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一场方兴未艾的法律运动——对当代中国公益法实践的观察与评论
——对当代中国公益法实践的观察与评论
近些年来,有关公益法实践的新闻报道层出不穷,有关公益诉讼的学术讨论也开始如火如荼。本文试图对近些年来(主要是2000年以来)媒体广泛报道过的公益法实践活动进行一下简要的总结。虽然媒体和学术界的关注点主要是"公益诉讼",但本文的视野却并不仅限于此,本文关注的是更大范围的"公益法实践"。"公益法实践"当然包括公益诉讼,并且也以公益诉讼为核心,但在概念上,它泛指一切以保护和实现公共利益为目的或者带有这种目的的法律行动;除了公益诉讼外,它还包括近些年来不断出现的公益"上书"活动以及带有公益目的的劳动仲裁、行政复议等非诉法律行动。判断是否以保护和实现公共利益为目的或者带有这种目的的标准在于,所采取的法律行动是否是为了挑战目前不合理的法律制度或法律实践,挑战涉及公众利益的大公司和企业的不合理做法,敦促政府履行法律职责,或者促进政府和社会对有关公民权利、生态环境、法律制度等方面问题的关注。无论采取哪种法律行动形式,只要其带有超越个人利益的色彩,带有引发社会对有关问题的关注、改变不合理法律或实践的目的,那么就是一种"公益法实践"。从这个意义上说,本文所采用的"公益诉讼"也是一种广义上的概念,它也并不仅仅局限于与案件没有直接利害关系的个人、组织为了公共利益而提起的"纯粹"公益诉讼。为了便于进一步讨论,我先把近些年来本人所收集到的公益法实践简单作一下介绍和分类。
    
一、类型

    根据公益法实践是否采取严格的法律程序,我们可以把它们主要区分为公益诉讼和公益上书。公益诉讼主要是指利用法律诉讼形式而进行的公益法实践行动。由于行政复议、劳动仲裁与诉讼程序具有一定的相似性,我也把通过这些法律程序而进行的法律行动也归入公益诉讼的范围。公益上书主要是指根据《立法法》、《规章制定程序条例》等法律的规定,公民个人或者组织向全国人民代表大会常委会或者国务院等有权国家机关提出建议,要求对法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方规章等规范性法律文件进行合法性审查的法律行动。
    (一)公益上书
    从严格意义上说,公益上书并不是一个法律概念,但在目前对规范性法律文件提出合法性审查只是一种建议权,它还缺乏严格法律程序保障的情况下,公益上书这个概念却可以形象地说明这种建议的性质。
    对于这种合法性审查建议权,我们首先可以在宪法第41条找到规范性依据。该条规定,"中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利"。从这一条事实上可以看出公民早就具有了这种合法性审查建议权。然而,直到2000年通过的《立法法》第90条明确确认有关国家机关、"社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议",这项建议权才开始引起人们的关注,并逐渐成为公益上书活动的一个法律推动力。自2000年以来,就笔者所搜集的资料看,曾被人们广泛关注的公益上书行动(包括最终的结果)主要有:
    1、2003年1月,河北省香河县五百户镇香城屯村的村委会主任王淑荣上书全国人大常委会,声称《河北省土地管理条例修正案》第25条的规定违反《土地管理法》,要求对前者的合法性进行审查。2005年6月,河北省十届人大常委会第十五次会议删除了《河北省土地管理条例》第25条。
    2、2003年5月1日,俞江、滕彪和许志永3位法学博士联名上书全国人大常委会,要求按照《立法法》的有关规定,对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行合法性审查。2003年6月18日,国务院常务会议决定,废止1982年5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。
    3、2003年11月河南省肖太福、涂红兵、陈占军、朱嘉宁四位律师上书全国人大常委会,要求其对《河南省农作物种子管理条例》第36条进行审查,他们声称该条限制了种子经营者的定价自主权,违反了《种子法》第三十二条第二款、《价格法》第六条的规定。2004年4月1日,河南省十届人大常委会第八次会议正式表决通过了《河南省实施〈中华人民共和国种子法〉办法》,对原《河南省农作物种子管理条例》的相应条款作了修订。
