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政府投资与投资体制改革三十年
回首改革开放的三十年,我国投资体制变迁的历史,实际就是政府投资由"全能政府"向"有限政府"转变的历史。投资活动是社会再生产最主要、最基本的实现形式,由于投资总量、结构及运行质量如何,会对促进国家经济增长、增加劳动就业、稳定币值和保持国际收支平衡产生直接影响,因此我国的投资体制改革从一开始即倍受各方利益主体的关注与重视。
    一、计划经济阶段(1978-1984):实行基本建设拨款改贷款,多渠道开辟投资资金来源,提高政府投资建设效益,改革投资计划管理体制
    我国的投资体制改革首先从提高政府投资建设的效益开始。1979年8月,国务院批准基本建设投资逐步由财政拨款改为建设银行贷款的试点,从而一举打破长期以来基本建设由政府财政无偿拨款的计划经济模式,使资金配置权由财政转向银行,迈出了开辟投资资金来源渠道的第一步。1980年11月,国务院批转国家计委等部门《关于实行基本建设拨款改贷款的报告》,要求自1981年起,凡是实行独立核算、有还款能力的企业,都实行基建拨款改贷款的制度。1980年深圳等经济特区建立后,国家开始让外资直接进入中国的项目建设,外资成为投资资金的又一重要来源。此后,投资资金来源渠道被进一步拓宽。1981年国务院颁行《国库券条例》,通过发行国债筹集部分基本建设资金。1982年颁行《关于试行国内合资建设暂行办法》,充分调动各部门、地区和企业等投资建设的积极性。在以技术改造作为扩大再生产主要手段中,注重利用企业、地方和部门的自有资金进行技术改造,包括折旧基金、大修理费、企业利润留成中的生产发展基金,以及国家预算拨款、银行贷款和外资等。1983年国家开始征收国家能源重点建设基金和建筑税,用于国家能源等重点建设。
    在这一阶段,投资体制改革初步划分了中央和地方政府投资事权,重点改进了投资计划管理体制。1982年国务院发布了《关于对现有企业有重点、有步骤进行技术改造的决定》,改变过去以新建企业作为扩大再生产主要手段的作法,实行以技术改造作为扩大再生产主要手段的方针。1983年国务院决定把基本建设和技术改造分别交由国家计委和国家经委管理;对投资建设实行两级(中央和省级)管理,大中型项目由国家部门审批,小型(1000万元以下)项目下放给地方政府审批,1亿元以上的项目由国家计委核报国务院审批。1984年9月国务院颁布了《关于改革建筑业和基本建设管理体制的若干问题的暂行规定》,同年10月批转了国家计委《关于改进计划体制的若干暂行规定》,这两个文件均对固定资产投资计划体制进行了重大改革,推进了投资管理的分权化,引进了市场机制,强化了投资责任约束机制。为改进建设项目的管理,避免和减少建设项目决策的失误,提高建设投资的综合效益,1983年国家计委颁布了《建设项目进行可行性研究的试行管理办法》,规定利用外资的项目、技术引进和设备进口项目、大型工业交通项目(包括重大技术改造项目),都应进行可行性研究。其他建设项目有条件时,也应进行可行性研究。另外,国家在基本建设中还试行了合同制,开始发展投资中介组织,并在建设实施领域引入市场竞争机制,鼓励跨行业、地区和企业的横向投资流动和联合。有学者评价指出,这些措施都是针对传统计划经济体制下所出现的明显弊端而采取的,具有试探性,体现了改革精神和勇气。
    二、有计划商品经济阶段(1985-1992):进一步拓宽投资资金渠道,扩大市场机制作用,把计划和市场有机地结合起来,系统规划和实施投资管理体制改革
    随着有计划商品经济体制的建立,我国投资体制改革进入了第二个发展阶段,工程设计招投标制的推广和企业债的试点,进一步扩大了投资领域市场机制的作用。1985年6月,为鼓励竞争,促使设计单位改进管理和采用先进技术,降低工程造价和缩短工期,提高投资效益,国家计委和城乡建设环境保护部联合颁行了《工程设计招标投标暂行办法》,规定大中型项目的工程建设,要由建设单位或委托咨询公司进行设计招标。凡持有设计证书的国营、集体和个体设计单位都可以按照批准的有资格承担的业务范围参加投标。工程设计的招标和投标,不受部门、地区限制。这样,竞争机制被引入政府投资建设领域,招投标制度开始被全面推开。为有效利用社会闲散资金,保证国家重点建设,1986年国家开始进行"企业债"试点,为企业直接融资开辟了新渠道。1987年3月,国务院颁行《企业债券管理暂行条例》,明确规定企业根据投资项目的特点和市场需求情况,经批准可以发行以本企业产品等价清偿本息的债券。1987年,国务院明确规定,限额以下的技术改造项目,在计划规模内,由企业自主确定;把基础设施和基础产业的地方项目审批权限扩大到5000万元。
