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选举法修改:我国社会主义民主政治的伟大实践
2007年度国家社科基金重大项目“党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一研究”课题组
3月8日上午,第十一届全国人民代表大会第三次会议在人民大会堂举行第二次全体会议,听取全国人大常委会副委员长王兆国关于《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案》(草案)【以下简称《选举法修正案》(草案)】的说明。

王兆国副委员长在说明中强调指出,选举制度是人民代表大会制度的基础,选举法是保障公民依法行使选举权和被选举权,依法产生各级人大代表的重要法律。选举法最早于1953年制定,1979年重新修订,其后经过四次修改。党的十七大提出,要坚定不移地发展社会主义民主政治,扩大人民民主,保证人民当家作主,建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。贯彻落实党的十七大的要求,有必要在深入总结选举工作实践经验的基础上,对选举法进行适当修改。

认真学习王兆国副委员长关于《选举法修正案》(草案)的说明,对于正确地认识《选举法修正案》(草案)将城乡按照不同人口比例选举人大代表修改为城乡按相同人口比例选举人大代表对于推进我国社会主义民主政治所具有的重大意义,澄清各种似是而非或不恰当的看法和观点,具有非常重要的指导作用。

一、选举法修改促进了我国选举制度不断完善,使得组成各级人大的代表名额分配制度更加科学、合理,更加符合我国目前政治、经济、社会和文化的客观实际,更加能够体现社会主义民主政治的基本价值要求

此次选举法修改将城乡按不同人口比例选举人大代表修改为按相同人口选举人大代表,在法律上受到最直接影响的是现行有效的间接选举中代表名额分配方法和直接选举中的选区划分制度。

作为我国的根本政治制度—人民代表大会制度最重要的内容之一,就是由人民选出的人民代表组成各级人民代表大会行使国家权力。根据1953年选举法以及经过1979年修订的选举法所确立的间接选举与直接选举的选举原则,目前,在我国,通俗地说,县级以下(包括县级)人民代表大会的人民代表由选民直接选举产生,县级以上人民代表大会(主要是全国人民代表大会和省级人民代表大会)的人民代表由下级人民代表大会选举产生。为了保证直接选举和间接选举产生的人民代表能够有效地组成各级人民代表大会,代表人民行使国家权力,必须通过选举法和组织法等法律来明确组成各级人民代表大会的人民代表的代表构成,保证人民代表既能够有效地代表选民或选举单位的利益,同时又能够在各级人民代表大会中充分发挥自身参政议政的作用,代表人民行使当家作主的权利。

作为间接选举产生的人民代表组成的全国人民代表大会,省、自治区、直辖市人民代表大会,自治州、设区的市人民代表大会,在每一届人民代表大会产生之前,首先面临的问题是在本届人大代表人数总额相对固定的前提下,如何向各个选举单位分配代表名额。代表名额分配方法是否科学、合理,是否符合我国的基本国情,这关系到由间接选举产生的人民代表组成的全国人民代表大会,省、自治区、直辖市人民代表大会,自治州、设区的市人民代表大会能否全面、有效地代表全国或本行政区域人民的意志和利益,特别是人大代表的构成是否与我国现行的国体、政体的基本特征和要求相适应。

新中国成立后,1953年制定第一部选举法时,我国的城镇人口比重较低,根据当年人口普查统计,只有13.26%。考虑到我国当时工人阶级主要集中在城市的具体情况,为了体现工人阶级在国家政治生活中的领导地位和工业化发展方向,选举法对农村和城市选举每一代表所需的人口数作了不同的规定。比如,规定全国人大代表的选举,各省按每80万人选代表1人,直辖市和人口在50万以上的省辖市按每10万人选代表1人。这样的规定,符合我国的政治制度和当时的实际情况,是完全必要的。这一规定并没有单纯地将人口数作为全国人大代表名额的分配方法,因为单纯以人口数作为全国人大代表名额的分配方法,只是单方面地体现了“人人平等”的选举价值,而没有考虑到全国人民代表大会作为国家的最高权力机关,组成它的人民代表应当来自社会不同的阶层和领域,反映社会方方面面不同的利益和要求,同时还要考虑到全国人大代表实际的参政议政能力,所以,1953年选举法规定全国人大代表的选举,各省按每80万人选代表1人,直辖市和人口在50万以上的省辖市按每10万人选代表1人,这一规定表面上好像是对直辖市和人口在50万以上的省辖市选举产生全国人大代表时给予代表名额上的照顾,享有超过省的“特殊权利”,但究其本质来说,这样的规定是为了克服单纯以人口数作为全国人大代表名额分配方法所带来的种种制度上的弊端,是一种追求“形式平等”与“实质平等”相结合的“积极措施”,是将个人利益、集体利益与国家利益有机结合的制度保障措施。这一规定绝对不能简单地被解读为“实行不完全平等的选举”。

