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我在联邦卡特尔局(二)——联邦卡特尔局的机构设置与变迁
——联邦卡特尔局的机构设置与变迁

    说起联邦德国的竞争主管机关,人们自然会想到联邦卡特尔局(Bundeskartellamt)。联邦卡特尔局在适用《德国反限制竞争法》,维护德国市场竞争秩序中,起到了举足轻重的作用,并由此获得"竞争守卫者" (Wettbewerbshüter)的美誉。日久似乎也给人们一种印象,即德国的竞争主管机关就是联邦卡特尔局。然而,在法律上和实践中,除了联邦卡特尔局外,德国的竞争主管机关还包括德国经济部(《德国反限制竞争法》第48条第1款)和依据州法负责竞争事务的州立竞争主管机关(第49条)。当然,相比较而言,后两者负责的竞争事务相对少,所以往往容易被外人遗漏。但要全面了解德国的竞争执法机构,却也是不应当被忽略的。所以除了重点介绍联邦卡特尔局外,在后续文章中,本人也会提及其他两个机关在德国竞争执法中的职权以及同联邦卡特尔局的关系。

    1958年1月1日,《德国反限制竞争法》颁布后,联邦卡特尔局即宣告成立并投入工作。成立之初的办公地点设在柏林的空中桥梁广场(Platz der Luftbrücke)。当时的卡特尔局只有53名官员。他们均具有法律知识背景。1999年10月,联邦德国迁都柏林,带来了政府机关的大搬迁。为了稳定旧都波恩的经济不至于受到迁都的冲击。经济部在随政府迁到柏林时,联邦卡特尔局相应地搬迁到波恩。这同时也带了联邦卡特尔局的人事变动。部分联邦卡特尔局的官员留在了柏林,进入经济部工作;同时卡特尔局的空缺由经济部留守波恩的官员填充。这一人员变动,多少不为外人所知。因为从外界的角度来看,卡特尔局的传统和适用法律的标准并未改变,尤其是对竞争原则的理解。听一些原经济部官员的讲述,他们很快学习、接受和喜欢上了这份即独立性强、多样化的新工作。现在卡特尔局的工作人员已经充实到300多名,其中负责竞争事务的官员达到了130多名。其中,一半是法律人,另一半则多具有经济学专业背景的专业人士。

