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机动车限行必须要有正当的公共利益
最近,社会各界都在热烈讨论奥运会之后是否仍然需要执行机动车单双号限行的交通管制政策。赞成和反对的意见都提出了各自的理由,这些理由如果从提出问题的角度来看,都有一定的道理。但是,从宪法学角度来认识这个问题,就必须要给予法理上和法律制度上的充分解释和说明,而不能盲目地坚持某种失之偏颇的观点或主张。

从宪法学角度来看,政府采取措施在奥运会期间实行机动车单双号限行的临时交通管制措施,在宪法制度层面上显然是在调整政府与公民之间的关系。从宪法学理论上来看,如果政府要对公民采取一定的管理措施,首先就必须要考虑政府所采取的措施,特别是限制公民行为的措施是否会涉及到宪法和法律上所保护的公民的基本权利或权利。如果政府的限制措施本身不涉及到公民的相关权利保护,而且这种措施实施的效果又能够最大限度地增进公共利益的,那么,政府对公民采取的限制措施就具有合宪性。但是,如果政府采取的限制措施涉及到对宪法和法律所规定的公民的基本权利或权利的限制,在这种情形下,政府对公民行为所采取的限制措施就必须认真地考虑政府所采取的限制措施的正当性。从国外违宪审查的实践来看,主要包括“明白性原则”、“清楚性原则”、“最小必要性限制原则”、“比例原则”等等。从宪法学理论上看,至少政府对公民行为采取的限制措施所产生的“利益”必须要明显大于受到限制的公民权利所保护的“利益”。而对于有一些宪法上的公民基本权利,即便政府采取限制措施可以实现更重要的社会公共利益,但由于这些公民的基本权利具有“不可克减”的特征,所以,对这些类型的公民基本权利所采取的任何性质和程度的政府限制措施都不具有正当性,在这一方面,例如1966年联合国大会所通过的《公民权利和政治权利国际公约》第4条所规定“不可克减的权利”。

毫无疑问,对居民所持有的机动车采取单双号限行措施,这些限制措施会影响到宪法和法律所规定的相关的公民权利,主要包括公民的财产权利和机动车持有人的驾车通行权。由于涉及到上述两项公民权利,因此,是否应当在奥运会之后继续实行机动车单双号限行的措施,就必须要给予宪法学上的合理解释。

奥运会涉及到全民族的利益,所以,使用“奥运会”这样的理由来对机动车实行单双号限行的措施,以此来保证奥运会期间作为奥运会举办城市北京市交通秩序的畅通,使得奥运会能够圆满成功,这样的“政策目标”很显然其所产生的“公共利益”远远地要大于因为奥运会期间机动车单双号限行因此而受到限制或遭到损害的机动车驾驶人的“利益”。这一点不论是理论上,还是制度上都不需要作出太多和过于严格的解释和说明。现行宪法第54条规定得非常清楚,该条明确规定:“中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务”。但是,奥运会之后,对于机动车是否可以继续采用单双号限行的措施,是否仍然存在着远远大于通过限制机动车的行使所获得的为政府和社会公众普遍认同的“社会公共利益”,这是解决这个问题的关键所在。从宪法学理论上看,这是非常复杂的具体权利限制问题,必须要结合各种不同的情况来综合加以判断。

从宪法制度上来看,对宪法所规定的公民权利加以适当限制,是我国现行宪法所规定的一项基本原则。有关的条文涉及到以下几个方面:现行宪法第33条第4款规定:任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务。第51条规定:中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。宪法的上述规定为公民正确地行使权利指明了方向,也为政府基于公共利益的目的采取限制公民权利的措施提供了法律依据。但是,现行宪法关于公民权利的限制规定只是一种原则,必须要在具体的保障权利实现过程中,依据具体的情况,针对不同的案件来采取不同的限制措施。由于迄今为止我国并没有在制度上建立公民基本权利实现的宪法判断机制,所以,政府在采取措施限制公民的基本权利或权利时,合宪性和合法性的尺度在什么地方,这个问题在法律制度上,特别是在公民的权利实现保障方面,并没有完全加以解决。因此,对于像在奥运会之后是否仍然有必要保留对机动车实行单双号限行的措施,这样的具体的对公民权利的限制措施是否合宪和合法,只能在宪法学理论上给予适当的合理解释。