1979年修订选举法时,当时的城镇人口比重也才达到18.96%,因此基本上延续了1953年的规定,对于选举人大代表的城乡不同人口比例未作大的修改,但对不同层级规定得更加明确:全国为8:1,省、自治区为5:1,自治州、县、自治县为4:1。

改革开放后,我国经济社会快速发展,城镇化不断推进,城乡人口结构比例发生较大变化,全国人大常委会根据新形势、新情况,适时完善选举制度,逐步对城乡按不同人口比例选举人大代表的规定进行修改完善。1982年修改选举法,增加规定:县、自治县境内,镇的人口特多或者企事业组织职工人数比例较大的,经省、自治区、直辖市人大常委会决定,农村每一代表与镇或企事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于4:1直至1:1。1995年修改选举法,将全国和省、自治区农村与城市每一代表所代表的人口数比例,与自治州、县一样,统一修改为4:1。

1995年以来,我国的工业化、城镇化进一步加速,农村经济文化水平大幅提高,社会结构发生深刻变化。我国城镇人口比重已由1995年的29.04%上升为2009年的46.6%。与此同时,我国各级人大经历了数次换届选举,积累了丰富的经验,社会主义民主政治建设和法制建设取得巨大成就,党领导的人民民主专政的阶级基础和群众基础不断巩固和扩大。自1953年选举法以来长期形成的城乡按照不同人口比例选举人大代表的选举制度已经不能很好地适应城乡一体化和我国现阶段社会阶层发生根本性结构变化的要求,因此,以城乡二元对立的方式来实现间接选举人大代表中的“形式平等”与“实质平等”有机统一的选举目标显得落后于时代,缺少必要的社会和经济基础,所以,及时地废止城乡按照不同人口比例选举人大代表的代表名额分配制度,重新确立以“人人平等”、“地区平等”与“民族平等”三个平等有机统一的原则为基础的间接选举中代表名额分配方法,相对于过去的仅仅以城乡按照不同人口比例选举人大代表的方式来确定间接选举中代表名额分配方法来说,更具有科学性,更符合现代社会的特点,更加能够体现社会主义民主政治的特点。所以说,此次选举法修改将城乡按照不同人口比例选举人大代表变更为城乡按照相同人口比例选举人大代表,并且将人口数仅仅作为确定间接选举中代表名额分配方法的一个因素而不是唯一因素,这充分说明此次选举法修改所确立的代表名额分配办法相比以往来说更科学、更合理,更符合当今社会城乡一体化发展和社会主义民主政治自我完善的要求。

从直接选举的情况来看,城乡按照相同人口比例来选举人大代表,实际上从制度上打破了以往选举法中按照居住状况、生产单位等因素来划分选区的框框,使得完全按照相同的人口数来划分直接选举中的选区在实践中成为可能。这一规定简化了选区划分的程序,避免了各种复杂的问题,特别是为流动人口有效地行使选举权和被选举权创造了制度上的保障条件。可以说,《选举法修正案》(草案)关于城乡按照相同人口比例来选举人大代表的规定,在未来最能够推动我国选举制度不断发展的地方就是它使得直接选举所产生的人大代表更能够真实地体现选民的选举意愿、代表选民的利益。

二、“党的领导、人民当家作主与依法治国三者有机统一”是指导我国选举法修改和健全、完善选举制度的指导思想,是选举制度作为人民代表大会制度的基础发挥自身作用的前提,是我国社会主义民主政治的重要特色

选举制度无疑是我国的基本政治制度,没有选举制度,也就不可能形成合法有效的人民代表大会制度。选举制度相对于人民代表大会制度来说,具有更加直接地体现社会主义民主政治的基本要求的制度特征。

党的十五大报告明确指出,“建设有中国特色社会主义的政治,就是在中国共产党领导下,在人民当家作主的基础上,依法治国,发展社会主义民主政治。”党的十六大报告进一步强调,“发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证,人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”毫无疑义,“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一”是我们党对社会主义民主政治建设的规律性认识,也是指导中国特色社会主义民主政治建设的重要方针。党的领导、人民当家作主和依法治国三者之间相互关联、相互依存、彼此作用,是一个内在统一的有机整体。