    卡特尔局的机构设置既让人有历史感,同时也"与时俱进"。这首先体现在卡特尔局的核心部门 - 裁决处(Beschlussabteilung)。裁决处自1958年联邦卡特尔局诞生以来就已经设立。所有涉及卡特尔、滥用市场支配地位以及合并审查的行政决定均出自裁决处,这也是《反限制竞争法》第51条第2款所明确规定的。裁决处在办案时享有高度的独立性,也就是说卡特尔局的局长和副局长也几乎不干涉各裁决处的具体决定。就本人在卡特尔局期间,正值裁决8处调查E.con和RWE这样大型的能源企业,没有听到丝毫局内部行政干涉的传闻。目前卡特尔局设11个裁决处,每个处都有各自负责的行业和经济领域。最近一次重大的内部机构调整是在2005年。2005年6月联邦卡特尔局专门成立了第11处集中负责卡特尔案件,尤其是核心卡特尔,即价格卡特尔、产量卡特尔、分割地域和客户市场以及串通投标行为。成立该处的目的是为了减轻其他各处的工作压力,同时加强反对核心卡特尔的垄断行为。由于1973年德国《反限制竞争法》引入了合并控制,且成为各裁决处的日常事务。鉴于合并审查有明确的期限规定,所以官员们首先关注是否有必须处理的合并申报,这导致没有期限规定的垄断案件被推延。然而,在德国市场上也存在价格和产量联盟、分割地域市场、分割客户和串通投标等严重影响竞争的行为,对此类案件的拖延与忽视势必防碍竞争者,同时减损消费者的利益。为此,卡特尔局特别成立了第11处,应对核心卡特尔案件。但这不意味着,其他的裁决处不再负责此类案件。这一点常常让不了解内情的人,有些摸不清方向,不知到底案件会由哪个具体部门来调查。在第11处工作一段时间后也才了解,一般核心卡特尔案件都由该处负责,但是申诉往往被递送到有行业划分的裁决处,因为该处的成立尚不为外界所熟知,所以有些案件如果已经由其他裁决处展开调查,第11处则不再介入,但大部分情况下,还是"各司其职"。另外,促成2005年卡特尔局内部机构调整的一个重要原因是,2005年7月13日,德国成立了负责电力、供气、电信、邮政和铁路网络竞争的"联邦网络监管局"(Bundesnetzagentur)。成立该局是为了在电力、供气、电信、邮政和铁路网络方面进一步推进市场自由竞争,限制网络垄断者的限制竞争行为。该局的成立,导致原先联邦卡特尔局中负责该领域的裁决处失去相应的执法权。由此需要对内部人员和各处管辖范围做出新的调整。应当注意的是,卡特尔局对于上述行业中除网络业务外的垄断行为依法拥有管辖权。当前,各处最新行业划分范围如下:第1处负责原材料、建筑以及相关的服务行业;第2处负责农业、营养品、纺织、木材、汽车以及其他的消费品;第3处负责医疗和化学;第4处负责金融、其它经济类服务以及废品处理业;第5处负责机器设备制造、金属行业以及专利许可;第6处负责纸业、媒体和文化体育及娱乐行业;第7处负责广播技术、电信以及电子技术;第8处负责能源水利、石油;第9处负责交通、邮政和零售;第10处日前暂空缺;第11处负责核心卡特尔案件。
    除了裁决处外,联邦卡特尔局的内部机构主要还包括:局长、副局长、基本问题研究处、法律处、禁止卡特尔特别委员会和政府采购庭。联邦卡特尔局局长的主要职责是对外代表卡特尔局,尤其是在政府和议会中报告联邦卡特尔局的工作以及主张该局的意见。此外,在各种媒体见面会、国际会议以及专业会议中也由局长代表联邦卡特尔局。副局长负责主持日常工作。(Das Bundeskartellamt)
    基本问题研究处(Grundsatzabteilung)的职责范围相当的宽泛,包括负责在禁止卡特尔以及合并控制方面与欧盟委员竞争机构及其他欧盟成员国的竞争机构之间的信息交流与合作;代表卡特尔局参与《反限制竞争法》的修订以及其他其他与竞争相关的法律的修订;参与欧盟竞争法的改革;代表卡特尔局保持与其他各国的竞争机构之间的往来。该处同时负责接受公众媒体的询问和答疑。由于该处的活动多样,所以被局里人戏称为"鸡尾酒处"。
    另外值得一提的法律处(Proze?führungsabteilung),其主要职能处理联邦卡特尔局的法律事务。在具体案件中,经常是法律处与裁决处的官员共同代表联邦卡特尔局出现在杜塞尔多夫州立高等法院和联邦最高法院。此外,涉及到民事诉讼的垄断案件,法律处也代表联邦卡特尔局参加审判程序,并有权发表意见。    
    其次,基本问题研究处下属的"禁止卡特尔特别委员会"(SKK)是联邦卡特尔局近年来机构调整的一个亮点。该委员会所承担的特殊职能是协助传统的裁决处在信息时代更好地提高办案效率。随着办公的电子化,企业的大量与卡特尔有关的文件资料信息都处在的电脑或者服务器上,而不是在办公室的文件夹和保险柜里。由此在联邦卡特尔局对企业进行搜查时,也必须配备有相当专业计算机网络知识的人员,保证有效证据不被销毁。同时在对没收公司资料进行整理分析时,特殊的搜寻软件更是发挥了极大的作用。日前,我和卡特尔局的阳特先生 - 我在第11处的指导老师,大部分时间都是在特别委员会的电脑台前做着"侦探工作",因为调查核心卡特尔之关键就是在海量的公司文档中搜寻卡特尔的蛛丝马迹。
    另外,随着1999年德国《反限制竞争法》的修订,卡特尔局增设了3个政府采购庭(Vergabekammer),对政府采购中的限制竞争行为通过事后审核程序进行准司法式的裁定。其目的是为了保证在政府采购中的公平竞争。政府采购庭虽然归属于卡特尔局,但是其工作方式更加类似于法院。采购庭的官员也类似于法官,经常是在举行听证会的时候才来到局里。因此,政府采购庭好像是设在卡特尔局中的特殊法院。
    新的一年到来了,联邦卡特尔局也将迎来其新年中一个重大机构变化,那就是现任局长伯格先生的卸任。卡特尔局的官员们也议论着新局长的情况,但是言谈中大家似乎也都明白,卡特尔局,尤其是核心部门裁决处的工作并不会由此而有所改变。因为维护市场竞争是一项复杂、多层面的工作,它需要众多专业人士的集体智慧和才能。


    中国社会科学院国际法研究中心 毛晓飞
    二零零七年一月二十六日
    弗里德里西皇帝大街 16

    在此,特别感谢德国阿登纳基金会的大力支持!

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