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国有资产信托的委托人资格审查制度刍议
内容摘要:在国有资产信托中如何建立委托人资格审查制度,对落实各级国资委的监管责任,促进我国信托公司的业务拓展具有重要意义。在现行国有资产管理体制框架下,国有资产的权利主体和权利行使主体是分开的,构建我国国有资产信托委托人资格审查制度,应紧紧围绕各级国资委的现有职责而展开,并使其相关职责进一步细化。
    关键词:国有资产 信托 委托人资格审查

    近年来,特别是2007年1月新《信托公司管理办法》出台后,国有资产信托凭借其独特的法律机理,在国有资产经营中开始受到越来越多的关注,但如何建立其中的委托人资格审查制度,如何落实各级国资委的监管责任,已成为信托公司业务拓展中无法回避的重要法律问题,本文围绕该制度的科学构建提出自己的具体建议。

    一、国有资产的权利主体与权利行使主体的甄别

    严格地讲,权利主体与权利行使主体是两个不同的概念,二者之间既可能是重合的,也可能是分开的,权利主体自有自己行使自身权利的权利,故可以成为权利行使主体;反过来,权利行使主体所行使的权利则不一定属于自身的权利,而有可能来自于权利主体的授权或委托,在此种情况下,有无合法授权或委托便成为这些权利行使主体权利来源和行为效力的关键。就国有资产信托的委托人来说,仔细区别国有资产的权利主体和权利行使主体,厘清其相互之间的法律关系,对国有资产信托的有效成立至关重要。

    有学者认为,在现代法上,国有资产的权利主体主要是指国有资产的所有者及其代理人或者代表人。[1]笔者认为,这种观点并不严谨,因为它混淆了国有资产的权利主体和权利行使主体,代理人不应成为严格意义上的国有资产权利主体。尽管在此问题上有不同的表述,如国家所有、全国人大所有等,但实质上,我国国有资产的所有权主体应当为全体人民,国家、全国人大、国务院等都是全体人民的代表。按照宪法规定,就国有资产的权利主体而言,社会主义国家全体人民是国有资产的合法所有者[2]。然而,虽然全体人民是国有资产合法的所有者,但在现实经济生活中,全体人民无法具体行使所有权,故只能由国家作为其代表,因此,确切地说,社会主义国家才是国有资产的权利主体。[3]在现代政治学和宪法学上,国家是领土、居民与主权的结合,是一个抽象的政治组织,国家的一切权利属于人民,国家的意思机关是代议机关,其意思的执行机关是国家行政机关,因此,我国国有资产要充分体现社会成员共同占有的性质,事实上有赖于社会主义民主的充分发扬和民主制度的健全完善。当然,我们必须首先认识到国家是一个政治概念,它一经产生就“作为第一个支配人的意识形态力量出现在我们的面前”[4],国家作为一个复杂的、多方面的结构和阶级社会关系的存在,不仅意味着政治权力关系和统治关系的存在,而且意味着在一定领土之上发挥作用的国家权力的存在,它的制度和指示涉及到在国家疆界内生活的全体居民。同时我们也要认识到,国家也是一个法律概念,从我国国有资产的所有权主体角度看,这时的国家和全体人民应属于同位互释的两个概念,国家既是从社会产生并与社会日益脱离的、凌驾于社会之上的实现阶级统治的机关,又是整个社会的正式代表;国家既执行着阶级统治的职能,又执行着由一切社会的性质产生的各种公共事务。[5]正如恩格斯所说:“国家是整个社会的正式代表,是社会在一个有形的组织中的集中表现。”[6]社会主义国家代表全民享有并行使国家所有权,最终是为了不断满足广大人民的物质和文化生活需要,实现全体人民的共同利益。[7]

    我国理论界长期流行的观点是,国家自己不能行使所有权,而是通过委托代理制度来现实地实现国有资产的效用。中央和地方各级政府作为全体人民的代理人行使所有者的权利,并负责对国有资产进行管理。

