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李达昌案件与权力监督
据新华社消息,北京市第一中级人民法院4月4日对四川省人民政府原副省长李达昌涉嫌滥用职权一案公开宣判,以滥用职权罪一审判处被告人李达昌有期徒刑7年。此案再度引发人们对如何有效监督和遏制国家公职人员尤其是高级领导干部滥用职权问题的关注。李达昌案件虽然在法律意义上尚未终审定论,但不影响我们对其中所揭示出的问题进行分析探讨。
    新华社的电文称,李达昌滥用职权的主要行为是:帮助中川国际公司违法违规动用解决欧文电站索赔问题的专项资金。李达昌违背国务院确定的专项资金使用原则,违反四川省委、省人民政府作出的专项资金划入专户储存并不得动用的决定,无视省财政厅等单位和部门提出的反对动用专项资金的意见,以解决企业困难为由,隐瞒真实情况,影响其他省领导同意动用专项资金4290431.49美元,致使其中3849985美元(折合人民币31877490.8元)被挪用后损失。
    上述情况提醒我们注意以下问题。第一,根据有关法律法规和规定,挪用专项资金的行为是明显违法,而不是存在争议的“擦边球”。有关禁止挪用专项资金的法律和规定十分清晰明确,相关的监督机制从立法的角度看,也是与法有据。无论是国务院财政、审计主管部门,地方财政、审计部门还是地方人大,要履行监督职责,都不存在法律障碍。但是,这些法律明确规定的监督机制在本案中,似乎均未产生立法者所期待的监督、遏制滥用职权行为的法律实效,违法性明显的“滥用职权”行为反而能够越过重重法律障碍达到其非法的目的,这意味着我们的权力监督机制的运转情况存在严重问题。从目前的舆论报导看,李达昌在任职期间还是有不少政绩得到了省人大和省民的认可,并且也未见有关他从违法行为中获得不法利益的报导,这说明李达昌未必是一个典型的“贪官污吏”,他会做出涉嫌滥用职权犯罪的行为,是否进一步验证了邓小平同志关于“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”的论述。
    第二,下级监督机制明显失效,无法发挥应有作用。从新华社的电文看,作为李达昌下级的四川省财政厅等单位和部门曾提出反对动用专项资金的意见,这可以视为下级依据行政法所赋予的职权和职责而进行的“下级监督”,遗憾的是,这种监督从结果上看,并未产生应有的作用。事实上,作为具体执行上级命令的下级部门,掌握大量具体信息,对于相关情况是否违法违规十分清楚,且上级的滥用职权的行为往往必须借助下级部门或工作人员的配合行为,才能达到产生实效的目的。因此,下级监督是权力监督机制中必不可少的重要环节。然而,长期以来,受到封建集权思想的影响,很多人将上下级之间“领导与被领导”的法律关系以及“下级服从上级”的组织原则错误理解为“主仆关系”,加上一些人别有用心地搞个人崇拜,达到了“相信领导到迷信的程度,服从领导到盲从的程度,美化领导到神化的程度”,致使忽视、否定下级对上级的监督功能的错误观念广为流行,严重影响法律所确立的下级监督机制的运行,甚至在某些地方和部门下级监督机制基本失效。从某种程度上讲,一些公务机关及其主要领导干部的专断作风是被下级的迎合与民众的迁就“惯出来”的,须知,有什么样的“下属”,就有什么样的“上司”;有什么样的人民,就有什么样的政府。当我们痛斥某些高官的腐败和专断及其所造成的不可估量的损失与危害时,是否也应当凭良心认真反思一下作为下级或民众的一员的自己,在导致这种社会悲剧发生过程中的“失职”或“不作为”问题。
    第三,平级监督由于主客观复杂因素,往往容易流于形式。从新华社的电文看,动用解决欧文电站索赔问题的专项资金的决定似乎并不是李达昌一人作出的,至少其他省领导同意。当然,其他省领导可能一来并不完全了解具体情况,二来出于对分管同事的信任和尊重,客观上难免会被误导,而李达昌则可能正是利用自己主管相关工作的便利,以解决企业困难为由,隐瞒真实情况,影响其他省领导同意动用专项资金。这提醒我们,作为权力监督机制另一重要组成部分的“平级监督”机制,其在具体运转过程中,也存在不容忽视的问题。平级部门或干部相互之间不存在上下级隶属关系,其相互监督不易受到权力干扰,但是,如何在“相互信任和尊重”与“相互监督和制约”之间建立动态平衡,实现“监督而不干扰、坚持原则但不伤和气”,目前尚未找到良方。
    此外,很多事例显示,目前在防止、遏制滥用职权方面,社会上广泛存在迷信上级监督尤其是中央监督的观念。实际上,当平级监督和下级监督机制无法发挥应有作用时,单靠上级监督甚至中央监督,根本无法解决滥用职权的问题。且由于垂直领导体制的广泛使用,势必导致“上级管不过来,平级不方便、不愿意管,下级管不了”的现象。中国历史上的经验和教训就已经证明了这一点。权力监督机制的完善和落实,并非“集权思路”所能达致,不仅需要发挥平级和下级的作用,还需要进一步完善和强化公众有序参与机制,正如毛泽东同志所说,“只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息”。
    

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