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非政府组织对普遍定期审查的参与
【学科分类】国际法 人权法

【关 键 词】国际法、人权、普遍定期审查、非政府组织

【作者简介】中国社会科学院国际法研究所助理研究员、法学博士;专业方向:国际法。联系方式:北京市东城区沙滩北街15号(100720)中国社会科学院国际法研究所;电子信箱:r.ruijundai@gmail.com.

【收稿日期】2009年12月20日

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【责任编辑】刘小妹

在人权保障领域,各国政府是基本的义务主体,是保护和促进人权实现的主要力量;由各国政府代表组成的国际组织,包括联合国和区域性政府间组织,发挥着监督和促进人权实现的重要作用。除此之外,在保护和促进人权实现方面,无论在国际社会还是各国国内,非政府组织的作用正日益彰显,它们的地位和价值在一些新建立的人权保障制度中得到越来越多的强调。

2006年随着联合国人权理事会(Human Rights Council)的成立,联合国人权保护机制的行列中出现了一项新的制度——普遍定期审查(Universal Periodical Review, UPR)。2007年,人权理事会通过了“关于体制建设”的第5/1号决议,该决议附件第一部分即对普遍定期审查制度的相关问题作了较为详细的规定,这标志着普遍定期审查制度的正式确立。2008年4月7日,随着第一个接受审查的巴林代表团走入普遍定期审查工作组会议的会场,普遍定期审查制度正式运作起来。2009年2月9日-11日,中国接受了人权理事会关于国家履行人权保障义务的定期审查。

普遍定期审查制度的确立被认为是联合国在人权保障领域的一项创新和重要进展。该制度不仅新在它第一次使联合国所有成员国定期、轮流、公开接受有关履行人权义务的审查,而且新在它对非政府组织参与审查进程的强调和重视。

那么究竟何为普遍定期审查?非政府组织又是如何参与这一审查进程的呢?

一、什么是“普遍定期审查”制度

所谓普遍定期审查,简言之,就是由人权理事会成员国组成的普遍定期审查工作组对所有联合国成员国保障人权的状况定期进行全面审查。

由联合国人权理事会取代运行60年的经济与社会理事会原下属机构人权委员会(Commission on Human Rights),主要动因是后者在运作过程中所表现出来的会议政治化、工作选择性等等弊端愈演愈烈,难以继续承载其督促成员国履行人权义务的使命。而人权理事会之所以创设普遍定期审查制度,也是为了克服其前身的选择性、政治化等问题。2005年,联合国秘书长在《大自由:实现人人共享的发展、安全与人权》的联合国改革报告中,对当时筹建中的人权理事会做出说明,着重描述了理事会的“同侪审查职能”(Peer Review Function)。他说,“理事会应起到一个同侪审查会的作用,其职能应明确界定。主要任务是评价各国履行各项人权义务的情况。在这种体制下,每个会员国将定期受到审查”。[1]2006年,成立人权理事会的联合国第60/251号决议中提到了理事会应该承担的职责,其中特别指出,除其他外,理事会应该根据客观和可靠的信息,以确保普遍、平等地对待并尊重所有国家的方式,定期审查每个国家履行人权义务和承诺的情况。[2]这一决议明确了人权理事会应该具有“普遍定期审查”的职能。

普遍定期审查制度凸显了普遍性的特征,即联合国所有192个成员国,无一例外,均要根据按抽签决定的顺序,以四年为一个周期逐一接受审查。这就一改了过去人权委员会时代,一些国家总是审查者、批评者,而另一些国家却总是被审查者、挨批者的局面。普遍性的另一重含义是审查的内容包含了一国对所有人权的保障情况,无论公民、政治权利、经济、社会、文化权利还是发展权等集体人权,均将受到同等重视。

普遍定期审查制度的另一个重要特征是它的对话而非对抗性质。该制度是建立在客观可靠资料以及互动对话基础上的合作机制,受审查的国家能够自始至终充分参与审查的过程。作为一种合作的机制,普遍定期审查的目的不是通过“揭短”让国家感到尴尬或“羞耻”,而是希望为各国提供交流良好做法的平台,为希望得到技术援助的国家提供帮助,提高各国履行人权义务的能力。

二、确保非政府组织的参与是普遍定期审查制度的一项原则

非政府组织参与人权保护正在成为一种趋势。联合国在人权保障进程中也正在不断扩展非政府组织参与和发挥作用的空间,而普遍定期审查制度更是将确保非政府组织的参与看作一项原则加以肯定。

