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动车组定价在程序上存在缺失
今年4月18日铁路第六次大提速后,"和谐号"动车组作为中国拥有自主知识产权的新型列车,在环渤海、长三角、珠三角三大区域以及主要干线正式投入运营,动车组性能之优越、功能之齐全成为本次提速的一大亮点,集中展示了我国铁路事业近年来技术创新的优秀成果。然而,动车组在带给人们安全快捷和舒适环保的同时,却在票价问题上遭受了公众和媒体的广泛质疑,铁道部也因动车组票价未开听证会而被旅客起诉至法院。就此问题,本报记者日前采访了中国社会科学院法学研究所副教授、法学博士席月民。
    人物周刊:动车组的定价引起了公众和媒体的质疑,您认为主要原因是什么?
    席月民:公众和媒体的这次质疑主要集中在两点:一是动车组的票价是普通车票的一到两倍,铁道部在公布动车组票价前没有召开听证会以听取社会各界的意见,其定价程序不合法;二是动车组列车只发售二等座学生票,学生票的票价为全价票的75%,对学生票提高25%的收费缺乏法律依据。质疑的主要根据是我国《价格法》第23条和铁道部《铁路旅客运输规程》第20条等。
    人物周刊:但铁道部似乎并不认同这种说法?
    席月民:铁道部认为,动车组列车作为新型、豪华、高等级铁路客运产品,按照优质优价原则,本可以申请按新产品质量和成本重新定价,但铁道部继续坚持提速不提价原则,决定不申请更高的票价,动车组列车仍按照原国家计委《关于高等级软座快速列车票价问题的复函》(计价管〔1997〕1068号)中批复的票价水平执行,并且今后将根据不同地区、不同客流情况进行相应下调。关于学生票问题,铁道部没有给予明确答复。
    人物周刊:现在一些涉及到公共利益的定价经常会引起质疑,您是如何看待这种现象的?
    席月民:在依法治国的今天,"和谐号"动车组的定价质疑,无疑是《价格法》所确立的价格社会监督制度的必然逻辑结果,其生动展现了我国近年来公众参政意识的增强和民主法治环境的改善,这是一个十分可喜的进步,对自然垄断行业的改革和发展十分有益。 继1998年《价格法》实施以来,我国已相继出台了《政府价格决策听证办法》、《政府制定价格成本监审办法》、《政府制定价格行为规则》等新规定,国务院和价格主管部门越来越重视价格立法工作,对政府定价行为提出了越来越具体的透明性要求,价格执法监督检查和司法审判效率也明显提高。
    人物周刊:具体到本次动车组票价质疑,您认为主要存在哪些问题?
    席月民:本次动车组票价质疑再次暴露出政府定价中存在的实际问题不少。例如,有些部门对申请和组织价格听证不够积极。我国《价格法》第23条确立了价格听证制度,要求在制定和调整实行政府指导价或者政府定价的重要商品和服务价格前,由政府价格主管部门组织社会有关方面,对制定和调整价格的必要性、可行性进行论证。实行价格听证制度以来,众多关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格被列入了听证目录,该制度在提高政府价格决策的科学性和透明度,促进政府价格决策的民主化和规范化方面发挥了重要作用。但从实际执行看,目前政府价格决策听证难的问题仍比较突出,有关部门对组织价格听证有畏难情绪。
    人物周刊:铁道部称,动车组列车仍按照原国家计委《关于高等级软座快速列车票价问题的复函》(计价管〔1997〕1068号)中批复的票价水平执行,言外之意是不用举行听证会了。
    席月民:2001年8月1日实施的《国家计委和国务院有关部门定价目录》中,把铁路客货运输价格及杂项作业收费标准作为重要交通运输价格列入其中;2001年10月25日原国家计委公布的《关于公布价格听证目录的通知》(计价格2001第2086号)中,进一步明确把铁路旅客运输基准票价率(软席除外)列为价格听证目录的第二项。按照这些规定,动车组票价的制定已然纳入了价格听证的范围,应采取《政府价格决策听证办法》所规定的听证会形式,遵循公正、公开、客观、效率的原则,由铁道部提出书面申请,由国家发改委组织听证,充分听取各方面的意见。然而,如何合理确定听证代表及其比例,如何保证听证资料的客观性,如何避免走过场以维护公众对价格听证制度的信任等,都是价格听证中面临的难题。
    人物周刊:现在动车组已然采取了一些打折等措施,让乘客享受到了优惠了呀!
    席月民:诚然,铁道部积极回应民意的姿态和体恤民情、关爱百姓、建设和谐社会的初衷应予肯定。但目前看来,尽管铁道部已经向媒体表示动车组车票今后将根据不同季节、不同区段、不同时间、不同客流情况进行打折销售,但我认为这样做未必明智。目前已有公众提出这只是回避问题、转移视线、麻痹消费者的一种技巧或者策略,其一旦成为事实,无疑是对法律的绑架和民意的强暴。虽然这些用词未免过激,但可以看出这并不是解决问题的最佳出路。在动车组票价问题上,任何拖延或回避都只能把问题搞得更加被动和复杂,态度的暧昧根本无助于问题的妥善解决。我认为,只有抛弃狭隘的部门利益观和行业利益观,拿出自己应有的诚信,本着实事求是、有错即改的精神,克服价格听证的畏难心理,从程序合法做起,才能逐步赢回公众信任,缓和并改善双方关系,使"和谐号"动车组真正奏响和谐社会的最强音。
    人物周刊:您一直强调程序,您是不是也像许多人一样认为铁道部在此次动车组定价上存在程序缺失?
