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构建更加公平的国际贸易体制——对WTO互惠原则的再思考
——对WTO互惠原则的再思考
内容简介:
    互惠原则是以WTO为核心的国际贸易法律体系的基本原则之一,强调成员国在关税减让及履行其它WTO义务方面的对等性和相互性。然而,由于发展中国家与发达国家在经济实力方面的巨大差距,以及发达国家长期以来对多边贸易谈判议程的操控,广大发展中国家难以从形式上的“互惠”中真正获益。现有的作为互惠原则例外的特殊和差别待遇存在标准模糊、范围狭窄、缺乏约束力等缺陷,无法有效发挥确保实质公平的作用。为此,有必要对互惠原则进行重新诠释,以“同级互惠”代替“一体互惠”,并在此基础上制定更为公平、更有利于发展的多边贸易规则。
    
    
    一、问题的提出:贸易自由与贸易公平
    
    自由贸易是WTO多边贸易体制的一面大旗,也是成立WTO(以及早期缔结GATT)的基本动因。自由贸易的理论基石是经济学上的“比较优势”理论:不同国家各有其最具优势的生产领域/部门,能够在该领域/部门以最低的成本生产出同样的产品。自由贸易为实现/享受比较优势提供了可能:各国可以专注于自己擅长的生产领域,同时享受其它国家所提供的价格更为低廉的产品。在这个意义上,自由贸易起到替代资本和人员实际流动的作用,将众多国内市场联结成一体化的全球市场。始于上世纪90年代,与自由贸易相伴,全球化成为风靡全球的关键词。发达国家要求发展中国家以更大的力度、更快的步伐开放国内市场,更彻底的融入全球化进程,并描绘出令人振奋的前景:所有国家,无论是发达国家还是发展中国家,都将从全球化中受益。
    
    然而,事实胜于雄辩。上世纪末至本世纪初以来经济发展的现实表明,并非所有人都是全球化中的赢家。自由贸易和全球化的最大受益者,是发达国家,更准确的说,是发达国家中以跨国大公司、企业、财团为代表的利益群体。与之形成鲜明对比的是,发展中国家作为一个整体,并未从全球化中获得许诺的收益,有的甚至在发展的道路上落后得更远。世界银行的一项研究显示,2001年全球65亿人口中有大约40%生活在贫困中,比1981年增加了36%;其中绝对贫困人口比例为1/6,比1981年增加了3%。[1] 在情况最为严重的非洲,绝对贫困人口比例由1981年的41.6%增加到2001年的46.7%;考虑到人口增长因素,绝对贫困人口的数量几乎翻番(从1.64亿变为3.16亿)。[2]
    
    尽管发展中国家发展的迟滞有其复杂的政治、经济和社会原因,不能完全归咎于自由贸易和全球化,但现行多边贸易体制对于发展中国家,尤其是最不发达国家的利益缺乏足够的关注和保护,却是不争的事实。凭借发展阶段上的明显差异,经济实力上的巨大优势,以及对于多边贸易谈判议程的娴熟操控,以美国为代表的发达国家确保了国际贸易规则朝着最有利于自己的方向演进,贸易自由化在自己拥有比较优势的领域获得最大限度的推行。[3] 这种游戏规则下的自由贸易,是“劫贫济富”式的自由贸易;这种游戏规则下的全球化,是不公平的全球化。
    
    如果说西雅图会议的失败给片面全球化敲响了警钟的话,那么坎昆会议的猝死和香港会议的尴尬则充分曝露出发展中国家与发达国家的尖锐对立,以及现行多边贸易规则的固有弊端。为了避免WTO多边体制陷入瘫痪或沦为摆设,重塑发展中国家对于自由贸易的信心,建立更为公平公正的国际贸易新秩序,有必要对现有多边贸易规则进行深层次的调整。下文拟以互惠原则为例,对于此种调整的目标和方向作一探讨。
    
    
    二、跛脚的互惠
    
    在国际贸易中,互惠(reciprocity)是指利益或特权的相互和对等让与。互惠原则同国民待遇原则和最惠国待遇原则一起,构成WTO多边体制的基础。互惠原则主要是指成员国在关税减让方面的对等互惠,[4] 但在更宽泛的意义上也适用于其它贸易优惠待遇。
    
