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如何确保《劳动合同法》的顺利实施

    《劳动合同法》在制定过程中受到社会各界的广泛关注,该法通过后,社会各界也给予了很高评价。但在该法即将实施之际,却出现了许多规避行为,许多用人单位通过重新签订劳动合同、裁减雇员人数、使用劳务派遣工等形式规避《劳动合同法》的义务。这些现象不禁让人对《劳动合同法》是否可以顺利实施,该法是否能真正实现其立法宗旨产生担忧。徒法不足以自行。在该法实施之际,很有必要对如何确保《劳动合同法》的顺利实施进行深入分析,研究如何使纸面上的法律成为活生生的法律。笔者认为,劳动权的保护及劳动法律的实施取决于一系列因素,这些因素至少包括:劳动力市场的供求关系、产业结构和技术水平、政府的劳动监察、工会及其他组织的作用、雇员自身的素质和权利意识、雇主的人力资源策略与守法意识、劳动争议处理程序的科学性和有效性、个人的生活方式等等。劳动法律的实施也涉及多方主体,包括政府、雇主及其组织、雇员和工会、其他社会组织、劳动争议处理机构等等。为确保《劳动合同法》的顺利实施,笔者认为,我国应从以下诸方面做出努力。

    一、制定实施细则或者司法解释明确《劳动合同法》的相关规定
    《劳动合同法》尽管经历了漫长的立法过程,但和任何法律一样,该法也存在一些有待明确的概念和法律漏洞,需要行政机关或法院的解释以明确法律的含义并填补其漏洞。例如,第14条规定,劳动者在该用人单位连续工作满十年的或者连续订立二次固定期限劳动合同的,雇主有义务与雇员签订无固定期限合同。许多雇主对签订无固定期限合同的义务反应非常强烈,纷纷采取规避措施。如何明确该规定中的模糊之处,非常重要。例如,如何解释"该用人单位"?用人单位利用关联公司,以相互之间存在关联关系的公司先后与从事同样工作的雇员签订合同,是否应该认定属于"同一雇主"?如何解释"连续工作"之"连续", "连续订立"二次固定期限劳动合同之"连续",中间发生短暂的间隔是否不属于"连续"?这些关键术语的解释将直接影响《劳动合同法》的顺利实施。另外该法也存在一些漏洞,需要法律解释加以补充。例如,该法第12条规定,劳动合同分为固定期限劳动合同、无固定期限劳动合同和以完成一定工作任务为期限的劳动合同。第14条规定,"无固定期限劳动合同,是指用人单位与劳动者约定无确定终止时间的劳动合同"。 因此没有约定合同期限的劳动合同就不属于《劳动合同法》规定的任何一种合同,将成为既非无效又不受《劳动合同法》调整的"另类合同"。未来实践中,大量以书面形式订立但没有约定合同期限的劳动合同如何适用法律将是一大难题。

    二、用人单位应树立正确的用人观念
    《劳动合同法》的颁布有利于规范用人单位的用工行为,但对用人单位的用工成本并不会产生明显的影响,尤其对于守法的用人单位影响并不大。《劳动合同法》相对于《劳动法》的主要变化在于进一步明确了用人单位的违法成本。尽管《劳动合同法》扩大了经济赔偿金的适用范围,尤其是增加了劳动合同终止时用人单位支付经济补偿金的责任,但此举主要是为了鼓励用人单位签订较长期的劳动合同,而且《劳动合同法》还对经济补偿金的数额进行了一定的限制。因此,用人单位不必担心用工成本的大幅提升。《劳动合同法》也不会对用人单位的用工自主权造成重要影响。尽管该法鼓励并要求用人单位在某些情形下签订无固定期限合同(第14条),但无固定期限合同并非终身合同,该法也同时规定了用人单位可以解除合同的诸多情形(第39条、40条、41条),而且,经济性裁员的条件相比《劳动法》更为宽松。需要指出的是,在欧洲国家,无固定期限合同是劳动合同的主流形式,例如在德国,超过三分之二的劳动合同属于无固定期限合同。实践证明,劳动关系的稳定有利于提升雇员的归属感和积极性,鼓励雇员进行长期的投资和培训,从长远看,对雇主也有利。因此,用人单位应树立正确的观念,正确理解劳动合同法对于规范企业用工形式的积极作用,正确对待加强劳动保护与企业竞争力之间的关系。尤其对于签订无固定期限合同不必谈虎色变,对《劳动合同法》也不必采取规避措施。