    4、2003年11月20日,包括何家弘、章剑生等法学教授在内的1611位公民联名向全国人大常委会递交《违宪审查书:维护乙肝病毒携带者平等权益》。他们要求对国务院《公务员暂行条例》、《国家公务员录用暂行规定》〈人录发(1994)1号〉和全国31个各省、市(自治区)的《公务员体检标准》进行违宪审查。2005年1月20日,《公务员录用体检通用标准(试行)》正式颁布实施,该标准确认,公务员体检中,如果乙肝病原携带者经检查排除肝炎的,就应视为合格。
    5、2004年12月19日,中国政法大学法学硕士生郝劲松上书全国人大常委会。他认为《铁路客运运价规则》有关退票收费的规定侵犯了公民的财产权、违反了《宪法》、《民法通则》和《合同法》,要求对其进行合法性审查。
    6、2005年8月2日两位法律专业毕业生杨涛和王金贵联名上书全国人大常委会。他们声称作为法律的《中华人民共和国母婴保健法》、作为行政法规的《婚姻登记条例》与作为地方性法规《黑龙江省母婴保健条例》的规定之间彼此都不一致,请求全国人大常委会对后两者进行合法性审查。
    7、2005年8月3日北京市东方公益法律援助律师事务所向全国人大常委会递交《关于请求对<珠海经济特区道路交通安全管理条例>进行合法性审查的建议书》。改建议书认为,《珠海经济特区道路交通安全管理条例》第7条及33条违反了《道路交通安全法》、《立法法》和《行政许可法》的规定。北京市公安局于2005年12月28日发布了《关于办理电动自行车登记的通告》,允许符合国家标准的电动自行车登记上路。这个通告改变了北京市原来试图禁止电动自行车上路的政策。
    此外,除了上述这种要求对有关规范性法律文件进行合法性审查的上书之外,现实生活中还出现了两种比较新型的上书活动,即向立法机关提交启动特别调查程序建议书和立法建议书。2003年5月23日,贺卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波5位学者联合上书全国人大常委会,要求就孙志刚案以及收容遣送制度的实施状况启动特别调查程序;2005年3月10日,王海、秦兵、舒可心、韩冰和司马南五位公民向全国人大提交包括《关于尽快完善我国民事诉讼法中多数人诉讼制度的建议》、《关于修改<中华人民共和国消费者权益保护法>的建议》、《关于修改<城市房屋拆迁管理条例>的建议》、《关于颁布<城市社区业主委员会组织法>的建议》和《关于尽快颁布<中华人民共和国证据法>的建议》在内的8份法律建议书。
    
    (二)公益诉讼
    相对于公益上书,公益诉讼无疑要广泛和深入得多。我国的公益诉讼肇始于20世纪90年代中后期,但真正达到规模化程度则是在进入新世纪以后。到目前为止,公益诉讼呈现的主要类型有:
    
    1、平等权与反歧视案件
    (1)"就餐身份歧视案":2000年5月,四川大学法学院学生王勇、李红卒和陈青松起诉成都快餐有限公司粗粮王红光店对就餐者进行身份歧视。该案一审败诉,二审获部分支持。
    (2)两个"身高歧视案":2001年12月,四川大学法学院学生蒋韬起诉中国人民银行成都分行在招录行员时进行身高歧视。法院裁定不予受理。
    2005年下半年,广西平南县李凤玲、黄坤红、农华玲、黎雪玲、农文秀5名女代课教师参加全县招考聘用小学教师考试,因为身高不足1.5米而遭淘汰。她们认为自己受到身高歧视,遭受了不平等的公民待遇,遂将县政府告上法庭。结果不详。
    (3)"公园门票地域歧视案":2002年7月,四川大学法学院学生张家祥等8人诉峨嵋山市峨嵋山风景旅游管理委员会收取门票时存在地域歧视。法院驳回起诉。
    (4)"退休性别歧视案":2005年8月23日,建行平顶山市分行周香华女士以其单位强制其55周岁退休行为涉嫌退休性别歧视为由申请平顶山市劳动仲裁委员会仲裁,仲裁庭裁定对申诉人的申诉请求不予支持;同时认为,关于国务院《关于安置老弱病残干部的暂行办法》与我国宪法和国际公约相抵触的问题,不属于仲裁委的受理范围。2005年10月28日向湛河区法院递交了民事起诉状,但法院最后判决驳回起诉。
    (5)"就业年龄歧视案":2005年11月,四川大学法学院法学硕士生杨世建向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼,状告国家人事部以其超过35周岁为由拒绝受理其报名参加考试的具体行政行为违法。法院拒绝受理。
