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论刑事政策的执行
刑事政策的执行,是指将刑事政策付诸实施、把政策内容转变为现实的过程。刑事政策能否有效得到执行,事关刑事政策的目标能否实现,因而是刑事政策过程中一个十分重要的环节,也是刑事政策研究的重要课题。
    
    
    
     一、刑事政策执行的意义
    
    
    
    刑事政策执行的意义,主要体现在以下两个方面:
    
    1、它决定着刑事政策目标能否实现以及在多大程度上实现。首先,刑事政策方案要变成现实,就必须要有政策执行。如果没有执行,再好的刑事政策方案也只能是一纸空文,政策目标也实现不了。毛泽东同志早就说过:“如果有了正确的理论,只是把它空谈一阵,束之高阁,并不实行,那么,这种理论再好也是没有意义的。”[1]其次,刑事政策执行的好坏决定着刑事政策目标能在多大程度上实现。执行得好,措施得力,刑事政策目标就可能得到较好的实现;相反,执行得不好,措施不得力,则刑事政策目标可能只能部分地实现甚至大部分不能实现。正如刘少奇同志所说:“政策执行得好与不好,完全执行或不完全执行,机械地执行或比较实事求是地执行,这中间差别很大。”[2]
    
    2、它是检验刑事政策正确与否以及修正、完善刑事政策的必由之路。一项刑事政策是否正确,必须由实践来检验,实践是检验真理的唯一标准。毛泽东同志曾经指出:“判定认识或理论之是否真理,不是依主观上觉得如何而定,而是依客观上社会实践的结果如何而定。真理的标准只能是社会实践。”[3]刘少奇同志也指出过:“执行政策就是实践,在实践中间调查研究,在实践中间认识客观世界,在实践中间发现我们的错误,在实践中间发现新的问题,制定新的政策。所以,重要的问题在于执行,在于实践。”[4]只有通过刑事政策的执行,才能检验刑事政策的正确性;也只有通过刑事政策的执行,才能在执行中对有问题的刑事政策及时予以发现,进而为调整和修正刑事政策创造条件。
    
    
    
    二、刑事政策执行的基本原则
    
    
    
    1、目标与手段相统一的原则
    
    目标和手段,总的来讲,是相辅相成、互相促进的。目标引导手段,手段促成目标的实现。任何一项刑事政策都有其目标,刑事政策的执行就是采取一切有效的手段来实现该目标。因此,在刑事政策执行过程中,自始至终都必须围绕实现政策目标而开展工作。例如,2001年4月份开始的“严打”,其总的目标是“在两年内使社会治安工作取得新的明显进步”,具体而言,要“做到刑事案件上升幅度明显下降,社会治安防范体系更加完善,人民群众的安全感进一步增强,政法队伍的整体素质明显提高,司法保障工作有较大改善。”[5]由此出发,整个“严打”斗争就都要服从和服务于这一目标。
    
    为了实现刑事政策的目标,要求刑事政策执行的手段首先必须有效。无效的手段,不仅会造成政策资源的耗损和人财物的浪费,还会出现事倍功半甚至适得其反的效果。但光有效还不够,在现代法治社会里,有效性并不是刑事政策执行手段的唯一要求,它还必须受到公正、文明、合法等一些基本价值准则的约束。正如国外有的学者所指出:“并非所有看起来是符合目的的东西都是合理的。”[6]我国也有学者指出:如果只从打击犯罪的有效性来看,公检法的权力就没有必要进行分工,刑事诉讼法中的一些“束缚”公检法手脚的规范也就没有必要设立。[7]正是基于这样一种理念,要求我们必须坚决摈弃那种为了实现目标而不择手段的刑事政策执行方式。例如,不能因为“严打”要求从快,就违反诉讼程序和制度,草率判决;也不能因为“严打”要求从重,就不遵守刑法有关从轻、减轻和免除处罚的规定,对符合这些条件的犯罪嫌疑人也不予从轻、减轻和免除处罚;更不能因为“严打”就可以对犯罪嫌疑人和被告人进行刑讯逼供,剥夺其应有的辩护权、上诉权,等等。正如有的领导同志所指出:“不能因为快,该查的不查;不能因为重,案件不讲质量,不讲规格;重要重得适度。任何情况下都要坚持案件质量第一,这是打出新水平的重要保证和前提。”[8]
    
    
    
    2、原则性与灵活性相结合的原则
    
    原则性与灵活性相结合,被政策学者认为是政策执行中最基本的原则。[9]刑事政策执行同样如此。
    
    所谓刑事政策执行中的原则性,是指执行刑事政策必须遵循刑事政策的精神实质,保证刑事政策的统一性、严肃性和权威性,严格按照刑事政策所规定的对象、范围去做,从总体上、全局上保证刑事政策目标的实现。所谓刑事政策执行中的灵活性,是指在不违背刑事政策原则精神和保持刑事政策方向的前提下,坚持从实际出发,采取灵活多样的方式方法,因时因地制宜,使刑事政策目标得到具体的实现。
    
    在刑事政策执行中,把政策精神和实际情况结合起来,既坚持原则性,又发挥创造性,犹如车之两轮、鸟之两翼,二者不可偏废。如果抛弃了原则性,滥用灵活性,就会出现“上有政策、下有对策”的不正常局面,使党和国家的刑事政策得不到切实的执行。反之,如果只讲原则性,不讲灵活性,甚至把刑事政策的原则性理解成照抄照搬,而不结合当时当地的实际情况灵活加以运用,同样不能使党和国家的刑事政策得到落实。
    
    坚持刑事政策执行中的原则性与灵活性相结合,很大程度上是由刑事政策本身的属性所决定的。一般而言,刑事政策总是给予执行者以较大余地的“选择”权。[10]如何把握这种“选择”权,正是考验和衡量刑事政策执行者执行水平的关键所在。例如,2001年的全国社会治安工作会议在部署“严打”时,指出:此次“严打”要重点打击三类犯罪:有组织犯罪、带黑社会性质的团伙犯罪和流氓恶势力犯罪,爆炸、杀人、抢劫、绑架等严重暴力犯罪,盗窃等严重影响群众安全的多发性犯罪。各地要从实际出发,突出重点,什么问题突出就坚决解决什么,哪里问题严重就抓紧整治哪里。[11]各个地方究竟“什么问题突出”,“哪里问题严重”,以及如何解决、如何整治,则需要各地根据具体情况而定。又如,1989年中共中央在批转《全国政法工作座谈会纪要》的文件中,曾指示:“对于判处3年以下有期徒刑而又具备法律规定的缓刑条件的犯罪分子,在城市基层基础工作较强的地方,可以适当多判一些缓刑,放在社会上监督改造。”[12]“适当多判一些缓刑”,这是原则,但如何贯彻落实,则既取决于各地的社会治安状况和基层基础工作的好坏,又取决于法官对该政策精神的领悟和认识。
    
    
    