    1988年7月,针对投资体制改革存在的现实问题,国务院原则同意国家计委提出的《关于投资管理体制的近期改革方案》,并从1988年开始试行。该方案在加大地方的重点建设责任、扩大企业投资决策权、建立基本建设基金、成立国家和地方投资公司、改进投资计划管理、强化投资主体自我约束机制、充分发挥市场和竞争机制等方面提出了明确的改革思路,是改革开放后第一个较为系统的国家投资体制改革方案,深刻阐明了我国投资体制改革的基本任务和具体措施。随后,当年开始启动国家基本建设基金,成立国家能源、交通、原材料、机电轻纺、农业、林业六大投资公司,负责管理和经营中央投资的经营性项目。各地也纷纷成立隶属于地方政府的投资公司。1988年7月原建设部发布《关于开展建设监理工作的通知》,参照国际惯例建立了具有中国特色的建设监理制度。1989年3月国务院还颁布《中国产业政策大纲》和《关于当前产业政策要点的决定》,第一次用产业政策的形式系统提出产业发展序列,并以此作为调整产业结构、进行投资项目决策宏观调控的依据。遗憾的是,从1988年末开始为期3年的治理整顿,使投资领域的重心不得不转向清理在建项目、压缩固定资产投资规模、消除通货膨胀等方面,国家基本没有出台新的项目管理体制改革措施。1991年,随着国家经济形势的好转,投资体制改革重新开始启动。为控制投资规模,引导投资方向,调整投资结构,加强重点建设,当年4月国家取消建筑税,对在我国境内进行固定资产投资的单位和个人,就其固定资产投资项目实际完成的投资额(其中更新改造投资项目为建筑工程实际完成的投资额)按差别税率征收固定资产投资方向调节税。1992年,国家计委颁布了《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》,从1992年起,新开工和进行前期工作的全民所有制单位基本建设项目,原则上都实行项目业主责任制。在建项目也应积极创造条件,实行项目业主责任制。
    三、社会主义市场经济建立阶段(1993-2002):按照市场经济发展要求积极创新,理顺政府与市场的关系,加强投资宏观调控,提高投资项目管理的法治化水平
    1993年《公司法》的颁行,为各类公司的投资决策权提供了充分的法律保障,投资主体的多元化进一步加速了投资体制改革的市场化进程。从1993年开始,国家相继出台一系列的政策和措施,通过体制创新,着重理顺政府与市场的关系,在政府投资项目的决策和建设中,积极贯彻市场优先原则,促进生产要素的自由流动。对于竞争性项目,一律按市场经营方式进行操作,凡能由企业自主决定、由中介机构提供服务的,政府投资坚决退出。只有公益性项目,由政府投资建设。而对于基础性项目,则以政府投资为主,并广泛吸引企业和外资参与投资。1994年3月国家颁行《台湾同胞投资保护法》。另外,三家政策性银行和国家开发投资公司的成立,在运用政策性投融资引导社会投资方向,扶持国家支柱产业的形成和发展方面发挥了积极作用。在政府投资项目投资、建设、运营领域,通过引入市场竞争机制,加快发展为投资建设服务的工程咨询、工程设计、工程施工、工程审计、工程监理等市场体系,有力促进了项目建设、运营的市场化、社会化和职业化。以工程咨询业为例,1994年国家计委颁行《工程咨询业管理暂行办法》后,该行业的发展和管理(包括涉外工程咨询管理)实现了规范化发展,市场化程度明显提高。
    为避免投资主体多元化和投资决策分散化引发"市场失灵",使各类投资活动符合宏观经济发展目标,国家重点加强了投资领域的宏观调控。1994年4月,国务院批准发布《90年代国家产业政策纲要》,这是指导各类企业投资方向的一个重要政策文件,体现了国家在产业结构、产业组织、产业技术以及产业布局等方面实施宏观调控的具体原则和方针。紧接着,1995年6月,国务院又批准发布《指导外商投资方向暂行规定》,明确规定《外商投资产业指导目录》是指导审批外商投资项目的依据。1998年1月,国务院批准发布了《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录(试行)》,该目录于2000年7月修订后被重新发布。财政部于1998年首次公布了《国内投资项目不予免税的进口商品目录》和《外国投资项目不予免税的进口商品目录》。2000年1月,国家做出实施西部大开发的重大战略决策,同年6月,国务院颁布《中西部地区外商投资优势产业目录》,以推动西部地区的对外开放。2002年国务院颁行了新的《指导外商投资方向规定》,从而使外商投资方向不断与我国国民经济和社会发展规划相适应,更好地体现国家产业政策的导向要求。在这一阶段,法律手段成为国家对投资进行管理和调控的重要手段之一,一系列与政府投资项目管理有关的重要法律、法规和规章相继出台,从而建立和完善了政府投资项目管理的诸多基本制度,如经营性项目资本金制度、建设项目法人责任制度、招标投标制度、建设监理制度、合同管理制度、项目经理负责制度、工程质量领导责任终身制度、重大项目稽察特派员制度等,并开始积极探索责任追究、信用监督、失信惩戒等制度的建立。
    四、社会主义市场经济完善阶段(2003年至今):深化投资体制改革,改投资项目审批制为核准制和备案制,实行谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险