    (6)"省籍地域歧视案":2005年4月15日,河南律师李东照、任诚宇状告深圳龙岗公安分局在辖区内悬挂"坚决打击河南籍敲诈勒索团伙"字样的横幅侵犯了其名誉权,郑州市高新区人民法院受理了此案。5月1日,深圳市公安局龙岗分局召开新闻发布会,对自己的行为表示歉意。2006年2月初,在法院调解下,双方当事人自愿达成协议:被告深圳市公安局龙岗区分局向原告、河南籍公民任诚宇、李东照赔礼道歉,原告任诚宇、李东照对被告深圳市公安局龙岗区分局表示谅解,原告自愿放弃其他诉讼请求。
    (7)"乙肝歧视"系列案件:2003年11月安徽芜湖考生张先著起诉芜湖市人事局招录公务员时存在对乙肝病毒携带者的歧视。该案一审胜诉。此案被称媒体称为"中国乙肝维权第一案";2004年10月,乙肝病毒携带者朱小艳状告江苏省铜山县人事局,法院以不属于行政诉讼受案范围为由裁定不予受理。该案被媒体称为"江苏首例乙肝歧视案";2005年5月31日,湖南娄底考生常路向长沙市雨花区人民法院提起诉讼,状告省国税局在招录职工时对携带乙肝病毒的人进行歧视。该案一审败诉。2005年6月,一位姓王的先生状告深圳航空公司在招录职工时对乙肝"三抗"呈阳性的人进行歧视。法院以不属于法院受案范围为由裁定不予受理。。该案被媒体称为"北京首例乙肝歧视案";2005年9月,郑州考生白小勇状告河南财经学院在招生过程中对乙肝病毒携带者进行歧视,该案被媒体称为"全国首例高招乙肝歧视案"。最后原被告达成庭外和解:河南财经学院将于下学年接收白晓勇为本校学生。
    
    2、教育权案件
    (1)"平等受教育权案":2001年8月,山东青岛三名考生姜妍、栾倩和张天珠向最高人民法院起诉教育部。他们声称教育部2001年作出的全国普通高校高等教育招生计划的行政行为侵犯了他们的平等受教育权,因为该计划对不同的省份限定不同的招生人数,这种限定使得不同省份的考生之间录取分数标准线差异巨大。最终,他们的案件材料被最高人民法院退回。当年9月8日,3位当事人通过律师宣布诉讼目的已达到,终止诉讼。
    (2)"民工子女学校案":2004年3月,创办北京行知打工子女学校校长易本耀以行政不作为为由状告北京市丰台区教委,要求其批准该学校。北京市东方公益法律援助律师事务所代理了此案。该案一审、二审均败诉。诉讼结束后不久,丰台区教委批准了该学校。
    (3)"义务教育收费案":2005年6月,北京6岁的邹应来状告北京市教育委员会违法要求义务受教育人履行学费给付义务。原告声称,其于2005年6月11日年满6周岁的当日到被告人下辖的北京市朝阳区石佛营小学报名入学,本为履行《中华人民共和国义务教育法》强制要求的公民受教育义务,却只有在被迫按被告人要求给付了人民币现金玖佰玖拾壹圆后才最终注册了学籍。原告的监护人认为,收费行为违反《中华人民共和国义务教育法》的规定,故诉请法院撤销市教委收取费用的行政行为,并在其管辖区域内实行义务教育免费的制度。西城法院以诉讼请求事项不属于法院行政审判权限范围为由,裁定不予受理。
    
    3、环境保护案件
    (1)2000年12月20日,300名青岛市民以经过青岛规划局批准的在音乐广场北侧建立住宅区的做法,破坏了广场景观,侵害了自己的优美环境享受权为由,将市规划局告上法庭。他们请求法院判决撤销规划局的批准行为。该案一审败诉。
    (2)2001年10月17日,东南大学法律系施建辉、顾大松两教师向南京市中级法院提起行政诉讼。他们声称观景台的建设"破坏了其享受自然景观带来的精神上的愉悦",要求市规划局撤销对紫金山观景台的规划许可。法院未受理此案。但南京市政府在2002年2月自动拆除了观景台。
    (3)2002年6月,杭州农民陈法庆以行政不作为为由将杭州余杭区环保局告上法庭。他认为环保局没有对制造粉尘、噪音的石矿企业作出处理。法院最后认定了污染存在的事实,但又认为环保局已经作出过处理,因此判决驳回起诉。
    (4)2003年12月,杭州农民陈法庆将浙江省政府和浙江省环保局告上杭州市中级人民法院,法院以环境污染跟原告没有直接的利害关系为由裁定不予受理。
    (5)2003年2月,杭州律师金奎喜向杭州市西湖区人民法院提出行政诉讼,要求法院撤销杭州市规划局为浙江省老年大学项目所颁发的项目许可证,保护杭州西湖风景名胜区和社会公共利益。西湖区法院裁定不予立案,二审法院维持原裁定。
    
    4、消费者权利案件
    (1)"消费者知情权"系列案件:1998年,河南某中学女教师王英以某酒厂生产的产品没有标注真实成分和相关警示,是误导消费者为由向法院提起诉讼。她请求法院判令酒厂在白酒的包装上写明"饮酒有害健康"的警示,并表明其真实成分。法院最后驳回了其诉讼请求。
    2003年3月,消费者朱雀翎状告雀巢公司,声称被告未标注转基因标识的行为侵犯了消费者的知情权和选择权。该案一审败诉。