     3、监控与执行相同步的原则
    
    政策学者在论述对政策执行进行监控的必要性时,指出:“由于政策执行者认知的缺陷以及政策制定者与执行者之间存在的利益差别,在政策执行过程中往往会出现程度不同的政策失真,表现为政策表面化、政策扩大化、政策缺损和政策替换。为有效地消除和削弱政策失真,必须建立有效的监督机制。”[13]在刑事政策执行领域,由于它事关公民的人身权利和民主权利,因而监控更显必要。事实证明,能否对刑事政策的执行进行有效的监控,对及时发现和纠正一切偏离政策目标的行为,保证政策运行朝着正确的方向前进,起着十分重要的作用。例如,80年代初,鉴于严重经济犯罪活动猖獗,中央决定对严重经济罪犯采取从严惩处的方针。虽然最初提出了“从快”,但由于后来发现经济犯罪案件比较复杂,因而中央领导同志就明确指出:“不能笼统地说一律从快。”并指示:“在办案过程中,一要坚决,二要慎重,务必搞准。”[14]可以设想,如果不对“从快”的刑事政策进行跟踪监控,就不会发现问题,因而也就谈不上解决问题,其结果必将给该刑事政策的实施带来巨大的副作用和后遗症。
    
    监控应当贯穿刑事政策执行的始终,也就是说,与刑事政策的执行相同步,在这一点上,它与刑事政策执行完毕后的政策评估和总结有着本质的不同。监控要有效,一方面应当建立相对独立的监控系统,政策制定者应把它直接置于自己的领导之下,不受其他部门的左右,也不能把监控权力下放给有关执行机构或其主管部门,以确保监控工作的客观性和公正性;另一方面应当采取科学的监控方法,深入执行第一线,了解和掌握刑事政策执行的最新进程与动态;同时,还要设法拓宽监控渠道,充分利用包括新闻媒体在内的各种社会资源和群众力量,以保证信息的畅通和系统的开放。
    
    
    
     三、刑事政策执行的过程
    
    
    
    1、执行前的准备
    
    刑事政策执行前必须做好充分的准备工作,不能打无准备之仗。只有准备充分了,正式执行起来才不至于手忙脚乱。当然,准备工作的多寡、准备时间的长短,还要视刑事政策的大小、繁简和紧迫程度而定,但无论如何,作为刑事政策执行的一个环节,执行前的准备是不能省的。
    
    一般而言,刑事政策执行前的准备工作主要有以下几项:
    
    (1)制定执行计划
    
    为避免刑事政策执行的盲目无序,使之成为自觉的有目的的行动,必须制定明确具体的执行计划。关于执行计划的内容,一些政策学者作了探讨,如美国学者基普林提出了“6何”(即“6W”)的政策执行计划模式:1)何事(What)?要做什么事?为了什么目标?要取得什么成就或成果?2)何故(Why)?为什么要做这件事?有什么价值?3)何时(When)?什么时候完成?阶段时限如何?日程安排怎样?4)何地(Where)?我现在在什么地方?要去什么地方?5)如何(How)?如何实现目标?怎样完成任务?6)何人(Who)?谁来做这件事?谁是领导?谁是执行者?谁可以参谋或咨询?谁是批评者?[15]我国学者周树志认为,政策执行计划应包括6项内容:1)指导思想。说明要执行的某项政策的意义和价值,明确执行该项政策的基本原则和基本目标。2)具体任务。规定政策执行必须做好的具体事情和人员分工。3)措施和手段。规定完成任务所需的资金、工具、设施和行动策略。4)程序步骤。划分工作阶段、程序要求、时间期限。5)工作要求和工作作风。向执行政策者提出纪律要求和应注意的事项,维护良好的工作作风。6)组织领导。明确执行组织的领导者及其职权和职责。[16]我们认为,刑事政策执行者也可参照上述学者的思路,结合具体的刑事政策,制定相应的执行计划。
    
    (2)确定执行组织
    
    刑事政策执行组织是刑事政策方案的组织载体,是执行刑事政策的主体,刑事政策执行的实质就是刑事政策执行组织的组织活动或组织行为。
    
    在我国,常规性的刑事政策执行组织主要有:1)中央政法委和中央综治委,以及地方各级政法委和综治委。2)公安部及地方各级公安机关。3)最高人民检察院及地方各级人民检察院。4)最高人民法院及地方各级人民法院。5)司法行政部门和其他有关行政执法部门。需要指出的是,有些刑事政策执行组织有时又是刑事政策制定组织,如公安部,它对于党中央、国务院、全国人大以及中央政法委和中央综治委来说,是刑事政策执行组织,要贯彻落实它们的刑事政策,但对于下级公安机关来说,有时又是刑事政策制定组织,它既可以根据中央的宏观刑事政策来制定更为具体的刑事政策,也可以在自己职权范围内单独就公安工作制定某一专门的刑事政策。
    
    绝大部分刑事政策的执行均可由国家的常规性刑事政策执行组织完成。此时最重要的是要在各组织之间作出具体明确的职能分工,并在本组织内部责任到人,防止职责边界不清,互相推诿。也有的刑事政策,由于其带有一定的特殊性,需要临时成立一些新的组织来负责执行或者协调。如1999年“法轮功”邪教暴露后,为落实中央打击邪教的刑事政策,近年来各级党委和政府陆续成立了“打击邪教办公室”;又如,为落实2001年4月中央部署的“严打”刑事政策,各地相继成立了由政法委领导、有公检法司人员参加的“严打办公室”(有的叫“严打整治办公室”)。在成立这样新的刑事政策执行组织时,应在坚持必要性原则的前提下,注意处理好与有关业务部门的关系,做到相互配合、相互协作。
    
    
    
    (3)落实执行经费
    
    刑事政策的执行需要一定的经济基础和物质支持。还是以“严打”刑事政策的执行为例:由于“严打”在追逃犯、破大案、抓现行等事项中都需要差旅费、办案费等开支,“严打”中广大政法干警加班加点需要必要的津贴,甚至连象组织召开公捕大会、公判大会这样的活动,也需要大量的人力、物力和财力支持,还有,“严打”势必导致看守所和劳教所、监狱等场所羁押人数的增加,[17]因而要求这些场所也进行相应的投入。所有这一切,都应当在“严打”实施前作出专门的预算,拨出专款。事实上,在“严打”中,各地也都是这样做的。由于地方党政领导都把“严打”作为一项政治任务来对待,因而均对“严打”专项经费给予了保障。[18]
    
    
    