    对于国家所有权行使主体问题,此前学者们的争议一直较为激烈,形成了分级所有说和统一所有分级代表说两种对立的观点。[8]前者强调将国有资产分归中央和地方政府分别所有,后者则强调将国有资产统一归属于国家所有,而分别由中央政府和地方政府代表国家行使所有权。尽管两种观点各有所长,但根据国务院2003年机构改革方案,国有资产监督管理委员会统一代表国家履行出资人的职责,其监管的范围被确定为中央所属企业(不包括金融类企业)的国有资产,而地方所属企业的国有资产,则由改革后设立的省、市(地)两级地方政府国资委负责监管,这样便确立了国有资产由国家统一所有,分别由中央政府和地方政府代表国家履行出资人职责的基本制度。各级国资委监管的主要是经营性国有资产,其他国有资产则依照相关法律、法规以及规章规定进行管理。[9]至此,统一所有分级代表说取得绝对支配地位。但需要说明的是,统一所有分级代表说并未突破前述国家所有权行使中国家与政府之间的委托代理关系。笔者认为,虽然从法律上讲国有资产所有权的主体是全体人民,但在现实经济生活中,全体人民并无法具体行使所有权,而只能由国家作为其代表,但国家也是一个抽象实体,故只能由法定的代理机构,即政府作为全体人民的代理人,代表国家行使国有资产所有者的权利,同时负责对国有资产进行监督管理。这样,从性质上看,作为国家机关的各级国资委只能属于法定的国有资产权利行使主体。实践中,除各级国资委之外,各国有资产经营机构和国家机关以及事业单位等,通过国家投资或拨款等同样可以取得国有资产的权利行使主体资格。

    二、现行国有资产管理体制框架下国有资产信托的委托人资格界定

    信托委托人的法律地位在英美法系和大陆法系国家有所不同。英美法系国家没有将委托人视为信托的利害关系人之一,从而未直接授予委托人任何权利,仅实际承认其享有极其个别的来自法律的权利,和允许其在有关的信托行为中为自己保留某些权利。然而在后者看来,信托关系毕竟系由委托人设立,而且受托人也是因委托人的选任而产生,同时作为确立和维系信托关系的主观基础的信托目的同样是基于委托人的意志,故大陆法系国家的信托法确认了委托人作为信托利害关系人之一的地位。英美法下委托人在信托设立后从信托关系中退出,只不过是历史的偶成(当时尚无合同法存在,而衡平法选择了受益人为权利主体),并无法理上的必然性和合理性。[10]随着合同法律制度的发展和完善,近代英美信托法学者在这一问题上的态度已有所转变。我国《信托法》以法律的形式肯定了委托人在信托关系中的重要地位,并赋予了委托人一系列的权利,其中有的权利在委托人死亡后还可以由其继承人依法继承。这对发挥委托人在信托设立和信托执行中的积极性和主动性,保护委托人的合法权益起到了不可低估的作用。[11]

    委托人是信托当事人之一,其依法参加信托法律关系,享有权利并承担义务,构成了信托法律关系中的主体要素。由于信托是融合委托人、受托人和受益人等信托当事人的多主体的经济活动,因此各国有关信托的法律中对其中的信托当事人资格均有明确规定,如果主体资格不合法,则所设立的信托应归于无效。一般而言,委托人的合法资格具体表现在三个方面:(1)委托人必须具备相应的民事行为能力;(2)委托人必须对信托财产享有所有权;(3)委托人未被宣告破产。我国《信托法》第19条规定,委托人应当是具有完全民事行为能力的自然人、法人或者依法成立的其他组织。依据该规定,目前在我国,自然人、法人和其他组织等均可以成为信托委托人,但前提条件是其必须具备完全民事行为能力。至于是否必须对信托财产享有所有权以及是否被宣告破产,则要针对不同类型的主体作具体分析。

    笔者认为,在国有资产信托中,其委托人资格标准的确定,有赖于正确认识和准确把握各级国有资产监督管理机构的性质和职能定位。从性质上看,各级国有资产监督管理机构既不同于对全社会各类企业进行公共管理的政府行政机构,也不同于一般的企事业单位,而是属于特殊法人。我国国有资产监督管理机构最终采取了“两级三层”的设置模式,即国务院、省级政府和(地)市级政府分别设立国有资产监督管理机构,不按现行的中央、省级、地市级、县级、乡级五级政府体系层层设置,各级政府的国有资产监督管理机构相互之间没有行政隶属关系,相互之间的资本流动重组,依据市场原则平等交易,不能搞行政划拨。[12]国有资产经营机构具体负责国有资产的运营。按照《企业国有资产监督管理暂行条例》第7条的规定,各级人民政府应当严格执行国有资产管理法律、法规,坚持政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开,坚持政企分开,实行所有权与经营权分离;国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能,政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。这样,在现行国有资产管理体制下,既建立了基于国有资产所有者职能而依法管理国有资产的机构,包括国有资产综合管理部门和国有资产专项管理部门,也加强了在国家国有资产管理部门的授权下,以所有者代表的身份,负责对国有资产进行经营管理的机构,包括国有投资性公司、授权经营的企业集团和国有资产经营公司等。