    2004年12月22日,来自福建省的游客丘建东向黄山市黄山区人民法院提起诉讼,状告黄山市地名混乱,误导消费者,损害游客知情权。案件结果不详。
    (2)"三毛钱入厕案":1998年10月28日,葛锐状告郑州铁路局,声称郑州火车站高架候车室收取的"入厕费"于法无据。该案一审败诉,二审胜诉。
    (3)"春运涨价案":2001年4月,律师乔占祥以铁道部关于春运涨价的《通知》未经国务院批准、未组织听证,侵害了其合法权益为由向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼,将铁道部告上法庭,并将北京铁路局、上海铁路局、广州铁路(集团)公司列为第三人。该案一审、二审均败诉。2002年以后,铁路价格变动都进行了听证。
    (4)"工商银行乱收费案":2004年4月,《中国工商报》记者喻山澜以不当得利为由,将工行宣武支行及工行北京分行起诉至北京市宣武区人民法院,要求第二被告工行北京分行停止执行自定的牡丹交通卡补办收费标准,同时将新的补办收费标准按有关规定报物价部门审批。该案一审败诉。二审法院判决工行宣武支行返还原告喻山澜补卡费69.2元及利息,同时驳回原告要求工行北京分行立即停止执行自定的补卡收费标准的诉讼请求。该案宣判后,工商银行决定,以前因补卡缴纳100元的其他消费者可凭交付凭证领取返还款69.2元及相应的利息。北京市发改委于同年4月发布《关于驾驶人信息卡补领换领收费标准的函》,确定机动车驾驶人信息卡(牡丹卡)换卡、补卡的收费标准为30.8元。
    (5)"高架路不合理收费案":2004年10月,陶鑫良和斯伟江两律师状告上海延安路高架道路发展有限公司。原告认为自己没有使用高架路却被该公司强制收取了15元钱。案件审理结果不详。2005年2月1日,上海市政府宣布,取消延安路高架路收费。
     (6)"高速公路不高速"案:2004年8月4日,法学博士宋德新以"高速公路不高速"为由状告河南省高速公路发展有限责任公司。二审调解的结果是,一审被告道歉,原告放弃10元钱赔偿请求。2005年3月1日实施的《河南省高速公路条例》明确规定,如果高速公路严重影响车辆正常通行的,应当责令其暂停收取车辆通行费,并向社会公告。
    (7)"出租车空驶费"案:2005年7月,律师熊武因认为北京金巢公司出租汽车有限公司的出租车里程超过15公里后多收取的50%的空驶费没有法律依据而向法院起诉。一审败诉。
    (8)"机场建设费案":2004年9月3日,丘建东以机场建设费收费违法为由向福建省厦门市湖里区人民法院提起诉讼,请求法院判令厦航返还建设费50元。法院经审理认为,机场建设费的征收主体是政府,而厦航是根据国家行政机关的授权委托,代为收费,应属于合理收费。最后法院驳回了原告的诉讼请求。
    (9)"铁路强制保险案":2005年9月27日,东方公益法律援助律师事务所的黄金荣以北京铁路局未告知原告车票中含有2%强制保险费、未告知保险人的行为侵犯消费者知情权为由将其告上北京铁路运输法院。该案一审二审均败诉。
    (10)"发票"系列案:1)2004年8月8日,郝劲松以国家税务总局未在法定期间内,就其向举报中心递交的火车上消费不给发票的举报材料做出回复属于行政不作为为由,向北京市第一中级人民法院提起诉讼。该案一审败诉。2)2004年5月18日,郝劲松以地铁公司未提供如厕发票为由向法院提起诉讼。12月10日,西城法院判决地铁公司给郝劲松出具面值为5角的发票两张。同时,地铁公司当庭向郝劲松致歉;并表示复八线的移动厕所将全部配齐发票。3)郝劲松以在火车上用餐消费索要发票未果为由,将北京铁路局告上了法院。2004年11月28日,一审法院驳回了郝劲松的起诉,理由是郝劲松不能证明自己索要过发票。二审维持原判。4)2004年11月8日,郝劲松以在北京站购买到丰台的2.5元火车票,在退票时被收取2元退票费无正式发票为由向北京铁路运输法院提起了诉讼。该案一二审均败诉。5)2004年12月,郝劲松以"北京地铁复八线站内无厕所而存在设计缺陷,乘客被迫使用收费厕所"为由向法院提起了诉讼。该案一审败诉。6)2005年2月18日,郝劲松以乘坐北京西至太原的N275次列车,在购买水果等物时索要发票未果为由,向法院提起诉讼。法院判决被告北京铁路局向原告郝劲松补开六十元正式发票。2005年3月,铁道部向全国各铁路局发出《关于重申在铁路站车向旅客供餐、销售商品必须开具发票的通知》,后北京铁路局所辖各次列车按通知要求,在所有的列车上都配备了发票。
    (11)"进沪费"案:2005年11月1日,法学博士李刚以上海市政工程局收取的外埠车辆"进沪费"行为违法为由将其告上法院。该案一审败诉。