    (4)做好试点工作
    
    政策试点,又被称为“政策实验”。其意义在于,通过试点,取得推广的经验,即使失败了,损失也比较小,不会造成大的社会波动。有的政策,特别是那些比较复杂、或者涉及大的观念更新的刑事政策,在付诸正式执行前,最好做必要的试点工作。[19]这方面,我国改革开放以来曾有过许多很好的经验,特别是在经济领域里,象试办特区就是成功的一例。在刑事政策领域,国外也是很重视试点工作的。如美国,近年来在刑事政策上各州相继作出了较大调整,从原来集中精力破大案要案转变为重视小案小线索,哪怕对打破窗户这一类小事情也不放过,此即著名的“破窗理论”,它最初就是在纽约市进行试点的,成功之后再在全国推行。[20]又如,在上个世纪六十年代末七十年代初,为了打击日趋严重的吸毒现象,美国曾经出台了有关禁用注射器的规定,但艾滋病到了美国以后,不少事实证明这条规定成了艾滋病毒传播的加速器,为了控制艾滋病毒的传播,美国开始调整这一领域的刑事政策,先在一些州进行试点,通过在吸毒人群中宣传使用一次性注射器、免费用新的注射器换取用过的注射器等行为干预方式,使艾滋病毒的传播在吸毒人群中得到了较好的控制。现在,这一做法正被不断地推广。类似的行动还有在卖淫嫖娼人群中免费发放安全套,结果也被证明在遏制性病、艾滋病的传播上取得了成功。[21]受此启发,我国云南省在面临艾滋病的严重威胁下,近年来也尝试性地与联合国艾滋病规划署等国际组织合作,在吸毒和卖淫嫖娼等高危人群中实行多种行为干预,取得了较好的效果。[22]据最新公布的《中国遏制与防治艾滋病行动计划(二00一至二00五年)》披露,为有效遏制爱滋病的蔓延,中国将在继续依法打击卖淫嫖娼和吸毒贩毒等违法犯罪行为外,还将大力推广安全套、清洁针具等的使用。[23]我们认为,对于吸毒、卖淫这类“敏感”话题,在我国要一下子全面推行一种新的政策,显然不现实,但面对爱滋病这类世纪杀手的急速蔓延,我们不得不基于“客观的科学理性”,从“生命重于道德”这样一个角度来重新审视我们过去对此类现象所做的政策选择。[24]因而,一定范围的政策试点及推广十分必要。
    
    
    
    2、执行中的活动
    
    美国政策学者琼斯曾指出:在政策执行的诸多活动中,以解释、组织和实施三者最为重要。[25]遵循此一思路,我们把刑事政策执行中的活动归纳为宣传解释、指挥协调和具体执行三项。
    
    (1)宣传解释
    
    做好刑事政策的宣传解释工作,一方面能让广大群众理解和接受刑事政策,进而参与、支持和配合刑事政策的执行,另一方面也能让有关机关和组织明确自己在刑事政策执行中的地位和角色,担负起其相应的职责,同时,还能让刑事政策的对象了解刑事政策的精神和内容,作出有利于实现刑事政策目标的选择。例如,2001年4月“严打”战役打响后,各地迅速掀起了一场关于“严打”的宣传攻势,取得了较好的效果。现举两例:
    
    1)据《检察日报》报道,湖南省邵阳市自“严打”整治斗争开始后,通过公捕公判大会,鼓励举报、改进举报方式,发动传媒及时报道“严打”整治动态和上门做知情群众和犯罪分子家属的思想政治工作,使“严打”整治的精神家喻户晓,人民群众与政法机关形成一股强大的合力。据统计,该市从4月20日至5月18日,共有248名群众见义勇为,参与抓获各类违法犯罪嫌疑人93名(其中在册逃犯24人),协助破获各类刑事案件68起;有103名在逃犯罪嫌疑人慑于法律的威力和在政策的感召下主动投案自首。对上述见义勇为的群众和投案自首的犯罪嫌疑人,政法机关均政策兑现,依法实行奖励和从宽处理。[26]
    
    2)据《法制日报》报道,浙江省杭州市在“严打”整治斗争中,不失时机地开展政策法制教育,动员群众检举揭发,敦促违法犯罪人员投案自首,在两个多月的时间里,已有250余名违法犯罪人员到公安机关投案自首,坦白检举违法犯罪线索400余条,近千名在押人员主动坦白检举各类违法犯罪线索2000余条,650多名群众踊跃向公安机关提供各类违法犯罪线索700余条。根据这些线索,经公安机关甄别和查证,已从中破获各类刑事案件900余起,抓获各类犯罪嫌疑人2000余名,缴获赃款赃物价值460万元。与此同时,公安政法机关还先后召开了28次政策兑现会,153名违法犯罪人员由于主动坦白或检举揭发有功而受到从轻、减轻或免除处罚,75名提供有价值线索的群众也受到了奖励。[27]
    
    在对刑事政策做宣传解释工作时,应当着重注意以下两个问题:一是要实事求是,不要做不负责任的空许诺,要保证政策兑现。实践中,有的干警为了完成自己的工作任务,超越法律许可范围,在政策宣传中不负责任地对犯罪嫌疑人及其家属空许诺,比如本来不可以免除刑事处罚的擅自答应说只要投案自首就可以免除刑事处罚,这样的“宣传”不仅会让投案自首者本人有上当受骗之感,而且也会对其他犯罪嫌疑人起到很不好的消极示范作用。还有,为一时需要,开出诱人的空头支票,结果到时兑现不了,或者即使可以兑现的,也自食其言,不予兑现,如对举报者、见义勇为者,不落实应有的奖励;对投案自首和检举揭发者,不给予必要的从宽处理,致使一些人对我们的刑事政策能否兑现产生怀疑,甚至出现“坦白从宽,牢底坐穿;抗拒从严,回家过年”的错误认识。可以说,这种不讲信用的宣传解释方式,其危害后果是非常严重的,应当坚决避免。二是要多管齐下,对症下药,采取多种宣传方式和有针对性的宣传策略,既做好面上的工作,又做好点上的工作。如在“严打”斗争中,面上的宣传解释工作可采用新闻媒体的宣传、张贴敦促违法犯罪人员投案自首的通告、鼓励群众举报等方式进行,但光有这些还不够,还必须深入到那些重点对象中去,如对违法犯罪人员的家属进行说服教育,既指出其督促违法犯罪人员投案自首的好处,又指出若其包庇违法犯罪人员,将承担法律责任;又如,对那些心存疑虑而不愿、不敢作证的人员,或者虽然掌握犯罪线索但因害怕犯罪嫌疑人报复而不敢举报的,既要指出公民作证的义务,更要从心理上解除他们的后顾之忧。[28]
    
    
    
    (2)指挥协调
    
    所谓指挥协调,是指刑事政策执行的领导机关和领导人员对具体执行机关和执行人员分派任务、指导工作并进行协调的活动。指挥协调的意义在于:它能够使担负不同执行任务的各方明确分工,加强协作,提高刑事政策执行的效率和权威,同时,当具体的执行机关和执行人员相互之间出现误解、分歧甚至矛盾冲突时,能及时帮助他们消除误解和分歧,化解矛盾。另外,在刑事政策执行出现困难时,通过指挥协调,不仅能起到鼓舞士气、增强凝聚力的作用,还能对困难进行会诊,找出解决困难的方法和途径,从而保证刑事政策执行的顺利进行。
    
    指挥协调既是一种基于合法授权而产生的法定权力,又是一门需要讲究方式方法的领导艺术,同时还与指挥协调者本人的人格魅力有关。实践中有的指挥协调者凭借手中的“指挥棒”,高高在上,既不注意方式方法,也不深入群众,造成“瞎指挥”,使指挥协调工作出现“肠梗阻”现象,或者其权威得不到群众的真正认可,使具体执行人员的工作积极性得不到有效发挥,成为应付、敷衍之事,给刑事政策目标的实现带来极大损害。因此,在指挥协调工作中,一定要注意把法定权力和人格魅力结合起来,提高指挥协调的技能,运用现代行为科学、心理科学和组织科学的一些激励方法,充分调动下属的积极性和主动性,从而实现指挥协调工作和具体执行工作的良性互动。
    
