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政府定价不应绕过价格听证
自2008年12月1日起,国家发改委新制定的《政府制定价格听证办法》正式施行。按照该办法规定,制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当实行定价听证。与2002年的《政府价格决策听证办法》相比,新办法不但增强了听证会的程序透明性和公众参与性,而且进一步明确了未依法举行听证会的法律后果,即定价机关制定定价听证目录内商品和服务价格,未举行听证会的,由本级人民政府或者上级政府价格主管部门宣布定价无效,责令改正;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。

然而,卧铺动车组的开出,再次触痛了价格听证制度的硬约束力。我们看到,卧铺动车定价程序的缺失与其人性化设计及高品质服务之间形成了鲜明落差,这使人不禁担心价格听证制度是否还有约束力,是否还有公信力。此前2007年动车组票价的广泛质疑,即已经暴露出政府定价中程序缺失的法律信任危机。这次卧铺动车组的定价再次遭到媒体和公众质疑,无疑使新修订的《政府制定价格听证办法》又一次陷入了不应有的难堪与尴尬。自从《价格法》确立价格社会监督制度以来,社会各界对价格听证会的组织与实施给予了厚望,社会监督遂成为铁路运输等自然垄断行业价格改革中民主与法治实践的生动见证,成为促进和保障政府定价科学性、民主性以及透明性的重要推动力。由于举行定价听证会属于政府价格主管部门的依职权行为,并不是一种依申请行为,因此这样的听证会无法通过公民、法人或其他组织提出申请来启动,是否举行听证会,只能由政府依据定价听证目录来决定。在这样的机制下,价格社会监督制度的实际意义也就远远胜出其理论价值,是否依法举行听证会,能否采纳听证会参加人的意见以及能否公开反馈相应理由,均成为政府定价中消费者和一些利益相关主体关注的重点。有意绕开价格听证,实际上是狭隘的部门利益观和行业利益观在作怪,难怪有人评论说,铁路部门搞豪华动车组与医院搞VIP服务性质上属于异曲同工。从2007年4月全国铁路第六次大提速之后,动车组的票价是否过高、定价方案是否透明以及定价机制是否规范等问题,一直是社会公众讨论的焦点。《反垄断法》生效后,铁路行业是否存在滥用市场支配地位的垄断行为,卧铺动车的定位和定价是否损害了消费者利益和社会公共利益,将问题的讨论进一步推向了深入。中央电视台《今日观察》节目提出的"两部法律为何管不住一张火车票?"的质疑,更是发人深省。

卧铺动车的定价真的游离于价格听证制度之外吗?其实不然,2008年7月北京首都机场轨道线票制票价听证会的成功举行即已从一个侧面给出了很好的答案。我国《价格法》第23条确立了价格听证制度,要求在制定和调整实行政府指导价或者政府定价的重要商品和服务价格前,由政府价格主管部门组织社会有关方面,对制定和调整价格的必要性、可行性进行论证。实行价格听证制度以来,众多关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格被列入了听证目录。卧铺动车的票价质疑归根结底就是一个法律适用问题。铁道部曾反复强调,其所适用的原国家计委1997年《关于高等级软座快速列车票价问题的复函》系有效规定,因此其动车组定价行为合法,符合法定程序。但事实上,该《复函》除了确定相关列车的基准价格和浮动范围之外,对铁道部来说,更重要的意义莫过于透过复函授权的形式,使其实际取得按照规定自主确定具体票价的权力。这样,不但可以有效避开价格听证问题,而且可以摆脱程序违法的嫌疑。但是,该《复函》作为一个政策性文件,其效力不但远远低于《价格法》,而且低于《政府制定价格听证办法》、《政府制定价格成本监审办法》以及《政府制定价格行为规则》等规章。从生效时间看,该《复函》在前,《价格法》等在后。因此,在法律适用上,无论按照上位法优于下位法原则,还是按照新法优于旧法原则,都应当执行《价格法》等法律法规。

笔者认为,在政府定价中绕过价格听证的思想坚决要不得,建立法治政府必须重视政府部门执政观念的转变。在我国的价格实践中,一些行政部门"重实体、轻程序"的思想至今仍比较严重,一些政府官员漠视程序法的价值和功能,往往认为只要把事情办对了就行,不需要遵守什么严格的程序,这种思想在当前依法治国的大背景下危害甚大。其实,实体公正和程序公正是依法行政不可分割的两个方面,程序合法同样是依法行政的基本要求,没有公正透明的程序,所谓的实体公正便缺乏应有的说服力。

定价听证是一种定价论证活动。定价机关在依法制定实行政府指导价或者政府定价的重要商品和服务价格过程中,由政府价格主管部门采取听证会形式,征求经营者、消费者和有关方面的意见,对制定价格的必要性和可行性进行论证。实践中,不少人对定价听证仍存在一定误解。需要澄清的问题是,定价听证会只是对政府制定价格的必要性和可行性而进行的论证会,而不是最终的价格决策会,听证会上所发表和收集的各种意见只对政府制定价格起具体的参考作用,而不是直接的决定作用。听证会只是价格制定过程中的一个环节,其根本目的在于提高政府定价的科学性与合理性,促进政府价格决策的民主化与规范化。当然,政府制定价格并非都要进行听证。听证的具体项目须通过定价听证目录来确定,制定定价听证目录以外的政府指导价、政府定价,定价机关认为有必要时,也可以实行定价听证。笔者认为,要真正实现价格听证制度的立法价值,就必须从具体问题做起,将价格听证制度的硬约束力落到实处。尽管《价格法》中没有直接规定有关听证的法律责任,但新修订的《政府制定价格听证办法》已经在其第31条作出了明确规定,卧铺动车的开出是在该办法生效之后,理应适用该条规定。只有这样,才能还定价听证制度以应有的法律刚性,广大旅客利益和社会公共利益才能得到切实保护。

在现代国家的发展演进中,社会民主化不断推动着法治的进步和社会正义的实现。从长远看,在价格听证中不但应注意防止目无价格听证制度的错误,还应注意防止过分夸大价格听证制度的作用以及过于强调扩大听证适用范围的作法。只有将听证制度与专家论证制度结合,将民主参与和行政效率并重,将公开透明原则贯穿于整个定价听证过程的始终,并不断完善相应的监督制约机制,才能真正发挥价格听证制度的应有功效。我国《反垄断法》实施后,以价格垄断为代表的不正当价格违法行为呈现上升之势,各级价格主管部门开始把更多的注意力放到了不正当价格行为的监管问题上。笔者以为,在当前形势下,加强对价格垄断行为的监管和查处固然重要,但对政府定价的监管仍不容有丝毫松懈。新的《政府制定价格听证办法》使价格听证制度的执法依据更加充分,只有严格执行其规定,才能切实保护消费者利益,避免社会福利损失。

(本文发表在《学习时报》第474期,2009年2月23日第5版)

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