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三鹿奶粉事件中的政府责任界限
三鹿奶粉事件是今年我国经济生活中的又一典型公共卫生突发事件,不仅危害范围广,而且社会影响大,给国内外众多婴幼儿家庭造成了重大伤害,一旦处置欠妥将会直接威胁社会稳定。自2003年国务院《突发公共卫生事件应急条例》颁行以来,我国在有效预防、控制和消除突发公共卫生事件及其危害,保障社会公众身体健康与生命安全方面,已经积累了一定经验,而且这些经验在这次三鹿奶粉事件的前期控制中也发挥了积极作用。但对于该事件的善后处置而言,笔者认为,依法确定政府责任界限至关重要,应坚决纠正和避免用政府责任取代企业责任的错误倾向。
    一、责任意识是政府责任的基础
    三鹿奶粉事件发生后,党中央和国务院立即启动国家重大食品安全事故I级响应机制,成立应急处置领导小组,并由卫生部牵头,国家质检总局、工商总局、农业部、公安部、食品药品监管局等部门和河北省人民政府参加,共同做好这次重大安全卫生事故的处置工作。随后,对患儿的免费诊疗、对奶制品行业持续性的密集质检以及问题奶粉的下架和销毁等工作均有条不紊地开展起来,每一环节都充分彰显了我国近年来服务型政府建设取得的成绩,体现了各级政府对人民群众负责的高度责任心和工作效率。政府的责任意识从以下三方面充分体现了出来:
    第一,及时公开所有奶制品质量检验信息,公布事件调查的进展情况。权威部门具体信息的及时获取和发布,不仅能展示政府职能部门深究问题的勇气与信心,而且也能考验政府职能部门在处理公共事件时的反应速度和行政智慧。由于恐慌心理是公共安全卫生突发事件发生后公众最容易传染的心态,因此,封锁消息只会导致谣言四起,引起市场混乱。这次三鹿奶粉事件发生后,政府及时、准确、全面地发布了有关消息,在澄清事实的基础上,释疑解惑,主动引导舆论,维护社会稳定,最大限度地缩小和消除了其各种负面影响。
    第二,严格执行国家突发公共卫生事件应急预案,实行统一领导,统一指挥,分级负责,加强合作。在突发公共卫生事件面前,各类应急预案完备与否、政府的指挥系统顺畅与否、应急措施得力与否,是确保应急响应机制顺畅高效运转的关键。本次突发公共卫生事件应急处理中,政府各部门分工明确,密切合作,采取边调查、边处理、边救治、边核实的方式,有效控制了事态发展,收到了良好效果。
    第三,重视企业参与,保障市场供给,稳定市场价格,维护公众对中国乳品行业的信心。此次事件中,三元公司的奶粉和液态奶在质监部门两轮抽检中均全部合格,该公司不但加班加点生产市场急需的优质安全的中低档奶粉满足市场供应,而且及时承诺在此期间不会提高奶粉价格。惠氏、多美滋、美赞臣、雅培等多家外资公司也纷纷发表不提价声明,并表示通过协调全球供应链以保证中国市场充足供应。同行业企业在应急响应机制中的积极参与,与三鹿等公司的企业社会责任形成了鲜明对比。
    二、政府责任不能代替企业责任
    责任政府的出现是现代社会民主发展的结果,它与"主权在民"思想和代议民主制的产生密切联系在一起。责任本身是对权力的重要约束,现代法治政府首先必须是一个负责任的政府。通过法律调整机制控制政府,其主要目的在于克服政府行为的无责任状态,从而避免行政专横和滥用职权。因此,健全的政府责任机制是法治政府的基石。然而,在突发公共卫生事件应急处置中,我们必须划清政府责任的边界。就三鹿奶粉事件而言,就是应严格区分产品质量管理中的政府责任和企业责任,政府责任不同于企业责任,政府不能屈于社会稳定的压力而越俎代庖、统包统揽,相反应该由企业承担的责任则必须由企业自行承担,这也是现代社会对法治政府的根本性要求。