    
    
    (3)具体执行
    
    任何一项刑事政策最后都要靠具体的机构和人员来执行,这些机构和人员成为刑事政策执行的重要资源,在政策执行过程中发挥着基础性作用。对于刑事政策的具体执行者而言,除了要认真学习刑事政策、全面准确地领会刑事政策的意义外,还要自觉提高自身素养,正确运用执行策略,提高刑事政策的执行水平。与此同时,还要在实际工作中善于发现问题,勇于反映问题,帮助上级部门纠正和防止刑事政策执行的偏差。实践证明,刑事政策执行的效果如何,与广大刑事政策的具体实施者能否达到以上要求有密切关系。例如,基层派出所在贯彻落实社会治安综合治理和预防违法犯罪中本来担当着十分重要的角色,但有的地方派出所只对有经济利益的案子感兴趣,如抓赌、抓卖淫嫖娼等,而对无利可图的案子如一般的打架斗殴等,则能拖则拖,至于当事人登门反映某某要报复他或者威胁要杀他之类的事情,则常常以事情还没有发生为由,置若罔闻,直到事情真的发生了,才去“履行职责”。可想而知,这样去执行刑事政策,是无法实现刑事政策预期目标的。
    
    
    
    3、执行后的工作
    
    一项刑事政策执行完结后,还有一些善后工作要做:
    
    首先,验收总结。刑事政策执行完毕,上级组织要按照一定的标准,检查、验收下级组织的政策实施。验收总结的主要任务是:1)对政策执行的全过程进行检查,实事求是地作出总结,考察刑事政策目标是否已经实现,或者在多大程度上实现。2)总结在政策执行过程中,取得了哪些成绩,有什么成功的经验;存在哪些问题,有什么需要吸取的教训。3)落实奖惩措施。
    
    验收总结要深入基层、深入群众,认真听取群众的反映和意见,而不能光听汇报、光看统计报表,以防止被虚假的数字所蒙蔽。深入基层、深入群众要防止走过场,更要防止在下级的吃喝宴请中搞形式主义的验收,否则既骗了上级,又使下面的群众吃尽苦头。
    
    其次,解决刑事政策执行后的遗留问题。有些遗留问题是因政策执行失误所造成的,在验收时被发现了,应及时予以纠正和处理。如在“严打”斗争中被错误关押、错误判刑和错误劳教的,就应发现一个、纠正一个,符合国家赔偿法的,还应依法给予赔偿。有些遗留问题是在政策执行中发现、一时还来不及全面加以解决的,如通过“严打”发现的某些受害单位预防机制不健全、某些基层组织严重瘫痪等现象,需要在政策执行完毕后对这些受害单位提出有效的司法建议,督促其建章立制;对这些基层组织进行整顿。还有些遗留问题可能是按当时的刑事政策一下子难以处理或无法处理的,需要追踪决策,适时制定补充性政策。如在“严打”斗争中发现同性恋之间的商业性行为以及组织、引诱、介绍或容留此类商业性行为的,按照现有法律和政策,是不能作为犯罪来处理的,但若发现此问题已经比较严重,需要纳入刑事治理的范畴,则需要出台新的政策(如通过司法解释将“卖淫”的概念予以扩充)甚至补充制定新的法律。
    
    
    
    
    
    四、影响刑事政策执行的因素
    
    
    
    刑事政策的执行是一项复杂的社会实践活动,多种因素影响其实施过程和实施效果。这里,试从刑事政策自身、刑事政策资源、刑事政策执行者、刑事政策对象和外界环境等5个方面来对影响刑事政策执行的因素作一分析。
    
    
    
    1、刑事政策自身
    
    这里,包含两点意思:
    
     (1)刑事政策问题的特性。刑事政策执行的难易,首先和刑事政策问题的特点和性质相关。如果某项刑事政策涉及的问题复杂,触及的权力关系多,或者要调整的利益主体多、幅度大,或者其所要规范的对象人数多、行为种类多、行为的调适量大,那么,该项刑事政策的执行难度就大。反之,就小,执行起来就相对容易。
    
    (2)刑事政策的制定是否科学。有的刑事政策,由于在规划和决策时,没有依照科学的程序和采用科学的方法与手段,缺乏深入的论证,致使政策出台后,或者由于政策内容的不周和结构的缺损,使得下面随意变通成为可能,或者由于政策之间的不协调甚至互相冲突,导致执行起来困难重重,或者由于政策目标的不现实,使目标无法达到,或者由于用语含糊、模棱两可而导致下面认识混乱,界限不清。总之,刑事政策制定质量的高低,直接影响刑事政策的执行。
    
    
    
    2、刑事政策资源
    
    刑事政策制定得再好,如果缺乏必要的、充足的用于执行政策的资源,那么,执行的结果也不能达到预期的目标。因此,能否保证各项刑事政策资源的落实,也关涉到政策执行的效果。一般而言,刑事政策资源主要有经费资源、人力资源、信息资源和权威资源。
    
    必要的经费和人力是刑事政策执行的物质基础。俗话说:“巧妇难为无米之炊”。任何刑事政策的执行,都需要投入一定的人力、物力和财力。比如,“严打”刑事政策的执行,就不仅需要公检法机关尤其是公安机关投入较大的人力、物力,还需要地方财政给予必要的财政支持。当然,对于投入的人力、物力和财力,还存在一个外部有效监督其使用和内部有效管理其使用的问题,否则,投入很多,并不一定就会产出很多,有时甚至出现腐败等副产品。
    
    信息也是刑事政策执行中非常重要的一种资源。“政策执行中的某些失误或困难,常常是因执行者缺乏必要的信息造成的。”[29]例如,上级的刑事政策没有被及时地传达到下级,或者传达有误,势必影响下级对刑事政策的执行和理解;各刑事政策执行机构之间、地区之间信息不畅通,使彼此不能有效地互通情报,进而影响配合和合作,大大提升刑事政策执行的成本;刑事政策执行机构和人员缺乏足够的信息来源,造成执行难度的加大,等等。
    
    权威是刑事政策有效执行的根本保证,是刑事政策执行的又一项特殊而重要的资源。如果一项刑事政策缺乏足够的权威,则执行机构和人员可能不给予应有的重视,走过场;如果一项刑事政策虽然对某个执行机构有权威,但对别的执行机构没有权威,则可能导致别的执行机构在刑事政策执行中各行其是;还有,如果一项刑事政策虽然在上面是有权威的,但由于一级一级下传时,有关部门和人员受地方保护主义、部门保护主义等消极因素的影响,有意无意地将其权威性予以弱化,最终也会造成刑事政策“雷声大、雨点小”的实施效果。
    
    
    