    互惠原则强调的是形式上的公平,或者说机会上的均等。这一原则背后的理念是,贸易自由化本身就能自然带来贸易增长和经济发展,因此各国所要做的就是相互削减关税,减少贸易限制,开放国内市场,创造更多的贸易自由/机会。在多边体制下,任何一国作出的减让承诺(实质上是对自我权益的约束)都得到体制内贸易伙伴相应减让承诺(自我约束)的确保,因减让而损失的利益可以被新的贸易机会所弥补,收益将高于成本。从GATT到WTO,这始终是多边贸易谈判的基础,也是主导谈判进程的发达国家的基本立场。然而,如果深入到规则的背后,探讨规则所处的现实情境和应用背景,我们不难发现,“看上去很美”的互惠原则,其实有其深刻的内在局限。
    
    首先,由于历史形成的原因,发展中国家同发达国家之间在发展阶段和经济实力上存在巨大差距,将二者置于“同一起跑线”上的互惠原则,对发展中国家存在先天的不公平。贸易机会不等于贸易份额,市场开放也不等于市场占有,因为在利用机会、占有市场的能力方面,二者差距明显。实际情况往往是,在对等减让关税、开放市场后,发达国家的产品迅速进入和占领发展中国家市场,而发展中国家或者由于资源、产业结构和劳动力素质的限制,没有具有竞争力的相应产品去占领市场,或者由于交通运输等基础设施的落后,即使有适当的出口产品也无法有效利用贸易机会。[5] 另一方面,在关税之外,发达国家对进口产品设置的原产地规则、技术性壁垒、动植物卫生检疫措施等非关税壁垒依然大量存在,发展中国家的产品往往因为无法满足这些严厉的标准而失去出口机会。一个很好的例子是,在2001年欧盟承诺向最不发达国家单方面无条件全面开放市场后,并未如所期望的那样带来贸易增长。[6]
    
    其次,也是更为重要的是,由于发达国家集团长期以来对于多边贸易谈判议程的成功操控,关税减让、市场开放等互惠议题主要是在发达国家拥有比较优势的领域内次第展开,发展中国家难以在自己的优势领域中通过互惠获益。事实上,发达国家在全球化进程和多边贸易体制中的成功,在很大程度上归功于其对谈判议程的操控――选择自己拥有比较优势的产品和服务市场作为谈判主题。在GATT缔结后的数十年间,多边贸易谈判集中于发达国家拥有比较优势的工业制成品,而农产品这一发展中国家拥有比较优势的领域,则被谈判进程边缘化。当中国和其它一些发展中国家逐渐在制造业取得比较优势后,美、欧等发达国家则又将谈判议程转向了服务业和知识产权这些新兴领域。
    
    不仅如此,在上述领域之内,发达国家同样利用对谈判议程的控制权,将重点进一步集中于其优势部门。以服务业为例,有资本密集型和劳动力密集型之分,前者如金融服务、信息技术服务,后者如建筑、航运。在乌拉圭回合将服务业列入谈判议程时,所列入的是金融服务等资本密集型服务,而航运、建筑等劳动力密集型服务则被排除在议程之外。考虑到发达国家和发展中国家各自的比较优势,设定此种议程的主旨不言而明。作为一个例证,在其不具比较优势的航运业,美国对国内市场的保护程度极高:《1920年海商法》(Merchant Marine Act of 1920,即通称的《琼斯法》〔Jones Act〕)规定,美国国内航运实行专营,运营船舶不仅必须是美国国籍、由美国公民所有,而且必须是在美国船厂制造,甚至船员也必须有75%以上为美国公民。[7]
    
    在互惠的旗帜下要求发展中国家进一步开放制成品和服务市场的同时,在发展中国家大部分仍然依靠农业立国的同时,美国和欧盟持续提供巨额农业补贴,对发展中国家的农业出口和国内市场形成巨大压力。经合组织(OECD)的统计显示,其成员国2004年所提供的包括水补贴和其它间接补贴在内的农业补贴总额为2790亿美元;美国、欧盟和日本的农业补贴总额至少相当于撒南非洲(sub-Saharan Africa)国民收入总值的75%。[8] 颇具讽刺意味的是,欧盟一头奶牛所接受的日均补贴为2美元,恰好是世界银行所定义的贫困线。[9] 2001年11月的多哈会议承诺多哈回合要给发展中国家带来真正的好处,这轮谈判也因此被充满期待的称为“发展回合”(development round)。然而,促进发展的承诺却迟迟没有兑现。2003年9月的坎昆会议因为发达国家拒绝在农业补贴问题上作出让步而夭折;2005年12月的香港会议虽然就取消农产品出口补贴的最终期限(2013年,比发展中国家要求的2010年推迟了3年)达成一致,但在具体操作以及农业进口关税等其它相关事项上仍然分歧严重。时至今日,多哈回合仍未取得实质性突破,面临破裂的风险。[10]
    