    (12)"进津费"案:2005年7月6日,法学博士李刚以天津市市政工程局收取外埠车辆"进津费"违法侵害自己合法利益为由,向天津市第一中级法院提起行政诉讼。一审法院裁定不予受理,二审法院维持原裁定。
    (13)"首都高速公路不合理收费案":2005年3月,律师胡凤滨以只走了300米就收10元收费不合理为由状告首都高速公路发展有限责任公司,要求被告返还其10元钱并从此停止不合理收费的行为。该案一审败诉。2005年10月,胡凤滨又将发改委告上法院,请求法院判令市发改委履行法定职责,对首都机场高速公路违规收费的行为依法进行查处。一审也败诉。
    (14)"限制小排量汽车"案:2005年8月23日,律师李苏滨驾驶排量1.0升的夏利车驶经长安街时,被交警以"违反限制通行规定"为由罚款100元,他以"违法行政"为将北京西城交通支队告上法庭。北京西城法院受理了此案。2006年1月9日,国家发改委发布《关于鼓励发展节能环保型小排量汽车的意见》,该意见规定,"不得出台专门限制小排量汽车的规定,不得采取任何形式的地方保护措施。清理有关限制性规定的工作必须在2006年3月底前完成。"同日,原告李苏滨到西城法院撤回诉讼。
    
二、性质

    上面列举的只是我在有限时间内所搜集到的一些比较有影响的公益法实践活动。这些实践活动既具有法律行动的属性,但又具有超越个案的价值,有些甚至还以制造一定的社会压力为目的。它们既有别于人们习以为常的法律行动,也又有别于人们通常认为的政治施压行动。例如,大多数公益诉讼的诉求与人们司空见惯的普通民事、经济和行政诉讼的诉求具有很大的区别。无论是教育权诉讼、平等权诉讼、环境权诉讼还是消费者权利诉讼,其诉讼请求要么完全与起诉者自己不存在直接的利益关系,要么这种利害关系与诉讼的成本相比显得微不足道,并且还具有大大超越个案的价值和社会影响;公益上书活动虽然指向不合理的法律和制度,但它既不是人们所熟悉的政治抗议行动,也不是目前比较普遍的、带有强烈个人利害关系的上访行为,更不同于目前体制内人民代表大会代表提出法律议案这类行为。那么应该如何来看待这些公益法实践的性质呢?我的看法是,目前的公益法实践已经可以称为一场日益兴起的法律运动。
    公益法实践是一种通过法律程序而采取的法律行动,但其目的都带有超越自身利益的色彩。无论是公益上书还是公益诉讼,尽管它们都是在法律制度范围内通过法律途径而采取的法律行动,然而其采取这种法律行动的目的并不在于仅仅获得个人权利的法律救济,而且还在于通过法律的手段揭露违法行为和不合理的法律、规章制度,推动法律制度的完善,并促使国家机关认真履行法律职责。
    公益法实践首先指向的是不合理的法律、法规以及其他规范性法律文件。不仅公益上书无一不是直接为了改变不合法或者不合理的法律、法规以及其他规范性法律文件,而且公益诉讼也经常以揭露不合理的规范性法律文件为目的。在广西平南县5名代课教师诉县政府身高歧视案中,这些教师明确对对教师身高进行歧视的《广西壮族自治区申请认定教师资格人员体检标准及办法》进行了挑战;在周香华诉建行平顶山市分行退休性别歧视案中,周香华直接对规定男女退休年龄有别的国务院《关于安置老弱病残干部的暂行办法》提出挑战;黄金荣诉北京铁路局铁路强制保险案的最后目的也是为了揭露1951《铁路旅客意外伤害强制保险条例》以及1959年财政部和铁路部共同发布的《关于铁路旅客意外伤害强制保险自1959年起由铁路接办的联合通知》涉嫌违反《保险法》的事实。
    公益法实践的另一个重要目的是揭露各种违法行为、敦促有关国家机关认真履行职责。公益诉讼的发动者一方面要揭露现实生活中司空见惯、普遍存在的各种歧视行为、乱收费行为、逃避税收行为、违法行政行为……,另一方面又要敦促有关国家机关切实履行其在贯彻法律、惩罚、纠正违法行为方面的法定职责。很多公益诉讼实践者在提起揭露违法行为之诉后又提起了敦促国家机关履行法定职责之诉。例如,葛锐在状告郑州铁路局厕所非法收费之后,又起诉郑州市物价局,要求其履行处罚郑州铁路局的法定职责。郝劲松就北京铁路局所属列车餐车消费不开发票行为提起诉讼后,又起诉北京东城地税局,要求其履行查处偷税行为的法定职责。此外,公益法实践不仅要敦促国家行政机关履行法定职责,而且还要敦促国家立法机关也履行其职责。公民公益上书的主要目的就是在于敦促国家立法机关履行其对有关规范性法律文件进行合法性审查的法定职责。