选举制度是我国的一项最重要的体现社会主义民主政治特征的基本政治制度。建国以来,我国选举制度从无到有,从不完善到逐步完善,不论是理论指导,还是具体实践,自始至终都体现了“党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一”。实践表明,我国的选举制度的建立和健全,必须充分反映了社会主义民主政治的基本要求,必须坚持“三个有机统一”的正确指导,任何时候都不能偏离社会主义民主政治发展的大方向。

以“党的领导、人民当家作主与依法治国三者有机统一”为基础的社会主义民主政治理论为指导,要求我们在健全和完善我国选举制度的过程中,必须始终站在发展社会主义民主政治的高度总揽全局、科学布局、精心设计和不断推进,要防止片面强调某一个方面的重要性,特别是在修改选举法,通过法律来规范选举程序的过程中,必须始终坚持坚定和正确的方向,把握好选举制度健康发展的大局,稳步地推进社会主义民主政治健康、有序地向前发展。

首先要坚持共产党作为执政党的政治领导地位。我国的选举制度是在作为执政党的中国共产党的领导下,在建立和健全社会主义民主政治的过程中逐步形成和完善的。从1953年全国第一次普选开始,不论是选举法的制定,还是全国上下的选举实践,都离不开党的正确路线的指导。我国的选举制度,是要通过选举活动,贯彻落实执政党关于选举工作的各项路线、方针和政策,同时还要在选举活动中,向选民和选举单位积极推荐和介绍能够代表选民和选举单位意志和利益的包括执政党党员以及其他社会先进人士作为代表候选人,并且也要吸收社会各界的民主人士和积极分子作为代表候选人,让能够认真贯彻落实执政党路线、方针和政策,同时又能反映人民群众的意见和要求的人被选为各级人民代表大会代表,通过人民代表在各级人民代表大会中积极地宣传和贯彻执政党的各项路线、方针和主张,来巩固执政党的执政地位,充分发挥执政党对社会主义民主政治的引领和建设作用。因此,我国的选举制度不能脱离执政党的政治领导,否则,选举活动就可能被坏人利用,就很容易在单纯的“民主”口号下,引发诸如前苏联东欧国家出现的“颜色革命”。所以说,坚持党的领导,是通过选举法修改等方式健全和完善我国选举制度必须遵循的重要原则。王兆国副委员长在《选举法修正案》(草案)说明中明确指出,草案起草工作遵循以下原则:一是把握方向,扩大民主。选举法是一部政治性很强的法律,修改选举法必须把握正确的政治方向,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚持中国特色社会主义政治发展道路,坚持从中国国情和实际出发。要从人民民主是社会主义的生命的高度,完善选举制度,进一步增强人大代表选举的普遍性和平等性,切实保证人民当家作主。选举法的修改和选举制度的完善,其根本的目的是要巩固执政党的执政地位,而绝对不是要削弱执政党的执政能力以及执政党对国家政权的领导地位。

我国是社会主义国家,人民是国家的主人,国家的一切权力属于人民。人民通过选举自己的代表组成各级人民代表大会代表人民行使国家权力。因此,作为人民代表大会制度的政治基础,我国的选举制度必须有效地反映人民的意志和要求,必须要通过选举活动,来保证每一个依法享有选举权和被选举权的选民能够有效地行使自己的各项选举权利。选举制度是否公正、公平和有效,首先是要看选举制度能否平等地保护每一个依法享有选举权和被选举权的选民有效地行使自己的各项选举权利。民主的价值首先表现为“具体民主”,而不是抽象意义上的民主。在具体的选举活动中,必须要保证“一人一票”、“同票同权”、“当选机会平等”等等平等选举权的充分实现。在选举活动中对合格选民的选举权利所进行的任何区别对待,都是与选举制度本身的平等要求相违背的。选举制度的平等性表明了社会主义选举制度在体现社会主义民主价值方面的真实性、可靠性和有效性。选举权的平等性自1953年选举法以来一直是历次选举法修改时所遵循的基本选举原则。1953年选举法第6条规定:每一选民只有一个投票权。1979年、1982年、1986年、1995年以及2004年修改选举法时,都在第4条重申了“每一选民在一次选举中只有一个投票权”的选举原则。所以,那种认为“城乡按照相同人口比例选举人大代表”是实现了“同票同权”的观点是不恰当的,这种观点没有认识到我国历次选举法在本质上是肯定了选举权绝对平等的原则,“同票”从来都是“同权”,没有任何依法享有选举权和被选举权的公民可以享有超过其他选民依法所享有的选举权利。不能为了强调“城乡按照相同人口比例选举人大代表”的重要意义,而不加思考和轻率地否定我国选举制度始终一贯坚持的选举权平等原则,在法理上不应当草率地从“同票同权”的角度来认识“城乡按照相同人口比例选举人大代表”的意义,而应当从选举制度本身的不断完善,从代表名额分配方法的更加科学、合理的角度来正确解读此次选举法修改所具有的特殊意义。