    席月民:我们当前"重实体、轻程序"的思想确实比较严重。其实程序合法是依法行政的基本要求之一,程序公正是实现实体公正的重要保障。目前,行政部门中"重实体、轻程序"的思想仍比较严重,一些干部对程序法的价值和功能认识不到位,往往认为只要把事办对了就行,不需要遵守什么严格的程序,这种思想坚决要不得,其对法制建设危害巨大。实际上,实体公正和程序公正是依法行政不可分割的两个方面。如果没有实体公正,即使程序公正,依法行政也无从谈起;反之,如果没有程序公正,实体公正亦不能实现,二者之间是相辅相成的辨证关系。在社会有限资源的分配中,程序公正已经成为其结果能否获得社会广泛认同的坚实基础,动车组票价就是典型例子。尽管铁道部在制定动车组票价时的出发点是好的,想使百姓获得实惠,但程序上的瑕疵使其这一主观愿望未能实现,广大公众并不买账。价格公正尽管在其本意上应该是结果公正,但结果公正与否的不确定性很大,不同的人群会有不同的评判;相反,程序的确定性则显而易见,所以需要通过程序公正实现结果公正。实践中,我们必须注意克服"程序虚无主义"和"程序形式主义"等不良倾向,避免行政权力的专横和任意,注重建构程序本身的合理性。依法实施价格管理和监督既是人民的强烈愿望和要求,也是价格部门的神圣使命和职责。在"十一五"期间,我们必须强调,凡是关系群众切身利益的价格的制定和调整必须以程序合法为前提,必须把程序公正置于优先地位。
    人物周刊:铁道部反复强调其所适用的原国家计委1997年《关于高等级软座快速列车票价问题的复函》系有效规定,因此其定价行为是合法的。
    席月民:这是典型的从部门利益和行业利益出发不当适用法律。在依法行政中,正确适用不同层次、不同效力的法律、法规和规章至为重要。本次动车组票价质疑归根结底就是法律适用问题。铁道部反复强调其所适用的原国家计委1997年《关于高等级软座快速列车票价问题的复函》系有效规定,因此其定价行为是合法的。事实上,该《复函》除了确定相关列车的基准价格和浮动范围之外,对铁道部来说,更重要的意义莫过于透过复函授权的形式,铁道部实际取得按照规定自主确定具体票价的权力。如果铁道部的观点成立,则其不但可以有效避开价格听证问题,而且可以摆脱程序违法的嫌疑。难怪有媒体评论说,铁道部参照10年前的政策批复玩了一次巧妙的法律规避,连依法听证的定价环节也一并省去了。然而,该《复函》作为一个政策性文件,其效力远远低于《价格法》,也低于《政府价格决策听证办法》、《政府制定价格成本监审办法》以及《政府制定价格行为规则》等,况且从生效时间看,该《复函》在前,《价格法》等在后,因此,在法律适用上,无论按照上位法优于下位法原则,还是按照新法优于旧法原则,铁道部的观点均难以成立。何况铁道部反复强调的提速不提价原则,只是针对普通列车、快速列车和特快列车三种车型,动车组的票价属于另外体系,并不包含在其中。而且前述《复函》的适用范围也只限于25K型软座快速列车,该型号列车属于自身不带动力的拖车,动车组列车应排除在其适用范围之外。
    人物周刊:对此次广泛的争议,你有什么好的建议?
    席月民:亡羊补牢,犹为未晚。为此,我建议:一、向铁道部建议。衷心希望铁道部能够取信于民,拿出足够的勇气,重新考虑和安排动车组票价的听证事宜,尽快纠正和弥补给公众造成的负面影响。建议铁道部尽快向国家发改委提出书面的听证申请,严格按照《价格法》等法律、法规和规章办事,变被动为主动,使动车组真正走入公众的生活、工作和学习之中,为广大旅客提供更加现代化的、高品质的旅行服务。正确的做法应该是:第一,公开D字头列车的造价和运营成本;第二,据此核算一个基准票价,然后召开听证会,把国家应予补贴的部分、旅客应该承担的部分、铁路部门应得的利润讨论清楚,在征求各方面意见后确定动车组的合理价格。二、向国家发改委建议。国家发改委作为国务院价格主管部门,对此事的态度一直不够明确,声音比较微弱。建议国家发改委尽快组织人员主动介入解决此事,敦促铁道部尽快提出价格听证申请,并在接到申请后及时组织听证会,将动车组票价管理全面纳入法治轨道,以避免渎职之嫌。
    (本文采访记者为周文水,文章刊登在《人民代表报》第2194期上,详见2007年6月16日第7版《人民代表报 人物周刊》第24期。)
    
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