    目前的公益法实践既是一场法律运动,也是一场名副其实的权利运动。在权利理论中,法律和权利经常只是一个硬币的两个方面:法律是一种客观的权利,权利是一种主观的法。因此作为一个硬币的另一方面,大多数公益法实践背后都具有极为明显的维权动机。人们在采取公益上书和公益诉讼等法律行动时往往既试图揭露违法行为、改变不合理规章制度,也试图维护人们的法律权利,特别是人权。例如,人们上书要求全国人大常委会对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查可以说是为了维护公民的人身自由权;上书要求对《公务员暂行条例》、《国家公务员录用暂行规定》等规范性法律文件进行违宪审查是为了维护公民的平等权;人们发动"平等受教育权案"、"民工子女学校案"和"义务教育收费案"等公益诉讼的目的主要是为了维护公民的受教育权。通过公益诉讼,人们不仅掀起了声势浩大的平等权诉讼浪潮,而且还开始尝试我们宪法还没有确认、但在国际人权法上已经得到认可的环境权公益诉讼。除了人权诉讼,目前正此起彼伏、旨在保护消费者权利的公益诉讼也具有鲜明的权利运动性质。
    目前的公益法实践已经不再仅仅是个别的、彼此毫无联系的社会现象,而已逐步演变为具有鲜明自觉性、声势浩大的社会性运动。我们可以从以下几个方面看出公益法实践的运动性质。
    首先,公益自觉性。尽管从表面上看,大部分公益诉讼的发动者或多或少都是与案件有利害关系的人,但这种利害关系经常大大超越当事人个人的利益得失。除了乙肝歧视案等小部分案例外,在绝大多数公益案件中,个人利益得失完全可以忽略不计。公益上书和环境公益诉讼这类与个人利益关系非常遥远的实践是如此,大部分其他类型的公益诉讼案件也是如此。在许多当事人与案件似乎存在利害关系的案件中,这种利害关系往往是当事人自己为了适应现有的诉讼规则而故意制造或刻意"发现"的。那些具有法律背景的职业者或者学生所提起的公益案件几乎都属于这种情况。即使在那些与个人确实存在重大利害关系的案件中(如某些平等权诉讼),诉讼原告在明知在目前的法律环境中,诉讼胜诉的希望微乎其微的情况下,能够知其不可而为之,这也不能不说明当事人具有声张正义的自觉公益精神。目前,有意识地发动公益诉讼或公益上书,已经成为当前公益法实践的一种主流。
    第二、相互呼应性。随着公益法实践的深入,不同公益法实践之间的呼应性质日益明显。四川大学法学院的学生接连不断地提起平等权公益诉讼,很明显受到了先行者的激励;"孙志刚案"出现后,5位学者要求启动特别调查程序的上书与三位法学博士要求启动违宪审查程序的上书也相互呼应。乙肝歧视系列案件更为明显地体现了这一点。乙肝歧视第一案"张先著案"胜诉后,不仅大大激励了后来反乙肝歧视诉讼的开展,而且也激励了后来一千多人声势浩大的联名上书活动。针对铁路、公路、机场、银行等垄断性国有企业不合理收费的公益实践活动此起彼伏,其相互激励的意味也非常浓厚。
    第三、广泛参与性。从参与公益法实践的主体看,毫无疑问,具有法律专业背景的人占据了主导地位。由于公益法实践是以法律行动的方式进行的,因此具有法律专业背景的律师、法律院校和研究所的教师或研究人员、法律专业学生成为公益法实践的主体是理所当然的,这也是公益法实践具有自觉性的重要体现之一。但是,当前的公益法实践之所以已经可以称得上是一场社会性的法律运动,其中一个重要的原因在于,它从来就不仅仅是受过法学专门教育的法律人参与的法律行动,它从一开始就具有非常广泛的群众性。例如,在各种公益上书活动中,尽管很大一部分发起者是法律人,但也不乏像盛洪、王海、司马南这类法律界外的名人以及像王淑荣这类默默无闻的普通村干部;在反对乙肝歧视的上书活动中,虽然人们宣传建议书时突出了以何家弘、章剑生这些法学教授为首的法学家身份,但其网上签名的性质决定了其参与者必然具有广泛的群众性。在公益诉讼中,普通公民的参与热情也非常高昂。环境公益诉讼中的300青岛居民和杭州农民陈法庆,"平等受教育权"案中山东青岛姜妍、栾倩和张天珠三名考生,消费者权利保护系列案件中的中学教师王英、普通消费者朱雀翎、记者喻山澜,"退休性别歧视案"中的周香华,反乙肝歧视系列案件中的大部分当事人,他们都是具有强烈法律意识和权利意识的普通公民,正是他们的参与,才使得公益法实践能够成为一场轰轰烈烈的法律运动和权利运动。