    尽管在理论上,国有资产的权利主体和权利行使主体是分开的,其均可以成为国有资产信托的委托人,但在实践中,国有资产信托的委托人客观上只能是上述国有资产权利行使主体。就国有资产的这些权利行使主体来说,其作为信托委托人的民事行为能力自不待言,完全的民事行为能力是成为信托委托人的基本条件,关键之处在于,无论是自然人还是法人或其他组织,其能否成为国有资产信托的委托人,主要看其是否合法占有国有资产,是否领有《中华人民共和国企业国有资产产权登记证》(简称为国有资产产权登记证)。这里的国有资产产权登记证,是现实地判断国有资产信托委托人资格的客观标准,其既是依法确认企业国有资产产权归属关系的法律凭证,也是企业的资信证明文件。凡合法拥有并出示该国有资产产权登记证的自然人、法人或其他组织,均可成为国有资产信托合格的委托人。这样处理,虽然对前述信托委托人资格的第二个条件有所突破,使其范围由信托财产的所有权人扩大至信托财产的合法占有人,但笔者认为,这样比较适合我国国有资产管理和营运的客观实际,因而总体上既可行又富有操作性。至于其中所谓的第三个条件,即委托人未被宣告破产,笔者认为,对企业法人而言,显然是题中应有之意。

    三、建立国有资产信托委托人资格审查制度的具体建议

    建立国有资产信托的委托人资格审查制度,已成为国有资产信托监管中的关键,成为强化对内部人行为的监督制约,避免国有资产被少数人利用信托方式蚕食、侵吞的重要途径。目前,国有资产保值增值的行为主体和责任主体已经到位,推进国有企业改革的责任落在各级国资委身上,国有企业改革由过去的政府主导转变为出资人主导,规范国有企业改制和国有产权转让是各级国资委义不容辞的职责。笔者认为,构建我国国有资产信托委托人资格审查制度,不应无视各级国资委的存在而闭门造车,相反应紧紧围绕各级国资委的现有职责而展开并使其相关职责进一步细化,全面建立以各级国资委为核心的国有资产信托委托人资格审查制度。

    从制度结构框架看,其应具体包括委托人资格标准、审查主体、审查事项范围、审查期限以及审查程序等。[13]第一,委托人资格标准。在国有资产信托中,总体而言,其委托人是国家,因为国家是国有资产的合法所有权人。但在现实生活中,大部分国有资产集中在境内外的国有企业、国有独资公司、设置国有股权的有限责任公司和股份有限公司(即国家控股公司和国家参股公司)以及以其他形式占有国有资产的企业等手中。笔者认为,制订国有资产信托的委托人资格标准,主要针对的是上述国有资产权利行使主体,其是否合法占有国有资产,是否领有国有资产产权登记证,应成为该标准中的核心要素。任何单位和个人不得伪造、涂改、出卖或者出借国有资产产权登记证。换言之,依法持有并出示国有资产产权登记证是判断国有资产信托合格委托人时的核心标准和主要证据。第二,审查主体。各级国资委是法定的代表国家履行出资人职责的国有资产权利主体,是负责监督管理企业国有资产的政府特设机构。按照《企业国有资产监督管理暂行条例》第30条的规定,国有资产监督管理机构依照国家有关规定,负责企业国有资产的产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理工作。因此,笔者认为,对于国有资产信托委托人资格的审查宜由各级国资委按照其管辖权限的不同分别负责,这样既有利于节约成本,同时也有利于提高效率。第三,审查事项范围。对于委托人资格的具体审查事项范围,应坚持法定原则,统一规范分级管理。笔者认为,国有资产信托委托人资格审查制度的目的是核实其对国有资产合法占有使用以及经营管理的身份,防止非法取得国有资产的企业、公司以及自然人利用信托方式转移、侵吞国有资产,因此审查范围不宜过宽,应仅限于国有资产产权登记事项的内容,包括:(1)国有资产产权登记证;(2)企业法人营业执照;(3)法定代表人身份证明书;以及(4)拟设立国有资产信托的申请表。各级国资委应着重审查申请人提供的文件资料内容是否真实可靠,有无国有资产产权变更事项以及是否及时办理相关登记,企业法人营业执照是否参加年检以及年检是否合格,法定代表人是否和企业法人营业执照登记一致,变更手续是否合法,以及上述文件所载事项之间是否一致等。第四,审查期限。对于委托人资格审查期限,笔者认为应按照效率原则来确定,以3-5个工作日为宜。第五,审查程序。申请设立国有资产信托,委托人应当按规定填写相应的申请表,并向同级国资委提交前述四种文件资料。委托人资格审查程序分为申请、受理、审查、决定、通知五个环节,其中申请可以采取网上申请和书面申请相结合的方式,对申报文件资料齐全的应予以受理,审查结果分为合格和不合格两种情况,对于审查结果应及时通知申请人,并以书面方式作出。审查结果一经送达,即产生法律效力,申请人应当遵照执行。