1.普遍定期审查机制明确了“确保非政府组织参与”的原则。

人权理事会关于体制建设的第5/1号决议列举了普遍定期审查制度的多项原则,其中之一便是“确保所有相关的利益攸关方,包括非政府组织和国家人权机构的参与”。[3]在普遍定期审查的整个过程都可以找到包括非政府组织在内的这些利益攸关方发挥作用的空间。在国家准备报告阶段,按照要求,国家应广泛征询利益攸关方的意见;在工作组审查阶段,审查的基础文件之一就是人权高专办整理的非政府组织等利益攸关方提供的材料,这些利益攸关方还有机会列席工作组会议;在人权理事会全体会议通过结果文件之前,非政府组织有机会发表一般评论;在结果文件的执行过程中,虽然国家是主要责任人,但鼓励非政府组织在适当的情况下予以协助。由此可见,非政府组织参与的原则贯穿于普遍定期审查的始终。

2.实现普遍定期审查的目标需要非政府组织的参与。

人权理事会希望通过普遍定期审查达到以下主要目标:通过审查改善各国、各地的人权状况;监督国家履行人权义务和承诺,评估各国积极的事态发展以及面临的挑战;与受审查的国家协商并在征得其同意的前提下通过技术援助等手段,增强其履行人权义务的能力;各国以及利益攸关方之间交流、分享最佳做法;支持在增进和保护人权方面的合作;鼓励国家与人权理事会、其他人权机构以及联合国人权事务高级专员办事处的全面交往与合作。

上述目标中,首要的也是最终的目标是改善实地的人权状况。欲达到这一目标,离不开非政府组织的参与。实践证明,非政府组织在保护和促进人权方面有着政府所不具备的特殊优势。“一方面,它可以动员社会资源为政府提供必要的辅助性支持,在政府行政手段之外,为公民提供合法的人权诉求和保护途径;另一方面,非政府组织有助于整合和反映社会成员的权利诉求,在公民权利诉求与政府回应之间提供必要的缓冲与过渡,有助于提高政府的人权保护效率”。[4]

普遍定期审查所形成的结果文件包含了对相关国家改善人权保障措施的建议。审查的过程只是一个督促各国政府的程序;切实有效落实结果文件,才是实现普遍定期审查目标的关键。在这一进程中,非政府组织不仅可以发挥监督政府的推动功能,还可以凭借其独特优势,起到辅助、加速实现人权的作用。

3.非政府组织的充分参与是普遍定期审查机制与联合国人权条约监督机制相比的一个重要进展。

根据联合国各项人权条约建立条约机构,监督缔约国履行人权条约义务的状况,是联合国增进和保护人权的又一类重要机制。目前,联合国根据不同的人权条约已经成立了八个条约机构。[5]这些条约机构由在相关领域有卓著建树,以个人身份任职的独立专家组成。条约机构通过审查缔约国提交的国家报告、接受国家间指控、接受并审理个人申诉、实地调查等一项或多项程序监督缔约国履行条约义务的情况。

在条约监督机制中,非政府组织的参与主要体现在对条约机构审查缔约国履约报告程序的参与。然而,条约机构在审查国家履约报告的过程中对非政府组织的参与总体持比较保守的态度。首先,尽管在实践中非政府组织等利益攸关方均有一定的机会参与各条约机构的工作,但只有《儿童权利公约》明确规定条约机构在工作中可以纳入非政府组织的贡献。其次,能够参与到条约机构工作中的利益攸关方范围有限,主要是非政府组织,近年来也扩展到国家人权机构,但一般没有学术机构、研究机构和民间社会的代表。再次,非政府组织参与的范围也很有限,虽然可以向条约机构提供信息,但条约机构审查的主要依据还是国家报告;虽然一些机构已经开始为非政府组织提供口头发言的机会,但多安排在会前工作组或审议会议一开始,对国家在建设性对话中的表现以及条约机构通过的意见和建议非政府组织是没有机会发表评论的。

相比之下,非政府组织对普遍定期审查的参与则更加全面,参与程度也更深入。首先非政府组织可以参与普遍定期审查的每一个环节。其次,普遍定期审查的基础文件除了国家报告,还有由联合国人权高专办整理的包括非政府组织在内的利益攸关方提供的资料概述。

