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金融监管中不能承受无央行之轻——央行新“三定”规定随感
——央行新“三定”规定随感
日前,新的《中国人民银行主要职责、内设机构和人员编制规定》,即通常所说的 "三定"规定正式公布。除增设汇率司之外,新规定最吸引眼球之处,莫过于确立了央行在金融混业经营中的"牵头监管者"地位,为"一行三会"模式的金融监管协调机制提供了依据。至此,近来关于我国金融混业监管模式选择与协调机制的猜测与争论,暂时告一段落。
    从国际金融混业监管的实践来看,代表性模式主要有两种,即大一统的单一监管模式和分工合作的多头监管模式。前者以英国为代表,由金融服务局(FSA)这一超级监管者负责所有金融业务和金融机构的监管;后者以美国为代表,由银行监管者、证券监管者和保险监管者以业务功能为标准分别对相应金融业务实施"功能监管",同时由作为中央银行的联邦储备理事会(美联储)担任牵头监管者,或所谓"伞形监管者",在控股公司层面对金融控股公司实施总体监管,并进行必要的监管协调。
    尽管以单一机构统合所有金融监管职责的FSA模式"看上去更美",但至少从各国已有实践看,并不能证明单一监管比多头监管更为先进或更有效率。同时,单一监管的前提是金融市场的充分发育和金融业务的高度同质化,而在银、证、保业务虽已有所交叉但仍相对泾渭分明的我国,短期内并不具备此种条件。更为重要的是,真正意义上的单一监管并非简单的机构合并,更涉及监管法律、监管规则乃至监管文化的融合,而其中任何一项,从我国金融市场和金融法制的目前状况来看都不现实。因此,不同监管机构之间分工合作、紧密协调的功能监管模式,就成为当前和不远的将来我国混业监管体制的基本定位。
    由于我国的特殊国情,在很长一段时间内中国人民银行既是中央银行又是唯一的金融监管者,既负责货币政策制定又负责所有金融业务和金融机构的监管。随着证监会(1992年)、保监会(1998年)和银监会(2003年)先后成立并从人民银行中分离出对相应金融部门的监管职能,人民银行逐渐回归其作为中央银行的基本角色,即主要负责制定和执行货币政策、维持金融市场整体稳定、防范系统性风险。这是我国金融专业化程度提高的结果,也符合国际经验和惯例。
    然而,主要致力于货币政策并不意味着人民银行完全放弃金融监管。相反,为了适当履行货币政策职能、防范和化解系统性金融风险,为了有效行使最后贷款人职能,也为了充分发挥比较优势和降低监管成本,人民银行应当保留必要的金融监管职能。这一点笔者早在5年前银监会初创之际即已明确指出(详见拙文《略论人民银行与银监会监管职能的划分与协调》,载《金融法苑》2003年第8期)。
    人民银行保留和行使一定金融监管职能的意义和价值,在混业经营语境下尤为彰显。以金融控股公司(控股从事银行、证券、保险等不同金融业务的子公司)和交叉性金融业务(如保险公司的投资连接保险、商业银行的人民币或外币理财业务等)为主要表现的混业经营,使得任何一种功能监管都无法完全加以涵盖,以致出现监管真空或监管重叠。因此,功能监管者之间的协调机制势在必行。
    我国早在2000年即已建立人民银行、证监会和保监会联席会议制度,旨在充分发挥金融监管部门职能作用,交流监管信息,及时解决监管中的政策协调问题。银监会成立后承继了人民银行的席位,于2003年9月18日同证监会和保监会召开第一次监管联席会议,达成《在金融监管方面分工合作的备忘录》,确立了对金融控股公司的主监管制度。然而,2004年3月18日召开的第二次监管联席会议成为迄今为止的绝唱,之后再未召开。此前达成的有关金融控股公司监管的共识也仅仅流于共识,没有更具可操作性的细则出台。至于对金融理财产品等交叉性金融业务的监管,更是各行其是各执一词,"铁路警察各管一段"。
    这种局面的形成,固然有联席会议形式松散缺乏约束力的因素,但更重要的原因在于缺乏一个统摄全局的牵头监管者。笔者一直认为,2003年"三会"联席会议初启时最大的缺憾,就是简单地由银监会承继人民银行的席位,而让后者退出了这一机制。在笔者看来,出于有效行使货币政策职能和金融稳定职能之需,人民银行需要对金融监管进行总体协调,同时在目前的"一行三会"中也只有人民银行最适于充任这一角色:一方面,银监会、证监会和保监会分业而治,缺乏人民银行的超然地位;另一方面,人民银行历史上曾经是金融市场的全面监管者,银监会、证监会和保监会的监管职能均袭自人民银行,人民银行拥有"三会"所不及的影响力。因此,对于建立金融监管协调机制而言,当务之急便是确立人民银行作为牵头监管者的特殊地位。
    令人欣慰的是,虽然多少有些迟到,但决策者最终选择了这条正确的道路。根据新"三定"方案,"加强同金融监管部门的统筹协调","负责会同金融监管部门制定金融控股公司的监管规则和交叉性金融业务的标准、规范,负责金融控股公司和交叉性金融工具的监测",成为人民银行的主要职责之一,由人民银行金融稳定局具体承担。按照我国立法用语的传统,所谓"会同",实质上就是"牵头"。这意味着由人民银行牵头的"一行三会"监管体制在规则层面正式确立,也可以说是对《中国人民银行法》(2003年)第9条("国务院建立金融监督管理协调机制,具体办法由国务院规定")的一个回应和交待。
    
    (本文原载于《法制日报》2008年8月24日)
    
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