    目前,我国尚缺乏与《信托法》规定相配套的国有资产信托合同管理规定,笔者曾提出,我国应建立国有资产信托合同的登记备案制度[14]。国有资产信托的委托人资格审查制度与国有资产信托合同登记备案制度是相互衔接的,这些制度的建立必须考虑如何适应现行国有资产信托监管模式。从目前的状况来看,我国国有资产信托实行的是双重监管模式,一方面要接受国有资产监督管理机构的监督管理;另一方面又要接受信托业监督管理机构的监督管理,而这两种监管均来自政府部门。[15]因此,将国有资产信托委托人资格审查权赋予国资委之后,实践中加强国资委和银监会之间的协调即变得十分重要,是否通过国资委的委托人资格审查应成为银监会对国有资产信托进行监管的重点之一。

    (本文发表在吴志攀主编的《经济法学家》(2006),北京大学出版社,2007年11月第1版。)

注释:

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    [1] 屈茂辉:《中国国有资产法研究》,人民法院出版社2002年版,第28页。
    [2] 席月民、王丹:《试析国有资产管理中的委托代理论与信托论》,载《成人高教学刊》2004年第1期。
    [3] 这在一些法律、行政法规和部门规章中得到了进一步的确认,从而也确立了国有资产统一所有、分级代表和监管的新体制。如2007年《物权法》第45条规定,“法律规定属于国家所有的财产,属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权;法律另有规定的,依照其规定。”又如2003年国务院《企业国有资产监督管理暂行条例》第4条即规定,“企业国有资产属于国家所有。” 再如,2006年财政部《行政单位国有资产管理暂行办法》第7条规定,“行政单位国有资产管理,实行国家统一所有,政府分级监管,单位占有、使用的管理体制。”另外, 2006年财政部《事业单位国有资产管理暂行办法》第5条规定,“事业单位国有资产实行国家统一所有,政府分级监管,单位占有、使用的管理体制。”
    [4] 《马克思恩格斯选集》第四卷,人民出版社1972年版,第249页。
    [5] 参见孙国华、朱景文:《法理学》,中国人民大学出版社1999年版,第55页。
    [6] 《马克思恩格斯选集》第三卷,人民出版社1972年版,第320页。
    [7] 王利明:《民法》,中国人民大学出版社2000年版,第168-169页。
    [8] 参见刘应民:《论国家所有权的行使》,载《武汉大学学报》(社会科学版)2003年第5期。
    [9] 参见王权兴、傅蕾、徐承云:《国资委与国资运营主体法律关系的定性探讨》,载《法商研究》2003年第5期。需要说明的是,2006年5月30日和6月7日财政部分别发布《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》,并自2006年7月1日同时生效,分别适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和各民主党派机关的国有资产管理行为以及各级各类事业单位的国有资产管理活动。按照上述规定,各级财政部门是政府负责行政单位和事业单位国有资产管理的职能部门,对行政单位国有资产和事业单位国有资产实行综合管理。
    [10] 参见周玉华:《信托法学》,中国政法大学出版社2001年版,第162页。
    [11] 徐孟洲:《信托法学》,中国金融出版社2004年版,第137页。
    [12] 参见徐孟洲:《经济法教程》,中共中央党校出版社2004年版,第252页。
    [13] 参见席月民:《论国有资产信托合同及其登记备案制度》,载《成人高教学刊》2005年第5期;转载于《劳动法学 经济法学》2006年第3期。
    [14] 参见席月民:《论国有资产信托合同及其登记备案制度》,载《成人高教学刊》2005年第5期;转载于《劳动法学 经济法学》2006年第3期。
    [15] 席月民:《我国国有资产信托监管制度研究》,载《法学杂志》2006年第2期。
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