    2003年10月,党的十六届三中全会提出了进一步深化投资体制改革的方向、目标和主要措施。2003年8月,国家颁布了《行政许可法》,明确了行政许可的设定、实施机关、实施程序、费用、监督检查以及法律责任等问题,自2004年7月1日施行。该法旨在控制、保障和规范行政许可的设定和实施,对我国政府投资管理提出了更高要求。2004年7月,国务院颁布《关于投资体制改革的决定》,推出我国改革开放以来投资领域最全面、系统、权威的改革方案。该决定明确提出,本次改革的总体目标是,最终建立市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。推进投资体制改革,是建立和完善社会主义市场经济体制的重要举措,对建立和健全投资主体自主决策、自我约束的机制,从根本上消除投资盲目扩张的冲动,解决经济生活中存在的深层次矛盾和问题具有重要意义。
    根据该决定,我国投资体制改革的深化主要体现在以下四个方面:一是转变政府职能,确立企业的投资主体地位。改革企业投资项目审批制,规范核准制和健全备案制。按照要求,对企业不使用政府投资资金的建设项目,一律不再实行审批制,政府只对其中的重大项目和限制类项目进行核准,对其它项目实行备案制。二是完善政府投资体制,规范政府投资行为。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济社会领域,用于加强公益性和公共基础设施建设、保护和改善生态环境、促进欠发达地区经济社会发展、推进科技进步和高技术产业化。政府投资采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。对非经营性政府投资项目,加快推行代建制。三是改进投资宏观调控方式,完善投资宏观调控体系。实行综合运用经济的、法律的和必要的行政手段,对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控。四是完善对政府投资和社会投资的监督管理。建立政府投资责任追究制度,健全政府投资制衡机制,建立政府投资项目后评估制度和社会监督机制。加强和改进对社会投资的监督管理,建立健全协同配合的企业投资监管体系,依法加强对企业投资活动的监督,建立企业投资诚信制度。加强对投资中介服务机构的监管,对咨询评估、招标代理等中介机构实行资质管理。该决定实施后,国家发改委、国务院有关部门和地方政府出台了许多配套文件,建立起了新型投资体制的基本框架。投资体制改革的深化,极大地焕发了我国各类投资主体的生机与活力,使投资继续担纲我国经济增长的主动力,在非国有企业成为投资主要力量的同时,投资结构进一步优化。从企业角度看,真正确立企业的投资主体地位,减少了政府对企业生产经营活动的直接干预,更好地发挥了市场配置资源的基础性作用,从而优化了投资结构,提高了投资效益;从政府角度看,加快了政府的职能转变,促进政府把工作重心转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。
    五、改革发展展望:科学构建完整的投资法律体系,促进投资调控和监管的法制化
    现代经济增长最直接的动力来源于投资的增加及其效率的提高。通过改革,我国建立了新型的项目投资运行体系和分层次的项目决策管理体系,引入了市场竞争机制,改进了项目管理方式,改变了长期以来政府部门以组织者、管理者、经营者三重身份全面介入项目投资、建设和管理的被动局面,使政府投资项目开始全面实现管理方式的多样化以及管理手段的市场化。同时,建立了新型投资项目监管体系,规范了政府投资行为,为节约建设资金、提高投资效益、贯彻落实科学发展观奠定了重要基础。
    今年11月,为了应对美国金融危机的负面影响,我国及时调整宏观调控的方向、节奏和力度,提出了积极的财政政策和适度宽松的货币政策,政府投资在加快建设保障性安居工程、加快农村基础设施建设、加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设、加快医疗卫生、文化教育事业发展、加强生态环境建设等方面将进一步扩大,在启动经济增长、优化经济结构中将发挥更直接、更有效的作用,这对未来投资体制改革必将产生深远影响。目前,我国投资法制建设相对滞后,为保障今后进一步扩大内需、促进经济增长方针政策的实施,我国亟待整合现有的行政法规和部门规章,建立系统完整的投资法律体系,当务之急,就是制定一部《政府投资法》。因此,实现我国投资管理的法制化,仍然任重而道远。笔者认为,科学规划和保障投资立法,应从投资主体、投资资金、投资规模、投资范围、投资管理、投资效益、投资信息等方面入手,促进我国投资调控和监管的法制化。同时,要正确界定计划、财政、建设、审计、稽察和监察等政府部门的职能定位,明确监管的具体机构、环节、目标和监管的责任,避免部门职责错位导致监管功能失效。
    (本文发表在《中国经贸导刊》2008年第24期)
    
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主办:中国社会科学院法学研究所、国际法研究所
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