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我国金融混业监管的模式选择与协调机制
内容提要:对金融混业经营及其载体金融集团的监管有单一监管和功能性监管两种基本模式,两种模式并无绝对的优劣之分。从我国现实情况出发,不同监管机构相互独立而又紧密协调的功能性监管模式更为适当。目前我国相关立法对于金融监管协调机制的规定尚不充分,亟需在功能性监管的总体框架下,建立由中央银行作为牵头监管者的常设性金融监管协调机制。
    关键词: 混业监管 单一监管 功能性监管 协调机制
    
    
    一、问题的提出
    
    金融混业经营近年来已成为全球化的趋势,相伴而来的是金融监管体制的变革与调整。无论是曾长期坚持分业经营的美国,还是有着混业经营传统的欧陆国家,纷纷出台、修改或完善相关法律制度,以应对全球性的金融混业浪潮,实现有效的金融监管并最大程度地节约监管成本。
    
    我国在1995年以前由于基本金融法律的缺位,金融经营和监管模式没有明确说法,事实上实行的是混业经营。1995年《商业银行法》和1998年《证券法》仿效美国,确立了分业经营、分业监管的基本模式。实施不过数年,国内市场发展的需求和国际金融竞争的压力就已开始冲击这道中国的“格拉斯·斯蒂格尔墙”。在此背景下,2003年和2005年分别对《商业银行法》和《证券法》进行修订时,以“国家另有规定的除外”的方式取消了混业禁令,肯定了金融混业经营的合法性。
    
    目前,我国的混业经营格局已经初现端倪:不仅有历史形成的中信集团、光大集团这样的金融混业经营特例,而且更具广泛意义的是,目前已经允许商业银行出资设立基金公司,以及由银行控股公司/关联公司设立、收购证券公司等混业实践。另一方面,我国的金融监管体制仍然是典型的分业监管,即银监会、证监会和保监会各司其职,分别负责对银行业、证券业和保险业的监管。虽然已有一些监管协调及合作的努力,但总体而言在混业监管方面还处于起步和试错阶段。目前的当务之急是明确混业经营背景下金融监管的基本模式,并在此基础上建立适合现实需要的监管合作机制。
    
    
    二、金融混业经营的基本形态
    
    金融混业经营的载体是金融集团。就其基本内涵而言,金融集团是指具有统一协调的组织结构,主要业务为金融服务,并且在银行、证券、保险业务中至少从事两种业务的企业集团。[1] 金融集团形式多样,代表性类型包括全能银行、银行子公司和金融控股公司。
    
    全能银行(universal bank)又称综合银行,是指通过同一法人实体内部的不同业务部门,同时提供银行和非银行金融服务的金融机构。全能银行制的代表是德国,此外还包括荷兰、瑞士、卢森堡等欧洲大陆国家。在全能银行内部,通过设立“中国墙”隔离各部门的业务经营,以防范风险传染和利益冲突。银行子公司型金融集团是以大型商业银行为主体,由其设立/控股证券、保险等非银行金融机构子公司,提供综合性金融服务的企业集团。这种类型的企业集团称为事业控股公司或营运控股公司,意指除了持股外,自身也从事特定业务经营。英国的金融集团多采此种形式。金融控股公司则是指由本身不从事任何主营业务、专事行使控股权的母公司,控股银行、证券、保险等子公司而形成的金融集团。这种类型的企业集团称为纯粹控股公司,以区别于上述事业控股公司。[2] 采用金融控股公司形式的包括美国、日本和台湾地区等。
    
    不同类型的金融集团之间并非泾渭分明。德国的全能银行只能经营银行和证券业务,如要涉足保险业,必须通过设立保险子公司来进行;同时,全能银行和专营保险业务的保险公司也可以通过金融控股公司的方式进行更大范围的融合。同样,主打金融控股公司牌的美国,也允许其国民银行设立“金融子公司”从事非银行金融业务。
    