三、非政府组织对普遍定期审查程序的参与

1.非政府组织有机会参与普遍定期审查的每一个环节。

普遍定期审查制度为包括非政府组织在内的其他利益攸关方提供了参与审查进程每一个环节的机会。

每一个接受审查的国家均需要准备一份国家报告。按照普遍定期审查制度的要求,国家在起草报告时,应该广泛征询包括非政府组织在内的利益攸关方的意见。此时,非政府组织有机会发表各自的见解,监督政府以符合制度要求的方式更加规范地起草报告。实践中,一些国家的报告采纳了非政府组织的意见;非政府组织从各自所代表的社会群体的视角出发提出的问题较多地反映在国家报告的“困难和挑战”部分。应该指出,起草报告是政府主导的过程,政府要为准备报告以及审议报告后的执行情况负全部责任,一国政府的胸怀、态度和承受能力等因素将决定非政府组织的意见最终被采纳的程度。

普遍定期审查的基础文件是三份报告,一是国家报告;二是联合国人权高专办对各条约机构和特别程序报告中涉及该国的意见和评论、及其他相关的联合国正式文件汇编;三是人权高专办对包括非政府组织在内的其他利益攸关方提供的资料概述。人权高专办的第三份报告便是建立在非政府组织等递交的利益攸关方报告的基础上的。非政府组织等利益攸关方可以在审查某一国家之前的一段时间内,通过联合国人权高专办公布的渠道,向其提交不超过5页纸的相关信息。这些信息将由人权高专办整理、汇总,最终成为审查的基础之一。

正式的审查程序分两个主要阶段:工作组会议阶段和人权理事会全体会议阶段。工作组会议的主体是互动对话。具体而言,接受审查的国家汇报本国履行人权义务的情况后,由人权理事会的成员国和观察员国进行提问、评论,之后接受审查的国家对这些问题、评论、建议等做出回应。在这个阶段,具有经济与社会理事会咨商地位的非政府组织可以进入会议厅旁听会议,但是没有被赋予发言的权利。旁听会议可以了解政府对一些问题、意见的态度,这可以成为非政府组织日后工作的基础。

工作组会议形成的工作组报告将被拿到人权理事会全体会议上进行审查。人权理事会的全体会议不仅为接受审查的国家和其他列席会议的国家提供了表明立场、进一步评论的机会,而且为在经济与社会理事会取得咨商地位的非政府组织提供了参加会议,并发表一般性评论的机会。非政府组织可以对普遍定期审查的每一个阶段进行评论。他们的评论将被写入结果文件。

人权理事会通过结果文件标志着普遍定期审查程序告一段落,但是非政府组织的工作才刚刚开始。结果文件不仅包含了其他国家以及非政府组织对受审查国的建议和结论,而且包含了受审查国自愿做出的承诺。在下一次审查之前的未来四年内,督促和协助政府落实结果文件中所包含的建议以及政府的自愿承诺是非政府组织的工作重心。

2.非政府组织对中国接受普遍定期审查过程的参与

2009年2月,中国接受了人权理事会的审查。从中国政府递交给人权理事会的国家报告中反映出,为撰写报告,中国外交部牵头成立了近30家立法、司法、行政部门组成的专门工作组,并口头和书面征询了全国总工会、全国妇联、中国人权研究会、中国社会科学院法学研究所等近20家非政府组织和学术机构的意见。[6]可见,中国政府对本次审查工作给予了较高程度的重视。在审查之前,联合国人权高专办收到了来自中外46个非政府组织或非政府组织联盟提交的利益攸关方报告,其中有21家是来自中国大陆的利益攸关方。[7]他们提供的资料被人权高专办整理成资料概述,作为对中国进行审查的基础文件之一。2009年6月2日-19日召开的人权理事会第11次全体会议审议了关于中国的普遍定期审查工作组报告。其间,有12家来自中外的非政府组织针对中国的审查过程发表一般性评论。这些评论均反映在了会议通过的结果文件中。[8]

在针对中国的结果文件通过之后,一些非政府组织对此给与了关注。例如2009年10月31日-11月1日,由武汉大学公益与发展法律研究中心和英国瑞慈人权合作中心主办的“普遍定期审查与中国公民社会”国际研讨会在武汉举行。本次会议着重讨论了非政府组织如何参与到普遍定期审查的进程中,特别是如何参与到结果文件的后续落实行动中来等问题。

四、非政府组织参与普遍定期审查面临的挑战与出路

中国的非政府组织起步较晚,目前总体还处于初创阶段;但是发展迅速。民政部《2008年民政事业发展统计报告》显示,截至2008年底,中国的社会团体、民办非企业、基金会等社会组织总数已达到41.4万个。[9]这些非政府组织已经在科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工伤服务、农村专业经济等各个领域发挥着积极的作用。