    3、刑事政策执行者
    
    刑事政策执行者,是指参与刑事政策执行组织和人员,是刑事政策执行的主体。刑事政策能否顺利地贯彻落实,很大程度上取决于刑事政策执行组织和人员对刑事政策精神的理解和把握,对刑事政策目标的认同,以及完成政策目标的决心和热情,取决于刑事政策执行组织的领导者的领导水平、管理水平和协调能力,以及具体执行刑事政策人员的主观能动性和创造性。实践证明,同一项刑事政策,在不同的地方,由于其执行组织的重视程度不同,执行人员的素质不同,其实施结果是大不一样的。例如,为什么同是在流动人口频繁的城市,有的地方就管得井井有条,有的地方就乱七八糟?为什么同是在农村地区,有的地方就相安无事,有的地方就恶势力横行?究其原因,与各地对社会治安综合治理方针的贯彻落实力度密切相关。凡是社会治安较好的地方,都是贯彻落实综合治理得力的地方,在这些地方,社会治安综合治理被作为一项经常性的工作来抓;凡是社会治安不好的地方,都是贯彻落实综合治理不得力的地方,在这些地方,社会治安综合治理被作为一种应付性的工作来抓。
    
    
    
    4、刑事政策对象
    
    在政策学上,政策对象又被称为目标团体,或者目标群体,是指政策直接作用和影响的对象。[30]一项政策能否达到预期目的,不是政策制定者一相情愿的事情,也不是政策执行者所能够完全决定的事情,还与政策对象对该政策的接受程度有很大关系。有的学者甚至认为:“目标团体对政策顺从和接受的程度是影响政策能否有效执行的关键性因素之一。”[31]
    
    同理,刑事政策对象对刑事政策的认知和接受程度也对刑事政策执行效果有直接的影响。表现在:首先,如果某项刑事政策的对象对该刑事政策根本就一无所知,或者感受不到其政策威力,就会影响配合、参与该刑事政策的执行。如“严打”中实行对投案自首人员从宽处理、拒不投案自首人员从严处理的刑事政策,若犯罪分子根本就不知道有此政策,或者对此政策感受不深,则很可能不去投案自首。相反,若通过大张旗鼓地宣传,如发布敦促犯罪分子投案自首的通告、召开政策兑现大会等,使犯罪分子强烈感受到政策的威力,则会强化犯罪分子投案自首的心理。其次,如果某项刑事政策被政策对象所广为认同和接受,则该刑事政策的实行要相对容易,相反,如果某项刑事政策不被政策对象所认同和接受,或者只被少部分政策对象所认同和接受,则实行起来要困难得多。以北京等城市禁放烟花爆竹的政策为例,[32]由于它与社会传统习俗发生冲突,不少人难以接受,致使其贯彻执行困难重重。[33]
    
    
    
     5、外界环境
    
    任何刑事政策的执行都是在一定的社会环境中进行的,无论刑事政策执行组织和人员,还是刑事政策对象,都受到外界环境直接或间接的影响。良好的外界环境当然有利于刑事政策的执行,恶劣的外界环境则将给刑事政策的执行带来困难。考察刑事政策执行的外界环境宏观上可从国际环境和国内环境两方面来考察:从国际环境看,和平、稳定、友好的国际环境将使国际范围内的刑事政策执行更为容易,如联手打击毒品犯罪、有组织犯罪等犯罪活动,以及在引渡等领域加强司法合作和司法协助;相反,不和平、不稳定、不友好的国际环境则将使国际范围内的刑事政策执行成为难事,如我国对“法轮功”邪教组织头目李洪志发出了通缉令,但美国却基于种种原因,非但不予以配合,反而百般袒护。
    
    刑事政策执行的国内环境又可分为全国层面的环境和地方层面的环境。就全国层面而言,国家不同时期的政治、经济和社会形势对刑事政策的执行有一定影响。例如,“改造第一,生产第二”是我们劳改工作中的一项基本刑事政策,在过去计划经济条件下,由于劳改企业一切都由国家统包起来,不存在经济压力,因而劳改场所可以将比较多的精力用于对罪犯的思想教育和改造,使“改造第一,生产第二”的方针能真正得到落实。但随着我国由计划经济向市场经济转轨,劳改企业的产供销环节开始发生困难,劳改单位面临较大的经济压力,在不少劳改单位出现了抓经济效益所花的精力大于抓改造质量的现象。尤其是一些经济效益低下和亏损的劳改企业,更是把经济效益作为生命线来抓,抓经济极大地冲击了抓改造,改造和生产的地位完全被倒置起来。正因此,有的同志正确地指出,要想在新的形势下确保“改造第一,生产第二”的刑事政策得到切实贯彻,就必须从根本上解决劳改机关“吃皇粮”的问题,确立国家对劳改单位的财政保障机制。[34]
    
    从地方层面而言,也可举出这样的例子:有的地方在当地党政领导的庇护和纵容下,地方保护主义盛行,致使刑事政策执行机关在打击制售假冒伪劣产品、走私、偷税骗税等犯罪活动时阻力重重,难以有大的作为。还有,有的地方经济状况较好,因而就能在诸如“严打”这样的斗争中,给政法机关提供较为充足的财力物力,从而使政法机关无后顾之忧,而另外一些地方则可能因经济状况不好,无法保证政法机关的办案经费,给刑事政策的执行带来消极影响。
    
    
    
    五、我国刑事政策执行中存在的问题及其改进
    
    
    
    1、存在的主要问题
    
    
    
    (1)对刑事政策缺乏全面、正确的理解,在执行中存在片面性
    
    要正确执行刑事政策,首先要求刑事政策的执行组织和人员对刑事政策要有一个准确的理解,全面、系统地把握其精神,防止出现偏差。但在现实中,对刑事政策出现误读、执行中顾此失彼、或者为了追求某一目的而忽略手段的合法性和正当性等现象,还是屡见不鲜。例如,关于“两个基本”的刑事政策,[35]本来其真实含义是:所谓“基本事实清楚”,是指对案件基本事实的认定有确实、充分的依据,达到定案的确定性,排除了其他的可能性;所谓“基本证据确凿”,是指案件的基本证据经查证属实,确实无误。[36]“两个基本”的本意是为了防止在一些与定罪量刑关系不大的细枝末节上搞繁琐哲学,久拖不决,以致贻误战机。但对影响定罪量刑的“基本事实”和“基本证据”,它并没有降低证明要求,而是必须达到确定无疑、排除其他可能性的程度。[37]但到了司法实践中,“两个基本”被有的办案人员错误地理解为“事实基本清楚,证据基本确凿”,因而在办案过程中滋长了“差不多”、“大概齐”的思想,降低了对案件事实和证据的证明要求,影响了办案质量。[38]又如,
    
    上个世纪80年代初“严打”时,中央提出的方针是“依法从重从快”,强调“从重从快”的前提是“依法”,但在执行这一方针时,有的地方就对方针的理解发生了偏差,如有的同志认为:“中央对严重的刑事犯罪分子只讲了从重处理,没有讲可以从轻处罚。如果在处理严重刑事犯罪时,若考虑从轻条件对其予以从轻处理,则是违背中央文件精神的。”[39]在这样一种认识的指导下,就出现了不分情况、一律从重的现象,对投案自首、有立功表现或者有其他法定从轻、减轻情节的案犯,也不从轻、减轻处罚。另外,还出现了擅自扩大打击范围,随意将案件作升格处理,乱定指标,公检法三家联合办案、“一员代三员”,变相剥夺犯罪嫌疑人和被告人的辩护权利,甚至对已经判过刑的犯罪分子又将其“挖库存”挖出来重新从重处理等一系列问题。[40]值得高度重视的是,虽然今年的“严打”斗争从一开始,中央领导同志就强调要“稳、准、狠”,但据笔者近期的调查发现,前述问题仍不同程度地在一些地方存在,如公检法三家“一锅煮”,只讲联合,不讲制约;随意剥夺犯罪嫌疑人聘请律师的权利;给每个派出所和干警下发批捕和劳教的指标,等等。这些做法都是对中央“严打”方针的片面理解,是不正确的,它既不符合依法治国的要求,也不利于保证办案质量。
    