    1995年以来,我国的银行、证券和保险业在分业基础上各自发展,已经形成了相对稳定的业务范围、利益格局和监管规则。在此情况下,若借鉴全能银行制,制度变革成本无疑较高,而控股公司的方式则可以相对便捷的与现有框架对接。从实践来看,我国目前初现端倪的混业经营也正是走的控股公司路线。这其中既有中央汇金公司这样的典型金融控股公司(纯粹控股公司),也有由商业银行设立并控股基金管理公司的银行子公司型(事业控股公司)。实践已经走在前面,下一步需要做的是从法律制度层面确立混业监管的总体框架。
    
    
    三、金融混业监管的模式选择
    
    从国际金融混业监管的实践来看,代表性的模式主要有两种,即英国的单一监管模式和美国的多头(功能性)监管模式。
    
    英国在经历“金融大爆炸”、实行混业经营之后,于1997年合并原有的九类金融监管机构的职能,成立金融服务局(FSA),对金融行业和金融机构统一行使监管权,成为英国唯一的金融监管机构。2000年颁布的《金融服务和市场法》(FSMA)进一步强化了FSA的职能,突出了其作为“超级监管者”的地位。
    
    FSA模式的最大特点在于其是以整合和“打包”的方式呈现,结构相对简化和清晰,对于借鉴者而言,在起步阶段易于操作。这也成为其最大的吸引力之所在,尤其是对于急于进行金融法律制度改革的新兴市场国家而言。[3] 然而,FSA模式事实上是为英国这样一个高度发达和集中的金融体系量身定做的,从未打算过要成为一个“国际模式”。是英国自身的特色和条件催生了FSA,而这些特色和条件大多是新兴市场所不具备的。[4]
    
    与单一监管模式相对应的是美国的功能性监管模式。尽管1999年《金融服务现代化法》废除了施行近60年的《格拉斯·斯蒂格尔法》,取消了混业经营禁令,但美国在经历了一场关于监管方式改革的大辩论后,明确拒绝了监管合并,而是采取了彼此分离但是相互协调的“功能性监管”(functional regulation)方法。具言之,对于拥有银行、证券和保险子公司的金融控股公司,由银行监管机构(联邦货币监理署OCC、联邦存款保险公司FDIC)、证券监管机构(证券交易委员会SEC)和州保险监管机构(美国没有联邦层面的保险监管机构)分别对其相应的业务/功能进行监管,包括制定各自的监管规章、进行现场和非现场检查、行使各自的裁决权等;同时,由行使中央银行职能的联邦储备理事会(FED)担任“牵头监管者”(lead regulator),对金融控股公司进行总体监管,或所谓“伞形监管”(umbrella regulation)。联邦储备理事会通常负责控股公司层面的监管,[5] 只在必要时才能对其银行、证券或保险子公司进行有限制的监管;但若各功能监管机构认为联邦储备理事会的有限制监管不适当时,可在功能范围内优先行使自己的裁决权。
    
    单一监管和功能性监管本身并无绝对的高下之分、优劣之别。二者都有其优势,也都有其固有的缺陷;而这些缺陷,往往正是对方的优势/合理性所在。
    
    单一监管模式支持者的主要理由是:
    
    1. 金融集团的发展和金融业务的日益聚合使得风险可能集中在集团中的某个单一部门,从而使得对集团清偿能力的评估变得极其困难;在此情况下如果实行多头监管,将导致监管职责支离破碎,无法对企业的整体安全和稳健状况作出恰当评估。
    
    2. 金融创新的蓬勃发展使得新型金融产品层出不穷,这些产品可能难以严格的归入任何一个功能性种类,从而给功能性监管带来不确定性:要么造成重复监管,要么形成监管真空。
    
    3. 在功能性监管之下,提供类似金融服务的金融机构可能因为所属功能性类别的不同而接受不同监管机构监管,并受制于不同的监管标准和规则,违反公平原则。更有甚者,这可能导致金融机构改变所属类别,以便将自己置于监管标准最宽松、执法行为最收敛的功能性机构监管之下,产生所谓的“监管套利”(regulatory arbitrage)现象。
    