    三、“特殊与差别待遇”及其局限
    
    作为对等互惠原则的例外,特殊与差别待遇(Special and Differential Treatment, SDT)是指根据其特殊情况和需要,发展中成员可在一定的范围和条件下,背离WTO各协定所规定的一般权利和义务而享有更为优惠的特殊待遇。特殊与差别待遇的实质是允许发达成员背离最惠国待遇原则,给予发展中成员更为优惠的待遇;允许发展中成员背离互惠原则,在非对等的基础上享受优惠。
    
    特殊与差别待遇的WTO法律基础是1979年东京回合通过的《差别和更优惠待遇、互惠及发展中国家更充分参与的决定》(Decision on Differential and More Favorable Treatment, Reciprocity and Fuller Participation of Developing Countries),通称“授权条款”(Enabling Clause)。作为对既往相关决议的延续和深化,授权条款明确提出了“差别和更优惠待遇”的概念,并将之纳入GATT法律体系之中,允许通过优惠关税、非关税措施和地区及全球性贸易安排来实现对发展中缔约方的特殊与差别待遇。目前在WTO各协定中散布着大约150项“特殊和差别待遇”条款,大致分为以下五类:(1)在履行协定和承诺方面享有更长过渡期的条款;(2)增加发展中国家贸易机会的条款;(2)要求所有WTO成员确保发展中国家贸易利益的条款;(4)为发展中国家建设WTO工作方面的基础设施、处理争端及实施技术标准提供支持的条款;(5)与最不发达国家有关的条款。[11] 在这当中,最为人所熟知的当属普惠制(Generalized System of Preference, GSP),即发达国家对于发展中国家出口的某些商品,主要是制成品和半制成品,给予普遍、非歧视、非互惠的优惠关税待遇。
    
    特殊与差别待遇是发展中国家长期集体努力争取的结果,是对绝对互惠所隐含的实质不公的矫正,在更深刻的意义上体现了公平、公正的要求;自其实施以来,发展中国家也的确从中有所获益。然而,现有特殊与差别待遇内在的制度性缺陷,限制了其为促进发展作出进一步贡献。
    
    首先,对于“发展中国家”这一概念,无论是授权条款还是WTO其它法律文件,均未加以明确界定,既没有清晰的判定标准,也没有统一的认定程序。实践中是由新成员在加入时进行“自我选择”,并同其它成员通过谈判决定。换言之,发展中国家身份是个案谈判而非统一判定的结果。这就使得相关成员方在一国是否具备或者仍然具备发展中国家身份的问题上缺乏统一尺度,导致特殊和差别待遇的授予存在不确定性,并易于产生争议。在中国、印度、巴西等国经济迅速发展的背景下,发达国家对其受惠资格提出质疑,并要求同其它发展中国家区别对待,正是这种不确定性的表现。
    
    其次,“毕业”机制的存在使得特殊和差别待遇范围狭窄且缺乏稳定性。根据渊源于授权条款第7段的“毕业”机制,受惠国在经济发展水平或出口能力发展到一定程度后,将失去继续享受优惠待遇的资格,即所谓“毕业”。加之毕业标准由给惠国自行确定,这一机制在相当程度上使得特殊和差别待遇缺乏稳定性。不仅如此,毕业标准还有严格化的趋势。以在普惠制方面最为慷慨的欧盟为例,其从2006年1月1日起开始实施的新普惠制方案,将原有的复合标准(优惠产品份额、发展指数和出口专业化指数)修改为单一的优惠产品份额标准。根据新标准,任一受惠国向欧盟出口的优惠产品若连续三年超过所有受惠国向欧盟出口该产品总额的15%(纺织品和服装为12.5%),则该产品不再享有普惠制待遇。例如,在新方案下,中国出口到欧盟的产品就有80%需要毕业。[12]
    