    第三、初显专门化。在这种方兴未艾的公益上书和公益诉讼热潮中,有一个现象特别值得注意,那就是出现了一批热心公益法实践的个人和机构。到目前为止,发起两起以上公益诉讼的人已经有不少,像葛锐、郝劲松、陈法庆、李刚、丘建东、胡凤滨提起的公益诉讼都已经超过两场,其中,郝劲松和丘建东已经连续发起了五起以上的公益诉讼或公益上书活动。除了这些直接提起公益诉讼的热心人士之外,我们也不应忽略那些一直为公益诉讼提供法律帮助的法律界人士。如上海交通大学的周伟教授就长期支持平等权诉讼,现在他至少已经代理了四场平等权的公益诉讼(其中包括"张先著案")。此外,专门从事公益法实践的机构的出现也是一个特别值得令人期待的事件。2003年8月,中国第一家专门从事公益法律援助的律师事务所--北京市东方公益法律援助律师事务所成立,它已经代理了诸如"民工子女学校案"、"铁路强制保险案"这些著名案件。值得说明是,"铁路强制保险案"虽然名义上是由个人提起的公益诉讼,但实际上它是东方公益法律援助律师所集体精心策划的案件,而2005年8月向全国人大常委会提出《关于请求对<珠海经济特区道路交通安全管理条例>进行合法性审查的建议书》的活动则直接是以公益法律援助律师事务所的名义进行的。这些长期从事公益法实践的个人和机构对于目前公益法实践能够从个别行动演化为普遍的法律运动发挥了至关重要的作用,正是它们的不断推波助澜,才使得公益法实践活动始终能够保持一定的热度,使这场法律运动能够长期坚持下去。
    第四,广泛社会响应。目前的公益法实践之所以可以称为一场运动,除了因为公益法律行动频繁、参与者众多这个原因外,还在于它从一开始就得到了媒体的积极响应,并引起了学术界的持久兴趣。媒体对于公益法实践的关注真可谓异乎寻常,上面所列举的几乎所有这些公益法实践活动都受到了媒体的热烈追捧。媒体的新闻报道可以说已经成了这场法律运动的一个必不可少的组成部分。如果没有媒体的积极响应和支持,那么公益法实践活动就不可能星火燎原,更不可能发展成目前的规模。学术界对于公益法实践也表现出了极大的兴趣,不仅有关公益诉讼的学术论文已经相当可观,而且各种公益诉讼学术会议也层出不穷。例如,东方公益法律援助律师所自2003年以来已经连续举办了两届"东方公益法论坛"。仅2005年召开的有关公益诉讼学术研讨会就包括:3月初在上海召开的"上海市公益诉讼法律研讨会",9月13日-15日,在成都召开了的"公益诉讼与维护妇女权益研讨班"以及10月18日-19日在苏州召开的"公益诉讼、人权保障与和谐社会"国际研讨会。苏州的会议最后还发表了《公益诉讼苏州宣言》,呼吁建立公益诉讼制度,呼吁律师积极参与公益诉讼实践。
    还值得特别指出的是,我们虽然称公益法实践是一场运动,但它却完全是一场理性的和平运动。它宣扬通过法治实现社会正义,通过个案逐步推进社会变革;它虽然挑战不合理的法律制度和实践,却只是主张通过个案的方式经由现存的法律程序实现变革。它在性质上是一场法律运动而不是政治运动,因为它所采取的是严格的法律手段而不是广泛的政治动员,提出的是具体的法律要求而不是抽象的政治诉求。它是在承认现存政治和法律秩序的前题下试图推进法律制度的完善和社会的进步。因此,公益法实践既是一场声势浩大的运动,同时也是一场和平的、理性的社会改良运动。
    公益法实践运动开创了推动社会变革的一种新模式。它既不同于近百年来不断给中国带来光荣或恶梦的激进政治运动模式,也不同于自改革开放以来,政府通过大规模立法和法制宣传而进行的自上而下的普法运动模式。公益法运动是一场自下而上通过法律个案推动的法治运动。它奉行的是大处着眼、小处着手的原则,展现的是温和的公民社会力量,体现的是稳健的改革精神。因此,公益法实践运动不会带来任何恶梦,只会给中国带来光荣和希望。
    三、效果
    公益法实践是一种以实现一定的社会公共利益为目的而采取的法律行动。这种公共利益可以表现为改变一项可能惠及不特定多数人的法律和政策,督促政府履行能够保护公众利益的法定职责,或者引起人们对特定不合理现象的广泛关注。由于对公共利益可能会存在多层次的理解,因此我们对公益法实践的效果的评价也应是多层次的。在这里,我将从法律效果、社会效果和社会影响三个方面对公益法实践的效果进行评价。
    
    (一) 法律效果
    法律效果是指因法律请求直接得到有权机关认可而产生的有法律拘束力的结果。公益法实践活动既然采取的是法律行动,就必然希望能够得到直接的法律结果。公益上书的人会希望自己修改或废除有关规范性文件的建议能够被有权机关接受,并且能够得到确定的结果;提起公益诉讼的原告首先也希望自己的诉讼请求能够得到法院的支持。
    如果从法律效果看,公益法实践能够直接达到法律效果的比例并不是很高。就公益上书案件而言,有证据证明直接达到法律效果的情况几乎不存在。虽然公益上书后,相应规范性法律文件得到修改或者废除的情况并不少见(如《河北省土地管理条例》的修改、《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》和《河南省农作物种子管理条例》的废除都发生在相应的公益上书之后),但迄今为止,还没有任何证据证明,这些规范性法律文件的改变是直接源于相应的公益上书活动;接受公益上书的机关也从来没有以任何方式告知公益上书人或者公众,这些规范性法律文件的改变与某些公益上书之间存在直接关系。