    4. 单一监管可以整合监管资源,形成规模效应,从而降低监管成本。
    
    功能性监管模式的支持者的主要理由是:
    
    1. 不同金融部门之间的固有差异可能造成单一监管机构没有清晰界定的监管目标,甚至出现相互冲突的目标。监管目标的不清晰可能导致两种不利后果:缺乏统一的行为标准,导致监管负责性的降低;监管机构大包大揽,对过多的金融活动加以关注,导致失去重点和效率,运转失灵。
    
    2. 单一监管可能导致跨金融部门的风险和恐慌传染。当任何一个金融部门出现监管失败或丑闻时,公众会认为其他金融部门同样没有得到有效监管,从而导致信心危机。
    
    3. 单一监管中监管者容易形成“团体思维”(group-think),将其注意力和监管资源主要投向其认为对金融系统构成最大风险的机构或业务,而忽视其他的机构或业务;后者的风险虽然一时并不明显,但若疏于防范仍将浮出水面。
    
    4. 单一监管机构内部往往仍然依照传统的功能类别进行部门设置,这种形式主义的统一监管能否形成规模效应、提高监管效率,值得怀疑。[6]
    
    可见,单一监管模式和多头(功能性)监管模式各有其优点/合理性和缺陷,其间的取舍必须慎重,需要结合本国的金融、法律和监管环境,加以细致的分析和论证。特别值得警惕的,是那种想当然的将单一监管模式作为金融监管的发展趋势或“高级形态”,从而优先加以考虑的想法。有鉴于我国的金融市场和金融法律制度水平,以及金融监管部门设置和实践运作的现状,笔者个人倾向于采取功能性监管。对于缺乏整体性、重复监管、监管真空等问题,可以通过更为完善的分工合作、信息共享等监管协调机制来解决。
    
    四、金融混业监管的协调机制
    
    在单一监管模式下,金融监管协调机制主要是指综合金融监管机构与中央银行之间的协调。尽管中央银行的主要职责在于货币政策的制定和实施,但同时还承担着维持金融市场整体稳定、防范系统性风险的职责,而后者同对金融机构和金融业务的监管密不可分。在混业经营背景下,由于金融创新的发展和产品边界的模糊,监管面临更大挑战,监管机构同中央银行之间的信息共享和工作协调更显重要。英国在成立FSA、统一金融监管权限后,随即由财政部、英格兰银行和FSA达成三方谅解备忘录,明确由英格兰银行负责金融系统整体上的稳定, FSA则负责金融机构、金融市场和清算交收系统的监管。谅解备忘录确立了三者之间协调机制的框架,包括设立一个由三方代表组成的常务委员会,用于协调和商讨重要、紧急或相关事宜;规定人员在彼此机构中的任职和建立一定的安排以解决信息交流、共享问题;规定在对外交往上的分工和对内事务上的人事安排,以充分发挥各个机构的优势又避免监管摩擦或真空,等等。
    
    中央银行在金融监管协调机制中的重要作用在德国体现得更为突出。在欧盟和欧洲中央银行体系要求其改革银行监管框架和将其中央银行的功能进一步限制在货币政策领域的压力下,德国于2002年仿效英国建立了金融监管局,统一监管所有金融机构,而作为中央银行的德意志联邦银行则负责制定和执行货币政策、提供和维护支付清算系统以及管理外汇储备。与英国不同的是,经过修订的《德意志联邦银行法》明确指出,银行监管的组织体系是金融监管局和德意志联邦银行之间的协作体系,从而奠定了二者对银行的共同监管。较为突出的表现是,为节约监管资源,金融监管局仅设在联邦一级,不在各州设立分支机构;对各州银行的日常监管由德意志银行代为承担并向金融监管局报告,由后者作出最终决定。同时,德意志银行是唯一有权对金融机构行使统计权力的机构,金融监管局无权单独向金融机构征集任何形式的统计信息,因行使监管职能所必需的信息可从德意志银行获取;同时德意志银行对涉及金融机构资本金与流动性方面的信息所做的报告也要向金融监管局提供。[7]
    