    最后,特殊与差别待遇作为发达国家的单方和自愿行为,其授予、中止和撤回均由给惠国自主决定,受惠国缺乏发言权。根据授权条款,特殊与差别待遇本质上是发达国家被授权行使的权利,而不是向发展中国家承担的义务。相关优惠待遇一般是由发达国家通过国内立法自主决定授予标准和范围,并可根据情况变化自主决定中止或撤回,对于给惠国并无国际法上的拘束力。同时,很多特殊与差别待遇条款本身就是较为原则性的表述,缺乏切实可行的具体措施。这些因素都使得特殊和差别待遇在实施中存在模糊性和任意性,有时甚至同非贸易问题如劳工保护和人权状况相挂钩,成为发达国家对发展中国家提出其它要求的谈判筹码。
    
    鉴于特殊与优惠待遇的上述缺陷,2001年多哈会议部长宣言责成WTO贸易与发展委员会(Committee on Trade and Development)对WTO各协定中的所有特殊与优惠待遇条款进行审查,以便对其加以强化,并使其更加“准确、有效和可操作”。[13] 2005年香港会议部长宣言重申了上述要求。[14] 然而,同多哈回合本身一样,这一工作尚待完成。
    
    
    四、结论:重塑互惠原则
    
    特殊与差别待遇之所以不尽人意,发展中国家之所以在实际操作中处处受制,追本溯源,深层原因在于现有互惠原则的内在局限。如前所述,定位于贸易自由和形式公平的互惠原则,没有对发展中国家的特殊国情和特殊需要给予充分考虑,而多边谈判议程长期以来向发达国家的倾斜,更是使得“互惠”框架下的发展中国家如同戴着镣铐起舞。作为上位原则的一体互惠使得发达国家拥有了规则制高点和话语权,特殊和差别待遇始终只能作为拾遗补阙的“例外”而存在,作为发达国家基于道义考虑而慷慨解囊的自愿或者说慈善行为而存在。在这样的理论和规则背景下,发展中国家要想使得优惠待遇稳定化、系统化、制度化,获得更加有利发展、契合实质公正的对待,可以说是心有余而力不足。
    
    有鉴于此,对互惠原则本身进行重新诠释,实属必要。笔者认为,基于纠正既往不公和适应现实需要的双重考虑,应当以更为积极、更为务实的“同级互惠”,代替目前不加区分的“一体互惠”。这一原则的基本思路是:(1)发达国家无条件向最不发达国家全面开放市场,允许最不发达国家包括农产品在内的全部产品免关税、免配额进入其国内市场,不要求对应承诺,也不附加其它贸易或非贸易条件;[15](2)其它发展中国家向最不发达国家进一步开放市场和给予其它优惠待遇,不要求对应承诺;(3)其它发展中国家之间可以在对等基础上相互给予更为优惠的关税和非关税待遇,而无义务将此优惠给予发达国家;(4)发达国家向发展中国家进一步开放市场和给予其它优惠待遇,不要求对应承诺;(5)发达国家之间相互给予的优惠待遇,遵循最惠国待遇原则。概而言之,“同级互惠”原则是从国际贸易现实和实质公平要求出发,将“所有成员之间的互惠”修正为“同等实力成员之间的互惠”,或者用更为形象的说法,“同级别选手之间的互惠”。
    
    遵循这一思路,现有的特殊与差别待遇就不再只是例外情形或“法外施恩”,而成为“同级互惠”的题中应有之义。以此为依据,针对其主要缺陷,可以考虑从以下方面进行系统改进:(1)由成员国授权WTO专门机构,如贸易与发展委员会,对“发展中国家”的内涵加以界定,制订统一的认定标准和程序;如在短期内无法完成此工作,至少应在相关成员方就特定国家是否属于或仍然属于发展中国家发生分歧时,作为中立第三方提供权威意见。(2)在发展中国家内部,除联合国认定的最不发达国家外,不再作其它划分,以确保发展中国家作为一个整体享受优惠待遇的基本宗旨;同时对现有毕业程序进行必要调整,增强优惠待遇的稳定性、连续性和有效性。(3)强化发展中国家在实施优惠待遇中的参与和互动,将优惠待遇从个别决定、分散给予的单独行动,变为整体磋商、统一进行的多边措施。(4)最重要的是,作为新互惠原则的一部分,给予更不发达成员非对等的优惠待遇不再是成员国的自主行为,而是一项WTO法律义务,成员国有义务给予相关优惠待遇并在其有效期内不得单方更改或撤销;而且,同其它WTO多边义务一样,优惠待遇将在WTO框架内,通过集体协商,按照统一方案实施。
    