    
    
    (2)在刑事政策执行中存在消极应付的现象,不善于或者不敢于发挥积极性和主动性
    
    消极应付的主要表现是:1)对刑事政策的执行不一以贯之,什么时候上面催得紧一点,或者检查得严一点,什么时候就执行得紧一点,落实得严一点。如对黄、赌、毒等社会丑恶现象,一些地方的执法机关平时听之任之,不到上面布置专项治理、专项整顿、集中行动之类的任务不采取得力措施,以致实践中出现了卖淫女与公安机关“你进我退、你退我进”的现象。2)对刑事政策的执行不是从真正解决问题着眼,而是从如何应付上面、有利于自己的政绩表现出发。如当“严打”这种带有政治性的任务下达后,各级地方党委和政府都十分重视,政法机关的人财物也一律满足,而当“严打”一过,则对社会治安问题的关注又让位于经济建设等“硬指标”,甚至对政法机关的皇粮也不按中央的要求给予保障,而让其利用自己手中的权力去创收。同样,各政法机关的职能部门也存在类似的问题,对破大案要案这种可以立功受奖、扩大社会影响的事情兴趣要大大高于平时的基础性工作,而对自行车被盗这类小案件则置若罔闻,至于带预防性的防微杜渐和化解矛盾,则更是无暇顾及。3)不善于也不热心于在执行中发现问题、研究问题,即使发现了问题,也出于种种顾虑,不愿或者不敢向上面反映问题。而在刑事政策执行完毕后,既不进行很好的总结,也不就执行过程中暴露出来的一些问题采取善后措施,而是消极地等待下一步刑事政策的执行。4)更有甚者,有的刑事政策执行组织和人员还采取弄虚作假的手段,或者在统计数字和汇报材料上做手脚,或者制造虚假现场和民意,蒙骗、应付上面的检查。
    
    很显然,象这种消极应付式的刑事政策执行模式,是难于甚至是不可能达到刑事政策制定者所预期的目标的。晚近20多年来,我国刑事犯罪居高不下、社会治安形势始终处于紧张态势,这一方面当然和我国社会发展处于转型期有关,但另一方面也与我国某些地方和部门在刑事政策执行中存在的消极性、被动性和不一贯性不无关系。象社会治安综合治理,本来这是一项非常正确的刑事(社会)政策,但由于在许多地方其各项措施得不到真正落实,存在不同程度的走过场现象,因而并没有充分发挥其应有的作用;又如,“严打”对于解决特定时期的社会治安问题,其作用是不言而喻的,但“严打”本身并不是`治本之策,需要针对“严打”中发现的问题,认真采取整改措施,加强建章立制的工作,以做到“打防结合、标本兼治”。但现在我们的公安机关在很大程度上完全成为消极执行“严打”的工具,无创造性、主动性可言,“严打”之后就是休息,[41]至于落实整改措施,则大多停留在口头上,由此加剧了打不胜打、防不胜防的恶性循环。
    
    
    
    (3)地方保护主义和部门保护主义干扰严重,“上有政策,下有对策”的现象较为突出
    
    由于体制和其他方面的原因,目前我们的执法环境还很不好,执法机关看领导脸色行事、听命于地方党政领导的现象还比较普遍,这使得地方保护主义对刑事政策执行的干扰成为可能。例如,一些地方在打击制售假冒伪劣产品、偷税骗税、走私等犯罪活动时,受地方利益的驱使,采取默许、袒护和纵容的态度,将中央的刑事政策弱化甚至抵消掉。以打假为例,虽然中央从1993年开始就多次开展打假联合行动,为此还成立了全国“打假办”,但由于地方保护主义作祟,这一领域的刑事政策始终给人以“老虎咬天”的感觉,在许多地方,“打假”变成了“假打”。[42]又如,打击出口骗税活动一直是这些年国家的一项重要刑事政策,但由于一些地方政府把企业骗取国家退税作为当地富民和发展、给当地税收做“贡献”的一条途径,因而对此视而不见甚至提供帮助和支持。近期披露的触目惊心的广东省汕头市骗税案,即为一例。在那里,骗税已经当地的一种社会风气,是公开的秘密,并且得到政府的支持。[43]
    
    地方保护主义还表现在不同地方的刑事政策执行组织之间的相互扯皮和拆台,以及对本地和外地公民适用法律时不遵守“法律面前人人平等”的原则。例如,对于经济犯罪案件,互相争管辖权;受地方党委、政府的指派,或者应有关当事人的请求,插手经济纠纷,到异地绑架人质讨债;遇到异地执法机关前来执行判决、划拨钱款,或者逮捕人犯、解救被拐卖人口,不但不予积极配合,甚至还替犯罪分子通风报信;在处理案件时,也往往对外地的违法犯罪人员处理更重,而对外地受害者的补偿和抚慰更少。[44]
    
    部门保护主义是刑事政策执行中存在的另一个比较严重的问题,它主要表现在三个方面:一是一些行政执法部门受部门利益的驱使,把本应向司法机关移送的涉嫌构成犯罪的案件不移送,或者作“以罚代刑”处理,或者案件移送,涉案物品截留,等等。尤其是“以罚代刑”现象,在当前已成为影响法律严肃性的一个重要问题。许多领域,一方面违法犯罪活动猖獗,另一方面真正移送司法机关追究刑事责任的又很少。[45]二是公安司法机关之间互相争夺经济利益。例如,国家明确规定赃款赃物要随案移送,但现实中赃款赃物不随案移送的现象还是很普遍,有的直接导致案件迟迟得不到审理。三是为避免国家赔偿,对冤假错案不予纠正。如有的二审法院为使一审法院不承担错案责任,对一审法院的错误判决不予彻底纠正;还有的公安司法机关,在刑事赔偿判决后,想方设法不予执行。
    
    
    