在现代法治社会中,选举制度是依法建立的,必须依据宪法和法律的各项规定开展选举活动。其中,宪法是选举活动的基本法律依据,以选举关系为调整对象的选举法则是选举活动的具体法律依据。我国从1953年开展第一次全国性普选开始,就始终坚持以宪法和选举法作为各项选举活动的法律基础,保证选举活动有条不紊地进行。例如,1953年选举法第1条明确规定:根据中国人民政治协商会议共同纲领第12条,中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会由各民族人民用普选方法产生之。1979年选举法以及其后的4次选举法修改都强调了“依据宪法,制定本法”的立法精神。因此,在依法开展选举活动的过程中,特别要注意的是,应当保证法治价值和法律传统的“一致性”。选举制度作为人民代表大会制度的政治基础,它一经选举法确定下来,其基本的选举原则,特别通过选举制度所体现出来的“社会主义原则”和“民主原则”就不可能改变,因此,虽然建国之后我国在选举制度立法方面有过多次变化,例如1953年制定选举法,其后1979年、1982年、1986年、1995年和2004年又对选举法进行了相关的修订工作,总的来说,选举制度的基本原则没有变,选举活动所应当遵循的法律精神和要求也没有变,所以,从法理上来看,1979年、1982年、1986年、1995年和2004年对选举法的修订,都是在1953年选举法基础上对选举法的局部修改,而不是重新制定。此次选举法修改也属于对1953年选举法的修订活动。所以,在选举法修改宣传过程中,在表述此次选举法修改的性质时,应当将2010年选举法修改视为对1953年选举法的第6次修订。对于1979年选举法与1953年选举法之间的法律关系,也应当表述为1979年选举法修改是对1953年选举法的第一次修订,而不应当将1979年选举法修改视为重新制定选举法,或者是表述为现行选举法。1953年选举法作为我国人民代表大会制度产生的政治和社会基础,目前仍然有效,它通过6次修改活动,逐步健全和完善,成为我国社会主义民主政治的重要法律保障。

总之,在宣传选举法修改的制度意义过程中,一定要以“党的领导、人民当家作主与依法治国三者有机统一”为指导,绝对应当避免片面地和过度地强调选民个人选举权利的平等性,应当从发展社会主义民主政治的高度,来认识选举法修改的意义,并以此来提升社会公众对选举法修改意义的认识水平。

三、作为社会主义民主政治的伟大实践,选举制度的完善任重而道远,选举法本身还应当根据社会主义民主政治发展的要求,不断地进行废、改、立的工作,一方面要制定实施选举法的细则,另一方面,需要针对选举实践中出现的具体问题,建立和完善各项具体的选举制度

从总体上来看,此次选举法修改意义重大。正如王兆国副委员长在《选举法修正案》(草案)说明中所指出的那样:按照“三个平等”的原则,根据我国经济社会发展实际,实行城乡按相同人口比例选举人大代表,是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容,是发展社会主义民主政治的重要举措,将进一步保障城乡居民享有平等的选举权,推进我国的人权事业不断发展,对充分调动各方面的积极性,统筹城乡协调发展和促进社会和谐,具有重大而深远的历史意义。

但是,从宪法和选举法的基本理论来看,此次选举法修改规定城乡按照相同人口比例选举人大代表,这一规定的意义也只是限于增加了代表名额分配方法的科学性、合理性,为简化选区划分办法、保证选民更好地行使选举权利提供了法律上的便利条件。这一规定在完善选举制度、保障选民的选举权利充分实现、促进社会主义民主政治健康和有序向前发展方面仅仅迈出了一小步,还有很多工作需要我们在制度上,特别是在实践中采取扎扎实实的措施,来保证选举制度的有效运行,保证选民的选举权利的充分实现。从目前选举制度的总体框架以及选举实践的具体环境来看,需要在以下几个方面树立正确的认识,防止理论认识上的偏差或者是过度解读选举法修改的意义而给我们今后的工作造成巨大的被动:

第一,此次选举法修改规定城乡按照相同人口比例选举人大代表,解决的是间接选举中的代表名额分配方法以及直接选举中的选区划分方法,代表名额分配方法和选区划分方法的进一步科学、合理,并不意味着有关的选举单位和选举机构在选举实践中就能通过选举活动当然地实现选举法的要求。在选举实践中,选举单位在获得上级人大分配的代表名额之后,通过间接选举程序所产生的上一级人大代表组成的代表团,其代表成员的年龄结构、职业结构、知识结构,甚至是性别、身份、民族等等因素,要能够得到充分和有效的体现,至少在选举制度上还需要通过制定各种实施细则来加以细化。在选举实践中,“官员代表”仍然占据当选代表的大多数,“基层代表”、“农民代表”其人数与代表名额分配方法所坚持的“平等”理念和制度要求还存在脱节或者是两张皮的问题,这些问题必须要通过细化选举制度才能解决,否则,虽然在制度上实现了城乡按照相同人口比例选举人大代表,但在实践中,各地人大推选出的上级人大代表的构成依旧是老一套,就难免会引起选民和社会公众的不满,甚至会怀疑到选举制度本身的“真实性”。因此,一定要配合选举法的修改,各地需要制定一些配套和具体贯彻落实的措施,要实现从“城乡按照相同人口比例选举人大代表”向“各级人大代表构成中城乡代表的实际比例大致持平”理念的转变。

第二,要正确地认识此次选举法修改所坚持的“三个平等”原则的意义和内涵,具体到各地人大在落实上级人大分配的代表名额时,对于按照“地区基数”分配的代表名额,要在本级人大选举上级人大代表的时候认真加以贯彻落实。首先要综合考虑本行政区域下属的各行政区域的整体构成和分布状况,争取使下一级行政区域都有代表名额;其次,要尽量避免下级人大在执行上级人大所分配的代表名额时简单和机械地照抄照搬,要将按照人口数分配的代表名额、地区基数分配的代表名额以及其他方式获得的代表名额统筹安排,形成一个既能代表本行政区域的利益,又能反映各行各业的公众要求,同时又能在上级人大中有效履行代表职责的高素质的代表团。这里最值得关注的是要尽量避免下级人大将上级人大按照地区基数分配的代表名额完全用于安排“官员代表”,从而使得选举法修改所希望达到的增加“基层代表”、“农民代表”的价值目标落空。

最后,此次选举法修改将城乡按照不同人口比例选举人大代表修改为城乡按照相同人口比例选举人大代表,给选举实践带来的一个具体问题就是,作为代表名额分配方法的人口数如何有效统计。既然人口数的城乡特征被取消了,那么,人口数的数量成为一个主要因素。目前许多大城市流动人口数量很大,取消了城乡二元对立来分配代表名额,但是否仍然保留按照城乡二元对立来统计人口数,尤其是是否仍然按照户籍统计制度来确定作为代表名额分配方法的人口基数,这些具体问题需要在实践中认真加以研究。对于直接选举来说,既然城乡按照相同人口比例来选举人大代表,在制度上也就意味着对选民不再作性质上的区分,由此就对选区划分提出了只有按照相同人口数来划分选区才是公正、合理的实践要求。但目前选举法规定的是选区可以选举一至三名代表,今后如果按照相同人口数来划分选举,是按小选区原则来划分(一个选区选一个代表),还是按照大选区原则来划分(一个选区选两到三个代表),代表候选人与选区的关系如何处理等等,这些问题也是很复杂的,必须要认真加以研究,采取切实可行的办法加以解决,否则就会暴露出更多的侵犯选民选举权利的问题。

总之,此次选举法修改意义重大,一方面,对选举制度中重要制度做了变更,确立了城乡按照相同人口比例选举人大代表的原则;另一方面,也通过确立“三个平等”原则给今后的选举工作带来了新的需要认真加以研究的问题。但只要我们认真对待,敢于实践,就能够以选举法修改为契机,不断地推动我国选举制度的完善,保障公民选举权利的充分实现,推进社会主义民主政治健康和有序地向前发展。

资料来源:全国两会-中国网,http://www.china.com.cn/news/zhuanti/2010lianghui/2010-03/09/content_19561998.htm

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