    如同为消除既往歧视的后果而采取的“平权行动”(Affirmative Action)一样,形式上厚此薄彼的“同级互惠”,其实在更深刻的意义上体现了真正的公平。笔者认为,只有当发达国家对发展中国家的优惠、援助和支持不再只是作为一项道义义务,而更是作为一项法律义务时,更加公平、更为“发展友好”(developing-friendly)的国际贸易体制,才有确立的可能。但愿对互惠原则的重新思考和诠释,能够成为朝着正确方向迈出的一步。
    
    
    (本文原载于《国际贸易》2007年第6期)
    
    
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    * 法学博士,中国社会科学院法学研究所副教授,美国哥伦比亚大学访问学者
    
    通讯地址:北京市东城区沙滩北街15号 中国社会科学院国际法研究中心 (100720)
    
    电话/传真:010-64010742
    
    [1] 按照世界银行的标准,“贫困”是指个人日均收入不足2美元,“绝对贫困”则是指个人日均收入不足1美元。
    
    [2] See Shaohua Chen & Martin Ravallion, How Have the World’s Poorest Fared Since the Early 1980’s?”, World Bank Policy Research Working Paper 3341, June 2004.
    
    [3] 详见下文第二部分。
    
    [4] 参见《关税及贸易总协定》第28条第2款:“在此类谈判和协议(指关税减让)中,可能包括对其他产品提供的补偿性调整,有关缔约方应努力保持互惠互利减让的总体水平不低于在谈判前本协定规定的总体水平。”
    
    [5] 在这方面,中国是发展中国家中为数不多的亮点之一。然而,中国的成功是特殊个案,既得益于广阔的国内市场、良好的基础设施和训练有素的丰富劳动力,也得益于在入世前就已长期渐进推行的经济改革和对外开放。在这个意义上,“中国经验”或“中国模式”并不具有普遍性,并不能作为发展中国家整体上从贸易自由化中获益的例证。See Joseph E. Stiglitz, Make Globalization Work, W.W. Norton & Company, Inc, 2006, at 30-35; 袁瑛:《“多哈回合作为一个发展回合,对最不发达国家的关心是远远不够的”——访商务部世界贸易组织司司长兼中国政府世贸组织通报咨询局局长张向晨》,载《商务周刊》2006年第15期,第45页。
    
    [6] 名为“除武器外全部开放”(“Everything But Arms” Initiative, EBA)的这一计划制订于2001年2月,根据该计划,除武器等敏感产品外,最不发达国家的产品可以免关税和配额进入欧盟市场,享受欧盟内部待遇。从实施情况看,该计划对于扩大贸易份额的作用并不明显。这一情况至少部分归咎于计划中的原产地规则等复杂的技术性条款。See World Bank, Global Economics Prospects 2004: Realizing the Development Promise of the Doha Agenda, Washington, DC: World Bank, 2003; Stiglitz, Make Globalization Work, Supra note 3, at 63.
    
    [7] Section 27, Jones Act; 46 U.S.C. 883.
    
    [8] See OECD, Agricultural Policies in OECD Countries: Monitoring and Evaluation, Paris: OECD, 2005.
    
    [9] See Stiglitz, Make Globalization Work, Supra note 3, at 85.
    
    [10] See WTO: Lamy warns Doha failure would mean “breaking the commitment for a more developing-friendly world trading system”(May 9, 2007), available at http://www.wto.org/english/news_e/news07_e/gc_chair_tnc_9may07_e.htm, last visited May 21, 2007.
    
    [11] See WTO: Work on special and differential provisions, available at http://www.wto.org/english/tratop_e/devel_e/dev_special_differential_provisions_e.htm, last visited May 21, 2007.
    
    [12] 参见蒋小红:《更加透明、简化的毕业程序:欧盟普惠制立法的最新发展及影响》,《国际贸易》2006年第1期。
    
    [13] Para. 44, Doha Ministerial Declaration, WT/MIN(01)/DEC/1.
    
    [14] Para. 35, Hong Kong Ministerial Declaration, WT/MIN(05)/DEC.
    
    [15] 最不发达国家(Least Developed Countries, LDC)由联合国认定,考虑因素有三:(1)收入低(进入资格为人均国民收入低于750美元,毕业资格为高于900美元);(2)人力资产(human asset)薄弱;(3)经济脆弱。联合国对最不发达国家名单每三年审议一次,最近一次为2006年。根据这次审议的结果,目前全球最不发达国家共有50个。See UNCTAD: UN recognition of the Least Developed Countries, available at http://www.unctad.org/Templates/Page.asp?intItemID=3618&lang=1, last visited May 21, 2007.
    
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