    (4)部分刑事政策执行人员素质不高,使刑事政策在执行中走样
    
    首先是有的刑事政策执行人员文化素养和法律政策水平不高。以公安机关为例,目前全国公安干警大专以上文化程度的仅占干警总数的30%多一点,在有的省份还达不到这个比例。[46]这种文化基础直接影响干警对法律政策知识的掌握。据有的学者研究指出,“实施酷刑的大多是基层派出所、基层刑侦队的公安干警,而这些人大多只受过小学或初中的教育,其中许多人缺乏起码的法律知识。”[47]例如,1997年云南省某市的两名警察在接到有人被盗70元人民币的报案后,在没有任何证据的情况下将一名16岁的中学生活活打死,其理由仅仅是因为这名中学生曾经与3名被怀疑偷钱的人说过话。在法庭上这两名分别从警13年和8年的被告人居然不能回答什么是犯罪嫌疑人、人民警察在执行任务时有些什么权力和责任以及接到报案后应该遵守哪些办案程序等基本问题。[48]其次是有的刑事政策执行人员人权、法治观念淡薄,特权思想严重,在执行刑事政策时无视法律的规定和政策的要求,造成对刑事政策对象人权的侵犯。据官方的一项统计显示,从1991年至1993年,中国警察共发生侵犯人权的案件19504起,平均每年7000余起。[49]另据统计,1994年中国共立案查处刑讯逼供案件409件828人,1995年412件843人,1996年493件945人。[50]
    
    
    
    2、改进建言
    
     (1)加强刑事政策执行队伍建设,提高刑事政策队伍的战斗力
    
    加强刑事政策执行队伍建设,首先要解决刑事政策执行的资源困难问题,在经费、装备、通讯等各方面满足刑事政策执行机构和人员的需求。例如,长期捆扰政法机关的“吃皇粮”问题,至今没有得到解决,政法机关“负债经营、“借钱度日”,或者靠自己去创收,已经产生了许多值得重视的消极后果。虽然遇上“严打”这样的大规模行动,地方政府会满足政法机关的一时需求,但“严打”一过,政法机关的经费又落实不了,显然这不是长久之计。又如,要真正实行“打防结合、以防为主”,就必须舍得在预防上进行必要的投资,否则永远是一句空话。其次,要确保刑事政策执行组织的纯洁性和严肃性。对公检法这类刑事政策执行的核心力量,必须严把入口,[51]畅通出口,对那些品行低劣、作风败坏的人,一定要将其清理出去。对于保安公司、治安联防队之类的组织,也要进行清理整顿,防止藏污纳垢。再次,要加强居委会、村委会的建设,健全治保会、人民调解委员会等基层组织,使它们成为维护社会治安的第一道防线,在刑事政策执行中发挥其应有的作用。最后,要解决刑事政策执行人员的认识问题。刑事政策执行人员要摆正自己的位置,消除特权思想,用现代人权、法治观念来武装自己的头脑,并自觉把它们贯穿于自己的行动之中。
    
    
    
    (2)充分发挥领导艺术和指挥艺术,提高刑事政策执行水平
    
    刑事政策执行组织的领导人,要发扬以身作则、身先士卒的精神,在刑事政策执行中起好领头羊的作用;要改进领导方式和领导方法,善于统一认识,充分调动下属的积极性、主动性和创造性,形成凝聚力;要学会“弹钢琴”,协调好各方面、各因素的关系,既善于抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,又兼顾全面;要在资源有限的情况下,科学投放,合理调配,使之产生最佳的效益;要不断研究新情况,解决新问题,探讨刑事政策执行的新路子;同时,要本着高度的责任心,及时反映刑事政策执行中遇到的困难,大胆提出改进刑事政策的意见和建议。
    
    
    
    (3)加强各刑事政策执行组织之间的沟通与协作,形成刑事政策执行的合力
    
    刑事政策的执行是一项复杂的社会系统工程,许多刑事政策往往牵涉到多个组织,这就要求各组织树立起系统观,在明确各自责任的前提下,加强彼此间的沟通与协作。[52]例如,实践中“以罚代刑”的现象,一方面是有些执法单位和执法人员故意违法而为之,另一方面也与行政执法机关和公安司法机关在沟通渠道、交换信息、执法衔接等环节上存在漏洞有关,后者就需要靠加强沟通与协作来解决。又如,异地刑事政策执行组织之间的相互配合问题,若合作得好,无论对节省刑事政策执行成本还是增强刑事政策在全国范围内的威力,其意义都是不言自明的;反之,若合作得不好,则不仅增加刑事政策执行的成本,而且会降低刑事政策的威力。因此,必须从制度上加强和促进不同地方刑事政策执行组织之间的协作,抑制刑事政策执行组织的地方保护主义倾向,增强其抗制外部干扰的能力。再如,社会治安综合治理,更是需要各有关方面加强协作,形成合力。实践中有的地方综合治理之所以效果不理想,就在于一些单位“各人自扫门前雪,哪管他人瓦上霜”,或者想方设法卸包袱、将皮球踢给别人。在综合治理这项广义的刑事政策上,执行组织已经不仅仅限于狭义上的刑事政策组织,也不仅仅限于国家机关的专门组织和力量,而是涉及到社会、家庭等方方面面,象不良青少年的教育、“两劳”释放人员的回归等,决非一家所能奏效,而是需要多方面的通力合作。
    
    
    
    (4)加强对刑事政策执行过程的指导和监控,确保刑事政策能得到准确、有力的执行
    
    由于各地具体情况不同,刑事政策执行人员的素质也各异,为避免刑事政策在执行中被曲解、被弱化,避免出现“上有政策、下有对策”或“善始不善终”、“虎头蛇尾”等现象,必须加强指导和监控。指导和监控的方式方法有:对刑事政策制定背景、刑事政策本身涵义、刑事政策执行要求等进行有效的宣传,使各级刑事政策执行组织和人员能准确理解和掌握之;全面收集各地反馈回来的信息,对下面遇到的问题及时作出解答,并通过新闻媒体等途径公开报道,以对别的地方也起到示范作用;定期不定期地派出检查组,深入执行第一线,了解各地的执行情况;畅通媒体监督和群众反映问题的渠道;一旦发现刑事政策执行中出现问题,或者刑事政策本身存在问题,立即提上议程,协同有关部门尽快纠偏。通过强有力的指导和监控,形成上级部门和下级部门的良性互动,有效遏制地方保护主义、部门保护主义等各种势力对刑事政策执行的干扰,有效查处和防止刑事政策执行中的滥用职权、消极怠责或者违法乱纪、侵犯人权的现象。
    
    此外,还应在条件许可的情况下,尽可能地进行刑事政策试点,以及在刑事政策执行完毕后,加强验收与总结工作,等等,不一而足。
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
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    [1] 参见《毛泽东选集》第1卷,人民出版社1991年版,第292页。
    
    [2] 参见《刘少奇选集》(下),人民出版社1985年版,第457页。
    
    [3] 参见《毛泽东选集》第1卷,人民出版社1991年版,第284页。
    
    [4] 参见《刘少奇选集》(下),人民出版社1985年版,第457—458页。
    
    [5] 参见《人民日报》2001年4月4日。
    
    [6] 参见(德)汉斯·海因里希·耶塞克、托马斯·魏根特著,徐久生译:《德国刑法教科书》,中国法制出版社2001年版,第29页。
    
    [7] 参见陈瑞华:《通过程序实现法治》,载《看得见的正义》,中国法制出版社2000年版,第285页。
    
    [8] 1990年时任最高人民法院院长的任建新就“严打”斗争中快与准、宽与严所发表的谈话,转引自马克昌主编:《中国刑事政策学》,武汉大学出版社1992年版,第289页。
    