    美国功能性监管模式下的协调机制则是指牵头监管者与功能监管者之间以及功能监管者相互之间的协调机制。这种协调机制可以从四个方面来描述,即信息共享、事前协商、相互遵守监管规章和建立冲突解决机制。[8] 首先,监管机构有义务相互提供信息和尽可能利用对方的既有信息。例如,银行监管机构有义务应SEC的要求向后者提供从事证券业务的银行的有关信息;SEC在对投资银行控股公司或其联营机构进行监管时,应最大可能地接受可以满足其监管要求的、由另一监管机构要求该投资银行控股公司或其联营机构提供的报告或该另一监管机构的检查结果。[9] 其次,监管机构在对自己管辖范围内事务实施监管时,如涉及另一监管机构职责范围,应事先进行协商。例如,SEC在制定针对新混合型金融产品的监管规则之前,必须就针对证券经纪商或自营商买卖任何该种产品所提出的注册要求与联邦储备理事会协商并取得一致。[10] 再次,各监管机构应遵守其它监管机构所属金融领域的法律,以减少潜在的冲突。例如,在对投资银行控股公司进行监管时,SEC必须服从其它相关的银行业法律及州保险法律。[11] 最后,为解决可能出现的监管冲突,各监管机构之间还建立起冲突解决机制。例如,若联邦储备理事会对SEC有关新混合型产品注册要求的条例存有异议,可以在该条例公布后60日内向哥伦比亚特区巡回上诉法院提出审查请求,要求法院推翻该条例;在法院最终审结之前该条例中止实施。[12] 这四个方面的制度设计,为各功能监管机构之间的协调与合作搭建了良好的平台。
    
    也许是受美国经验的启发,我国在尚实行严格分业经营的2000年就建立了人民银行、证监会和保监会三方联席会议制度,旨在充分发挥金融监管部门职能作用,交流监管信息,及时解决分业监管中的政策协调问题。2003年通过的《银行业监督管理法》和修订后的《人民银行法》对此作了原则性规定。其中,《银行业监督管理法》第6条和《人民银行法》第35条规定银监会和人民银行应当在相互之间及同其他金融监管机构之间建立监管信息共享机制,《人民银行法》第9条则授权/责成国务院建立金融监管协调机制。上述两种机制在广义上均属于金融监管协调机制的范畴:前者是由人民银行、银监会、证监会和保监会作为平等主体自行构建,集中于信息共享;后者则是由国务院作为上级机构组织建立,覆盖范围更为广泛,涉及各监管主体在行使职能时的配合协调乃至争端的解决。
    
    除上述三条原则性规定外,《银行业监督管理法》、《人民银行法》(新)和《商业银行法》(新)对于金融监管机构之间、主要是银监会与人民银行之间的协调与合作还有一些具体的设计,总结如下表:
    
    
    
《银行业监督管理法》《人民银行法》《商业银行法》
总体协调第9条:国务院建立金融监督管理协调机制,具体办法由国务院规定。
信息共享第6条:国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。 第35条:中国人民银行应当和国务院银行业监督管理机构、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。
检查稽核第26条:国务院银行业监督管理机构对中国人民银行提出的检查银行业金融机构的建议,应当自收到建议之日起30日内予以回复。第33条:中国人民银行根据执行货币政策和维护金融稳定的需要,可以建议国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查监督;国务院银行业监督管理机构应当自收到建议之日起30日内予以回复。
清算支付结算第27条:中国人民银行应当组织或者协助组织银行业金融机构相互之间的清算系统,协调银行业金融机构相互之间的清算事项,提供清算服务。具体办法由中国人民银行制定;中国人民银行会同国务院银行业监督管理机构制定支付结算规则。
突发事件应急第28条第2款:银行业监督管理机构发现可能引发系统性银行业风险、严重影响社会稳定的突发事件……国务院银行业监督管理机构负责人认为需要向国务院报告的,应当立即向国务院报告,并告知中国人民银行、国务院财政部门等有关部门。
    第29条:国务院银行业监督管理机构应当会同中国人民银行、国务院财政部门等有关部门建立银行业突发事件处置制度……
处罚第76、77条:商业银行有下列情形之一……情节特别严重或者逾期不改正的,中国人民银行可以建议国务院银行业监督管理机构责令停业整顿或者吊销其经营许可证……