首先,机动车既是机动车驾驶人的交通工具,同时也是机动车驾驶人拥有的合法财产。根据宪法和物权法确立的财产自由原则,机动车驾驶人在不违反宪法和法律的前提下,有权自由地处分自己的财产。很显然,如果不存在重大和必要的公共利益,政府采取措施来限制机动车的自由行使,明显会限制机动车驾驶人对自己所合法拥有的机动车辆所具有的财产特性的支配权。目前在限制公民私有财产权方面的法律规定主要有宪法第13条第3款。宪法第13条第3款规定:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。基于上述规定,政府是可以对机动车驾驶人所拥有的作为私有财产的机动车的财产权利作出限制的,但这里有两个制度条件,一是政府确实是为了“公共利益”的需要,二是要给予“补偿”。在奥运会之后,如果继续采取机动车单双号限行措施,政府必须要有明确的“公共利益”的需要,那么,政府如何去寻找这种足以对机动车驾驶人所拥有的作为私有财产的机动车的财产权利加以合法限制的“公共利益”呢?很显然,“保证道路畅通,维护交通秩序”应当是支持政府采取限制措施的首选的“公共政策”目标。目前社会公众对此问题的讨论,很多方面都涉及到政府是否有权通过继续采取机动车单双号限行的措施来实现道路畅通的政策目标。在这一方面,正反两方面都有一些值得关注的理由。主张保留限行措施的意见认为,从奥运会期间采取限行措施的实际效果来看,确实在奥运会期间因为采取机动车限行措施而导致了奥运会期间交通状况比平时明显好转,在道路上行驶的机动车数量减少了一半,道路上的机动车车辆堵塞情况明显地到改善,北京市居民上下班和出行方便很多。这种因为机动车限行所产生的“社会效益”,每一个市民都能切身感受到。所以,奥运会之后应当继续实行这一限行政策,以满足北京市居民对“良好的交通状况”和“出行方便”的迫切需求。而主张废除这一限行措施的意见认为,奥运会因为关系全民利益和国家形象,所以,奥运会期间对机动车采取限行措施其产生的“社会公共利益”是不言而喻的,这种“公共利益”不仅仅局限于道路交通状况的改善方面,更重要的是提升了国家的形象和地位。而奥运会之后,在平常时期并不存在象奥运会这样涉及到国家重大利益的“题材”。所以,政府必须要对机动车驾驶人的财产权保持必要的尊重。不到万不得已,不能随意采用限制公民私有财产的措施,这有利于彰显公民的基本权利应当受到宪法和法律、“国家尊重和保障人权”的法治理念。从实际效果来看,对机动车驾驶人的财产权利加以限制,实际上通过这一措施变相获得间接利益的是非机动车驾驶人,也就是说,奥运会之后继续对机动车采取限行措施,所产生的社会效果并不会对所有居民都具有同等的法律上的利益,而只是一部分居民利益受损,另一部分居民利益未受损害或受损很少,这不利于维护宪法和法律所规定的公民在法律面前一律平等原则的实现(参见图表一)。由此可见,奥运会之后是否继续保持机动车单双号限行措施,政府采取限行措施时是否具有正当的“公共利益”,这是一个需要认真研究的问题,不能简单和轻率地作出结论。

其次,奥运会之后是否继续保持机动车单双号限行的措施,也会直接影响到机动车驾驶人的“驾车通行权”。诚然,“驾车通行权”是一项行政法上的受到特定法律条件限制的权利,它与机动车作为机动车持有人的“财产”所享有的权利保护是不一样的。机动车驾驶人所享有的“驾车通行权”只能按照法律所规定的条件来行使,其受到的法律限制也比公民的私有财产受到的法律限制更加严格。但是,这并意味着政府可以不需要基于充分和有效的理由来随意剥夺或限制机动车驾驶人的“驾车通行权”。必要的公众听证程序、必要的社会公共利益、合理的政策目标以及有效的利益平衡等等要素,都是政府在采取对机动车限行措施时必须考虑的法律条件。从“驾车通行权”的权利行使方式来看,这种权利必须要在公共道路上行使,所以,如果公共道路不畅通,此种权利的行使必然会受到客观条件的限制。这里就涉及到一个非常技术性的问题,即奥运会之后仍然实行机动车单双号限行措施,是否能够真正地改善道路交通状况,使得目前堵塞不堪的交通状况有根本的改观。这个问题目前社会公众也是持有两种不同意见,一种意见认为,实行单双号限行,在公共道路上行驶的机动车辆明显少了一半,道路的交通状况的改观是非常明显的,所以,单双号限行措施实际上有助于机动车驾驶人行使“驾车通行权”。另一种意见认为,目前的道路交通拥堵情况是多方面因素造成的,不是简单地采取单双号限行的措施就能够改变目前的交通状况。尤其是目前的汽车工业政策,是扶持而不是限制,所以,在公共道路上有权行驶的车辆肯定是越来越多,单双号限行措施可以暂时缓解道路交通压力,但是,却不能从机制上解决在公共道路上行驶的机动车总量不断增加的问题。所以,要真正保证道路交通堵塞问题,简单地依靠单双号限行的措施可能很难实现预期的目标,必须要采取综合治理的方式,包括加大对机动车燃油税的征收力度、疏通交通枢纽、增加城市停车设施以及进一步发展城市公共交通设施的建设等。这些问题不解决,单双号限行措施所带来的暂时性的交通状况的改善很快便会被冲淡。

总的来说,从宪法学理论的角度来分析奥运会之后是否可以继续实施单双号限行的措施,并没有一个完全肯定的答案。从宪法制度的角度来看,政府是有权采取这样的措施的,但是,这样的措施是否恰当,是否避免了给公民的基本权利或权利的实现造成不应有的损害,这些问题必须要依据严格的法律程序,在经过充分论证之后再作决定,这是比较审慎的法律态度。建议有关部门在奥运会之后可以举行相关的公众听证会,多听听各方面的意见,再行决策,这样才能在最大限度地坚持法治原则、尊重公民权利的前提下,来有效地改善北京市的城市交通管理状况。

图表一:北京市发改委倡导成立的中观经济调查公司公布民调结果

——延续单双号支持率55.6%[1]

[1]参见《法制晚报》2008年9月12日A02版。

资料来源:《法学家》2008年第5期

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