国际组织关系研究概述》,《世界经济与政治》2001年第8期。

[27] 参见龚雯:《“十五”我国商建自由贸易区达9个》,《人民日报》2006年2月9日。

[28] See John H. Jackson, The World Trade Organization: Constitution and Jurisprudence, Royal Institute of International Affairs, 1998, at 99.

[29] 参见陆燕:《中国须直面WTO争端解决机制》,载商务部国际贸易经济合作研究院网站,http://www.caitec.org.cn/c/cn/news/2008-04/28/news_1088.html,最后访问于2009年3月9日。

[30] 参见WTO统计数据,http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/find_dispu_cases_e.htm#results,最后访问于2009年3月9日。

[31] 目前中国已有5名法律专家被列入供成员国选择专家组成员之用的指示性名单(indicative list),但除1人已进入上诉机构外,只有1人1次成为专家组成员。能够独立承担WTO案件代理工作的中国律师更是几近于无。

[32] 参见“商务部新闻发言人就美欧在WTO对中国新华社金融信息管理措施提起磋商请求事发表谈话”,载商务部网站,http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/ae/ag/200803/20080305408969.html,最后访问于2009年3月9日。

[33] “华盛顿共识”是20世纪80年代至90年代为应对拉美国家经济危机而设计的、被认为是促进发展中国家经济增长良方的一系列政策的通称,其核心内容是财政节俭、私有化和市场自由化,因其主要倡导者国际货币基金组织、世界银行和美国财政部均位于美国华盛顿特区而得名。

[34] 参见〔美〕约瑟夫·斯蒂格利茨:《后华盛顿共识的共识》,苏创译,载黄平、崔之元主编:《中国与全球化:华盛顿共识还是北京共识》,社会科学文献出版社2005年8月版。

[35] “北京共识”是雷默2004年在英国外交政策中心发表的同名论文中所提出的概念,用以概括中国改革开放以来经济发展的经验。“北京共识”主要包括三方面内容:艰苦努力、主动创新和大胆实验;坚决捍卫国家主权和利益;循序渐进、积聚能量。雷默认为,建立在“北京共识”基础上的中国经验具有普世价值,其中不少可供其他发展中国家参考。参见Joshua Cooper Ramo, The Beijing Consensus, Foreign Policy Centre, London, 2004.

[36] 参见程信和主编:《中国——东盟自由贸易区法律模式研究》,人民法院出版社2006年版,第32、33页。

[37] 参见胡锦涛:《努力建立持久和平、共同繁荣的和谐世界——在联合国成立60周年首脑会议上的讲话》(2005年9月15日)。

[38] Thomas L. Friedman, The Lexus and the Olive Tree: Understanding Globalization, Farrar, Straus & Giroux, 1999, at xviii.

[39] 参见陈立虎、茆晓燕:《反全球化对国际经济法发展的影响》,《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2005年第4期。

[40] 参见钱钟书:《七缀集》,三联书店2002年版,第1、2页。

[41] See generally Stiglitz, Make Globalization Work, supra note 38.

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