    
    
    在这三部银行业大法中,与金融监管协调机制的有关的总共仅有上述10条,而其中有4条(《银行业监督管理法》第6、26条,《人民银行法》第33、35条)两两对应,涉及同样的问题,相当于只有2条。当然,数量少本身并不必然成为一个问题;更重要的是,在笔者看来,上述条款并没有为一个行之有效的可能协调机制提供足够的资源。
    
    从上述国外金融监管协调实践中可以发现这样一个具有共性的特征,即存在一个总体意义上的监管者,对金融机构进行总体监督和控制:在单一监管模式下是综合金融监管机构,在功能性监管模式下则是位于伞形结构顶端的中央银行。惟其如此,金融监管机构之间(在单一监管模式下成为金融监管当局内部)的协调才具有坚实的平台,金融监管机构与中央银行间的合作才具有充分的前提,而中央银行对金融市场的宏观调控和监督也才能拥有广阔的空间。反观上述三部法律有关协调机制条款,并未创设这样一个监管主体,甚至也没有提供推定出这样一个总体监管者的余地,只是相对零散的规定了人民银行同银监会及其他金融监管机构作为平等主体相互配合和协调的一些义务。《人民银行法》第9条关于“国务院建立金融监督管理协调机制,具体办法由国务院规定”的内容,虽然提供了这方面的可能,但却一直停留在原则层面上。
    
    从我国目前的金融监管的基本格局出发,美国的功能监管模式无疑具有最直接和成本最低的借鉴价值。在这种模式下,作为中央银行的联邦储备局(通过其最高权力机关联邦储备理事会)作为总体监管者和总协调人,其金融监管职能与货币政策职能互相促进,相得益彰。在我国,人民银行负责货币政策的制定和执行,对金融市场实施宏观调控,防范和化解金融风险,为此目的需要拥有对金融监管进行总体协调的地位和能力。同时,在目前的“一行三会”中,最适于充当此角色的也是人民银行:一方面,银监会、证监会和保监会分业而治,缺乏人民银行那样的超然地位;另一方面,人民银行历史上曾经是金融市场的全面监管者,银监会、证监会和保监会的监管职能均袭自人民银行,人民银行拥有“三会”所不及的影响力。因此笔者认为,对于建立全面金融监管协调机制而言,当务之急是确立人民银行作为总体监管者的特殊地位。
    
    2003年9月,由银监会、证监会和保监会三会主席召开的第一次监管联席会议达成了《在金融监管方面分工合作的备忘录》,并根据其中内容侧重为金融控股公司的监管定规。其中至关重要的一点是,明确了对金融控股公司实行主监管制度,即选择对金融控股公司核心公司(主要业务)实施监管的部门作为主要监管部门,对金融控股公司内相关机构、业务的监管,按照业务性质实施分业监管。在这份备忘录中,不难看到美国功能性监管模式的印记。尽管这次会议成效卓著,但人民银行的缺席无疑是一大缺憾。综上所述,不应简单的由银监会承继人民银行在监管联席会议的席位,人民银行则退出这一机制,而是应当将该机制调整升级为由人民银行牵头的、更有层次和更具力度的常设性协调机制,亦即《人民银行法》第9条授权/责成国务院建立的“金融监督管理协调机制”。
    