然而,从中国的非政府组织参与普遍定期审查制度的情况来看,与西方发达国家的以及国际性的非政府组织相比还存在很大差距。首先,参与审查进程的非政府组织数量非常有限,而且大多数是具有半“官方”色彩的全国性的非政府组织或学术机构。其次,中国的非政府组织很少参与对别国的审查活动,这与大量外国和国际非政府组织关注中国状况,针对中国提出问题和发表评论形成了鲜明的对比。这些问题的出现一方面是由中国非政府组织自身的发展阶段所决定的,另一方面也在一定程度上受到普遍定期审查制度程序安排的影响。

中国的非政府组织参与普遍定期审查至少面临自身能力不足和资源限制两个方面的局限。就自身能力而言,大多数非政府组织首先不具备足够的国际人权知识储备,不了解非政府组织可以通过哪些途径参与到人权保护的进程中来,不知道普遍定期审查为何物。其次多数非政府组织面临语言障碍。尽管中文是联合国的官方语言之一,但是大多数联合国人权文件的原始文本是英、法文本,并未能及时、全面地翻译为中文。这将成为非英、法语国家的非政府组织获取资料的一道屏障。也正是基于这两个原因,大多数非政府组织不具备广泛获取、吸纳人权信息和联合国文件的能力。就对资源的利用而言,非政府组织由于其非营利性质往往资金有限,特别是对于民间草根组织,根本无力支付远在日内瓦或纽约,甚至世界其他地区的参会费用。

普遍定期审查的一些制度安排也在实际上限制了非政府组织的参与。例如,只有在经济与社会理事会取得咨商地位的非政府组织才有机会列席工作组会议,或者参加人权理事会通过结果文件的全体会议,而符合条件的非政府组织数量很有限。又如,普遍定期审查的工作组会议与通过结果文件的人权理事会全体会议之间往往相隔几个月的时间,这就给非政府组织坚持参加两次会议带来了时间、财力和耐心上的考验。再如,普遍定期审查制度严格限制了作为审查基础的三项文件的篇幅,反映非政府组织意见的资料概述不超过10页,这使得包括非政府组织在内的利益攸关方无法深入、全面表达意见。

尽管非政府组织参与普遍定期审查面临上述种种挑战,但是依然有可以作为的广阔空间。首先,在提高知识水平和语言能力方面完全可以通过自身的努力加以改善。其次,普遍定期审查的全过程均有网上直播,即便未能亲临现场,也可以及时了解和跟进审查的进程。再次,参与普遍定期审查不仅仅发生在联合国,大部分也是最重要的参与是在国内完成的,即在下一个审查周期内,对上一次审查的结果文件的后续执行。非政府组织应该着重关注结果文件中得到政府确认的建议以及政府自愿作出的承诺,以此为依据,有针对性地推动和协助政府履行保障人权的义务。

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[1] A/59/2005/Add.1, para.6.

[2] A/RES/60/251, para. 5(e).

[3] A/HRC/RES/5/1, annex, para.3 (m). 此处所谓“利益攸关方”(Stakeholders),包括非政府组织、国家人权机构、人权拥护者、学术机构和研究机构、区域组织以及民间社会的代表。

[4] 王齐彦、江治强:《中国的人权事业与非政府组织发展》,《人权》,2009年第5期。

[5] 目前成立的八个联合国人权条约机构分别是监督《公民权利和政治权利国际公约》履行情况的人权事务委员会;监督《经济、社会和文化权利国际公约》履行情况的经济、社会和文化权利委员会;监督《消除一切形式种族歧视国际公约》的消除种族歧视委员会;监督《消除对妇女一切形式歧视公约》的消除对妇女歧视委员会;监督《禁止酷刑和其他残忍、不忍道或有辱人格的待遇或处罚公约》的禁止酷刑委员会;监督《儿童权利公约》的儿童权利委员会;监督《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》的保护移徙工人及其家庭成员权利委员会;监督《残疾人权利公约》的残疾人权利委员会。

[6] A/HRC/WG.6/4/CHN/1.

[7] A/HRC/WG.6/4/CHN/3, notes.

[8] A/HRC/11/37, paras. 540-551.

[9] 参见《2008年民政事业发展统计报告》,中华人民共和国民政部官方网站http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/200906/20090600031762.shtml,访问时间2009年12月21日。

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主办:中国社会科学院法学研究所、国际法研究所
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