    第一,生产者和销售者应当依法承担产品责任和产品质量责任,这是落实企业责任的根本要求。目前,在食品质量管理方面,我国已建立起由《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《食品卫生法》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》以及《食品召回管理规定》等组成的法律法规体系。根据这些法律法规的规定,生产者和销售者所应承担的法律责任有产品责任和产品质量责任之分,前者主要是因产品瑕疵或产品缺陷导致的民事损害赔偿责任,后者则主要是因违反产品质量的法定义务而产生的综合责任,包括行政责任、民事责任和刑事责任。生产者应当对其生产的产品质量负责,销售者应当建立并执行进货检查验收制度,并采取措施保持销售产品的质量。生产者和销售者生产、销售产品,不得掺杂、掺假,不得以假充真、以次充好,不得以不合格产品冒充合格产品。对于消费者而言,在因产品瑕疵或者缺陷遭受人身财产损害时,可通过协商和解、请求消费者协会调解、向有关行政部门申诉、根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁以及向人民法院提起诉讼等途径请求生产者和销售者损害赔偿,而不是要求政府进行赔偿。
    第二,政府不能对经营者的瑕疵或缺陷产品埋单。我国《产品质量法》第57条第2款规定,产品质量检验机构出具的检验结果或者证明不实,造成损失的,应当承担相应的赔偿责任。这里是否会产生国家赔偿的问题,主要取决于产品质量检验机构的法律性质。《食品卫生法》第26条规定,国务院和省、自治区、直辖市人民政府的卫生行政部门,根据需要可以确定具备条件的单位作为食品卫生检验单位,进行食品卫生检验并出具检验报告。从我国目前的实践看,产品质量检验机构主要有三种类型,即由产品质量监督部门或其他有关部门设立的作为事业单位的产品质量检验机构,企业事业单位内设但同时也向社会开放承接检验业务的产品质量检验机构,以及并不隶属于某一部门、某一单位,而是作为独立的社会中介机构的产品质量检验机构。由于这些机构在法律性质上均不属于国家机关,因此,其出具检验结果或者证明不实时所造成的损害赔偿责任并不属于国家赔偿责任,不能离开法律法规鼓动所谓国家赔偿。
    目前,建立责任政府已成为我国行政体制改革的主要目标之一。在三鹿奶粉事件中,必须强调的是,政府责任不是国家赔偿责任,而是政治责任和行政责任。这种政治责任需要通过常态化的政府问责来实现,通过立法确保各级政府部门和官员的权力始终处于一种责任状态,政府官员不只是对上级负责,更多的是对社会公众负责,杜绝任何行使权力的行为脱离法定责任机制的监控。同时,作为政府问责机制的核心环节,对失职官员的责任追究也是一个重要方面,它体现了一个国家行政官僚体制的自我诊治和自我修复能力,并以有责必问、有问必究、有究必严为原则。本次三鹿奶粉事件中,政府部门中自上而下已有多名官员去职,其中包括原国家质检总局局长李长江、原石家庄市委书记吴显国、市长冀纯堂等,这生动反映了政府问责制的核心内容。总之,行政官员在其发生重大失职、失误或违法行为造成重大损失及恶劣社会影响时,应被罢免、责令辞职或自己引咎辞职,这是落实政府责任的一个关键。另外,在三鹿奶粉事件的后期处置中,政府应注意有效发挥司法救济的功能,对于国内外众多受害人的损害赔偿问题,应积极引导并提倡受害人通过法律援助机构和消费者协会积极寻求法律援助和支持,责任企业该赔偿则赔偿,该破产则破产,这些均由法院按照司法程序来审理决定,只有在现行法律框架下建立并有效维系应有的严格、规范、透明的法律秩序,才能维护我国司法审判的独立性和权威性,并最终维护社会稳定。
    
    注:本文发表在《学习时报》2008年11月3日第5版
    

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