    
    五、结语
    
    毋庸讳言,我国金融监管体系的构建过程主要是借鉴和移植国外经验的过程,而鉴于美国金融市场的发达,也由于制度引进在语言、人员等方面存在的路径依赖,美国模式,或者更准确的说,美国自1933年《格拉斯-斯蒂格尔法》后确立的金融分业经营、分业监管模式,成为当初立法者近乎直觉的选择。这种选择是否适当,不是本文关心的问题。本文所关心的,是在这一给定选择的前提下,如何应对实行金融混业经营以拓展盈利空间和增强竞争力成为不可回避的全球化趋势这一现实。久已确立的分部门监管模式有其自身的合理性和生长逻辑,不可能在短期内发生根本改变,也不必为追赶“潮流”而强行捏合为单一监管架构。从符合具体国情和使变革成本最小化的角度出发,不同监管机构(包括中央银行)相互独立而又紧密协调的功能性监管模式应当是更为合理的选择。
    
    
    
    (本文原载于《证券市场导报》2006年11月号)
    
    
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    [1] 参见国际证监会组织《金融集团监管原则》(Principles for the Supervision of Financial Conglomerates, 1992);金融集团联合论坛(由巴塞尔银行监管委员会、国际证监会组织、国际保监会组织共同组成)《金融集团监管》(Supervision of Financial Conglomerates, 1999);欧盟委员会《金融集团指令》(Financial Groups Directive, 2002)。
    
    [2] 关于纯粹控股公司和事业控股公司的讨论,详见王文宇:《控股公司与金融控股公司法》,中国政法大学出版社2003年版,第14-15页。
    
    [3] 事实上,在近20个进行了统一金融监管改革的国家中,主体是发展中、新兴市场或转型经济国家。许多经历了金融危机的新兴市场,如韩国、新加坡、马来西亚、印度尼西亚、墨西哥、秘鲁、波兰、南非、乌克兰等,都已经或正在考虑将其不同金融监管机构整合为单一监管机构。See José de Luna Martínez & Thomas A. Rose, International Survey of Integrated Financial Sector Supervision, World Bank Policy Research Working Paper 3096 (July 2003).
    
    [4] 例如,英国FSA执行董事迈克尔·富特(Michael Foot)曾公开声明:“我们从未说过英国模式是其他国家应该效法的模式。我们承认是英国的一些特色(比如大多数金融服务部门集中在伦敦这一事实)促成了FSA的产生……”See FSA-UK Managing Director shares his views on integrated supervision and deposit protection, PDIC Forum, Vol. 2, No. 1, available at http://www.pdic.gov.ph/dab/Forum-2nd_issue_june2004.pdf (June 2004).
    
    [5] 为此目的,联邦储备理事会在某些特定情形下(如有理由相信子公司从事的活动将给控股公司或其存款类子公司带来重大风险)有权检查金融控股公司的任何子公司,以获取有关控股公司的经营和财务风险及其相应监控系统的有关信息。参见《金融服务现代化法》(黄毅、杜要忠译,中国金融出版社2000年版)第111条(“改进对银行控股公司的监管”)。
    
    [6] 参见约瑟夫· J. 诺顿著,廖凡译:《全球金融改革视角下的单一监管者模式:对英国FSA经验的批评性重估》,载于《北大法律评论》第7卷第2辑(2006年6月),第565-568页。
    
    [7] 参见洪艳蓉:《银行监管的海外经验概述与借鉴》,载于《证券市场导报》2003年第10期。
    
    [8] 参见伏军:《我国金融监管合作架构:回顾与展望》,载于《金融法苑》2003年第8期。
    
    [9] 参见《金融服务现代化法》第204条(“信息共享”)、第231条(“证券交易委员会对投资银行控股公司的监管”)。
    
    [10] 同上,第205条(“新混合型产品的处理”)。
    
    [11] 同上,第231条(“证券交易委员会对投资银行控股公司的监管”)。
    
    [12] 同上。
    
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