    三、进一步明确政府劳动监察的职责
    由于目前我国特殊的劳动就业形势以及处于工业化、城镇化的历史进程,劳动者权利保障的难度较大,而且基层工会的作用比较薄弱,政府的作用更显重要。目前我国应充实劳动监察队伍,改善监察的理念和水平。政府机关还应贯彻科学发展观,不能以牺牲劳动者保护换取经济增长。《劳动合同法》进一步明确了政府劳动监察的职责,第74条明确了劳动监察的事项,第75条明确了劳动监察的程序,第85条明确了劳动行政部门查处违法行为时的职权。特别值得一提的是,第95条明确了劳动行政部门和其他主管部门失职的法律责任,规定主管部门及其工作人员"玩忽职守、不履行法定职责,或者违法行使职权,给劳动者造成损害的,应当承担赔偿责任"。对行政机关的违法失职行为科以民事赔偿责任有利于促使劳动行政部门履行职责,但该民事赔偿条款仍然存在模糊之处。"给劳动者造成损害的"情形很多,诸如雇主拖欠工资、雇主违法解除合同或者雇主解除劳动合同时没有支付经济补偿金,是否行政机关都应承担赔偿责任?雇主众多,劳动监察机关的人员数量有限,不可能一一监察。因此,如何认定因果关系,即如何认定哪些损害是由于主管部门"玩忽职守"、"不履行法定职责"、"违法行使职权"造成的非常重要。而且,政府赔偿的范围是依照国家赔偿法或按照雇主应该承担的赔偿责任向雇员进行赔偿,雇员按照何种程序主张赔偿责任,法院是否受理以及如何受理都有待进一步的明确。

    四、充分发挥工会的作用、完善集体谈判程序
    单个的劳动者保护自身劳动权的能力有限,充分发挥工会的作用是保护劳动权利,促进《劳动合同法》实施的重要内容。《劳动合同法》赋予工会在用人单位规章制度制定、劳动合同的订立和解除、经济性裁员、集体合同等方面更多的职责,工会的作用增强。最典型的是体现是第六条,该条规定,工会应当帮助、指导劳动者与用人单位依法订立和履行劳动合同,并与用人单位建立集体协商机制,维护劳动者的合法权益。这表明了通过集体谈判的方式维护雇员的权益是工会的一项法定义务,这将促使工会履行其应有的职责。《劳动合同法》首次在法律中规定了行业性和区域性的集体合同(第53条)。尽管该法仅仅将行业性、区域性集体合同限定在县级以下区域,但毕竟是重大进步,而且明确了集体合同具有约束力。该法存在的问题是,未能对行业性、区域性集体合同的订立程序做出规定,因为2004年实施的《集体合同规定》仅适用于用人单位和本单位职工订立的集体合同,而区域性、行业性集体合同订立的程序和实施机制与用人单位和职工订立的集体合同程序有明显差别。工会组织可以代表本行业或本区域的劳动者签订集体合同,而本行业或本区域的雇主由谁代表则并不清晰。另外,在订立程序上,用人单位和职工订立的集体合同可以通过职工大会或职工代表大会讨论通过,行业性或者区域性的集体合同则难以适用该程序,行业性或区域性的集体合同是仅仅由工会代表协商并签订,还是必须通过某种民主程序由本行业或本区域的职工参与,企业如何民主参与,都有待完善。

    五、完善我国劳动争议处理程序
    劳动争议及时有效的解决也是保护劳动者权利、促进《劳动合同法》顺利实施的重要内容。随着《劳动合同法》的实施,劳动争议案件将增多。《劳动争议调解仲裁法》目前已通过,将从2008年5月1日起生效。随着新法的颁布,我国应强化调解组织,提高基层人民调解组织和在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织解决劳动纠纷的能力,使劳动者可以通过一种友好而简易的途径解决劳动纠纷。同时,应完善劳动仲裁机构,真正贯彻"三方"原则,完善仲裁规则,提高仲裁员的素质,使劳动仲裁机构能客观、公正、快速的解决劳动纠纷,减少劳动案件进入法院的比例,使大部分案件得以通过诉讼之外的简易程序解决,避免劳动者由于维权程序复杂、维权成本过高而得不到及时有效的救济。

    六、政府应积极促进就业
    劳动力市场的供求关系也是影响劳动者保护的重要因素。如果劳动力的供给大大超过需求,用人单位就缺乏动力积极改善劳动条件、提高劳动标准;反之,在劳动力需求大于供给的市场环境下,用人单位就会通过提高工资和其他待遇吸引劳动者。因此,政府应按照《就业促进法》的要求,实施扩大就业的战略,为就业提供政策扶持,加大对劳动者的培训和就业援助力度。在政府积极促进就业的同时,我国还应完善反就业歧视法律制度,保证劳动者的公平就业权。《就业促进法》禁止民族、种族、性别、宗教信仰歧视(第3条)。但《就业促进法》的主旨主要在于明确政府促进就业的责任,我国还有必要制定单独的反就业歧视法,对就业歧视的概念和判断标准、雇主的抗辩事由、对受害人的救济内容和程序等做进一步深入的规定,以使反就业歧视更具操作性,并促进就业。

    本文略做删节,发表于《法制日报》2008年1月。

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