    [9] 参见陈振明主编:《政策科学》,中国人民大学出版社1999年版,第290页。
    
    [10] 这里的“选择”一词系作者有意套用法国刑事政策学者安塞尔对刑事政策的定义。安塞尔认为:“刑事政策是由社会,实际上也就是由立法者和法官在认定法律所要惩罚的犯罪,保护‘高尚公民’时所作的选择。”(参见安塞尔:《社会防卫思想》,香港天地图书有限公司1988年版,第12页。)虽然安塞尔对刑事政策的定义内容尚可进一步商榷,但他将刑事政策视为一种“选择”,确有其精当之处。
    
    [11] 参见《人民日报》2001年4月4日。
    
    [12] 转引自马克昌主编:《中国刑事政策学》,武汉大学出版社1992年版,第214页。
    
    [13] 参见李成智:《公共政策》,团结出版社2000年版,第100页。
    
    [14] 参见马克昌主编:《中国刑事政策学》,武汉大学出版社1992年版,第60页。
    
    [15] 参见(美)迪克·卡尔森:《现代管理》,国际文化出版公司1985年版,第143页。
    
    [16] 参见周树志:《公共政策学》,西北大学出版社2000年版,第260—261页。
    
    [17] 例如,笔者2001年5月底在某县看守所了解到,该所共关有346人,其中4月10日至5月25日送进来的就有265人。
    
    [18] 但是,在平时,政法机关的“吃皇粮”的问题并没有得到很好地解决,在不少地方,仍然鼓励政法机关用手中的权力去创收,以此来解决财政困难,由此导致“以罚代刑”等诸多消极后果。此为另一话题。
    
    [19] 从这个意义上讲,政策试点也可看作是政策制定阶段的一个环节,因为若通过试点,政策失败则不再推行,政策有疏漏则经过弥补后再推行。
    
    [20] 参见George L. Kelling and Catherine M. Coles, Fixing Broken Windows: restoring order and reducing crime in our communities, published by Simon &Schuster New York in 1997.
    
    [21]参见http://aidsclub.com/new_w7.htm
    
    [22] 同上。
    
    [23] 参见http://www.xinhuanet.com/china/20010803/757960.htm
    
    [24] 参见皮艺军、马皑:《卖淫活动的共生模式》,载陈兴良主编:《刑事法评论》第7卷,中国政法大学出版社2000年版。
    
    [25] 转引自周树志:《公共政策学》,西北大学出版社2000年版,第265页。
    
    [26] 参见李荣卫、汪斌:《群众发动了,“严打”深入了》,《检察日报》2001年6月8日。
    
    [27] 参见陈福、李建平:《政策感召走向新生》,《法制日报》2001年6月23日。
    
    [28] 当然,在这个问题上,如何避免开空头支票,确确实实地保证证人、举报人的人身财产安全,以及解决他们所面临的实际困难如证人出庭作证的交通费、误工费等,已经不仅仅是一个刑事政策的宣传解释工作,更是一个刑事政策的制定乃至于在刑事政策指导下的立法问题了。
    
    [29] 参见陈振明主编:《政策科学》,中国人民大学出版社1999年版,第317页。
    
    [30] 参见沈承刚:《政策学》,首都经济贸易大学出版社1998年版,第295页。
    
    [31] 参见陈振明主编:《政策科学》,中国人民大学出版社1999年版,第318页。
    
    [32] 禁放烟花爆竹是否是一项刑事政策,可能会有争议。笔者认为,由于该政策的目标是社会治安,执行该政策的组织是公安机关,因此我们至少可以把它看作是一项广义的刑事政策。
    
    [33] 关于这方面的全面考察和精彩分析,有兴趣的读者可参看胡永君的文章《北京“禁放”的法社会学分析》,载《中山大学法律评论》,2000年第1卷。
    
    [34] 参见肖扬主编:《中国刑事政策和策略问题》,法律出版社1996年版,第305页。
    
    [35] 即“基本事实清楚,基本证据确凿”。
    
    [36] 参见张穹:《关于“严打”整治斗争中的法律适用问题》,《检察日报》2001年7月23日。
    
    [37] 同上。
    
    [38] 参见肖扬主编:《中国刑事政策和策略问题》,法律出版社1996年版,第405页。鉴于“两个基本”刑事政策在司法实践中所产生的副作用,加上对什么是“基本事实”、“基本证据”,理解的随意性较大,而我国刑事诉讼法又明确规定了侦查终结、提起公诉和判决被告人有罪必须达到“案件事实清楚,证据确实、充分”的程度,笔者认为,在新的形势下,我们应当终止“两个基本”的提法,把办理刑事案件的要求统一到刑事诉讼法的规定上来。
    
    [39] 转引自马克昌主编:《中国刑事政策学》,武汉大学出版社1992年版,第286页。
    
    [40] 参见前引书,第285-287页。
    
    [41] 当然,决不是说我们的公安干警不应当休息,事实上,“严打”斗争中,广大公安干警确实是超负荷的运转,但这应当从增加干警编制等处着眼,而不能成为重打轻防的理由。
    
    [42] 参见曲新久博士学位论文:《刑事政策的权力分析》,中国政法大学研究生院2001年4月印,第60页。
    
    [43] 参见高昱:《汕头的骗税风气》,《三联生活周刊》2001年6月11日。值得注意的是,在该文中,新任汕头市市长李春洪对记者坦言:这种普遍的、大面积的骗税风气,既有管理漏洞的问题,更有税收制度的问题。如果不从根本上下功夫解决问题,高压过后,还会有第二次、第三次。
    
    [44] 例如,笔者最近到某县调研时就遇到这样的现象:在看守所里关押的10几名卖淫嫖娼人员都是外地的,据看守所所长介绍,本地的大都花钱或通过关系活动走了。同在该县,接触到这样一个案子:三名娱乐场所的小姐被烧死,在追究该娱乐场所老板的刑事附带民事责任时,一名本地的受害者家属得到了较高的补偿,而另两名外地受害者的家属却分文未得,据判案法官说,因为前者三天两天到法院来闹,而后者从来没有来过。
    
    [45] 国务院2001年7月9日颁行的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,一方面说明国家对此问题的重视,另一方面也说明此问题已严重到相当程度。
    
    [46] 参见李林:《中国警察的组织和权力》,载刘海年等主编:《人权与司法》,中国法制出版社1999年版。
    
    [47] 参见毕小青:《中国犯罪嫌疑人和被告人的权利保护与反酷刑制度》,载刘海年等主编:《人权与司法》,中国法制出版社1999年版。
    
    [48]转引自前引毕小青文。
    
    [49] 转引自前引李林文。
    
    [50] 参见王刚平等:《刑讯逼供罪》,中国检察出版社1997年版,第9页。
    
    [51] 在这方面,最近修订的《法官法》、《检察官法》以及随后公布的国家将从2002年起对法官、检察官和律师实行统一的司法考试的制度,可谓是提高法官和检察官队伍门槛、从制度上减少用人腐败的一项有力措施。
    
    [52] 请注意,这里的“沟通与协作”,与“严打”中有的地方出现的公检法“一锅煮”刑事政策执行模式是有本质区别的,相信读者通过上下文不会误会作者的意思。
    

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