    公益诉讼案件的情况有所不同。在公益诉讼领域,确实已经出现了一些直接达到法律效果的公益诉讼案件。到目前为止,胜诉的典型公益诉讼案件包括:葛锐诉郑州火车站厕所收费案、张先著诉芜湖市人事局乙肝歧视案、喻山澜诉工商银行乱收费案、郝劲松诉北京地铁公司如厕不开发票案和郝劲松诉北京铁路局购物不开发票案。除此之外,还有一些以调解或和解结案取得全部或部分胜利的公益诉讼案件,如李东照、任诚宇诉深圳龙岗公安分局省籍地域歧视案、白晓勇诉河南财经学院高考招生乙肝歧视案。如果我们以本文所列举的42件公益诉讼为总数进行计算,那么现在已有证据表明取得全部或部分胜诉的案件只占了17.5%,因此,总体而言,目前的公益诉讼胜诉比例还是比较低的。在目前情况下,很大一部分公益案件甚至都很难进入诉讼程序;很多法院以"原告与案件没有直接的利害关系"为由拒绝受理环境保护方面的公益诉讼;在各地此起彼伏的平等权诉讼中,法院不予受理或者驳回起诉的案件要占绝大多数;此外,在大部分消费者权利保护方面的公益诉讼中,诉讼请求也都被法院以各种理由驳回。
    造成公益诉讼胜诉率低的原因是非常多样的。既有法律程序的限制问题,也有司法能力的限制问题,此外还有案件本身法律基础不牢固的问题。1. 法律程序的原因。对于公益诉讼而言,法律自身的障碍主要有两个。首先是法律对原告资格的限制。大量公益诉讼被拒之门外的原因就在于法院认定原告与案件之间没有直接的利害关系。在要求国家机关履行法定职责的环境保护案件中,法院不予受理的理由主要是基于这一点。其次是法律对行政审判权范围的限制。目前法律将抽象行政行为、行政机关的人事处理行为等问题都排除在了司法审查的范围之外,这使得很多公益案件很难进入诉讼程序或者获得胜诉。蒋韬诉中国人民银行成都分行身高歧视案、朱小艳诉铜山县人事局乙肝歧视案、邹应来诉北京市教育委员会义务教育收费案没有被法院受理就是基于这个原因;周香华诉建行平顶山市分行退休年龄歧视案、黄金荣诉北京铁路局收取强制保险费败诉的其中一个重要原因也是法院拒绝对规范性法律文件进行司法审查。2. 法院的司法能力问题。除了存在法律上的限制外,中国法院地位低下而导致的司法消极主义和能力限制也是一个重要原因。无论在平等权公益诉讼、环境保护诉讼还是消费者权利保护诉讼中,都存在同样类型的案件,有的法院愿意受理,有的法院不愿受理的情况,这说明许多法院不愿或者不敢对有些社会矛盾作出处理,即使处理了,也很难完全站在中立的角度。尽管各地法院的能动性存在差异,但法院奉行司法消极主义仍然是目前的主流现象。3. 案件本身的法律基础不牢固。由于很多公益诉讼提出是新型的法律诉求,这些诉求在目前的实体法中并不一定具有牢固的法律基础,因此在诉讼中很难得到胜诉。如乔占祥诉铁道部春运涨价案、熊武诉北京金巢公司出租汽车有限公司收取空驶费案以及像丘建东诉黄山旅游发展股份有限公司侵犯消费者知情权等有关消费者知情权的诉讼,其法律基础都不是特别牢固,因此败诉也在情理之中。除了上述这些与法律和司法体制有关的原因之外,当事人自动撤诉、诉讼技巧运用不当等也是公益诉讼没有以胜诉而告终的原因。
    如果仅仅从公益诉讼的胜诉率及其似乎不可克服的法律障碍看,公益诉讼的前景似乎显得相当悲观。然而事实并非如此,因为公益法实践并不以法律上是否胜诉论英雄,更何况公益法实践还可以在法律之外取得另外一种"胜利"。
    
    (二)社会效果
    这里指的社会效果是指这样一种结果:公益法实践的目的或者所提出的请求在法律程序外的社会中得到了实现或满足。公益法实践的手段是法律行动,但其根本的目的还在于使其维护公共利益的诉求能够得到实现,不管是法律程序上的实现,还是法律之外的实现。如果从法律效果看,公益法实践的成果屈指可数,然而,如果从它们的社会效果看,成功率还是相当可观的。
    就公益上书这种法律行动而言,尽管都没有产生直接的法律效果,但其产生的社会效果还是非常显著的。王淑荣上书、俞江、滕彪和许志永上书、肖太福、涂红兵、陈占军、朱嘉宁上书、1161名公民上书、东方公益法律援助律师事务所的上书这些法律行动都在不同程度上促进了相关法律、政策的修改或者废除。
    公益诉讼的社会效果也非常明显。王勇、李红卒和陈青松起诉成都快餐有限公司粗粮王红光店就餐身份歧视案没有胜诉,但促使被告撤除了带有歧视内容的广告词;李东照、任诚宇状告深圳龙岗公安分局省籍地域歧视案中,在诉讼过程中,被告召开新闻发布会就向河南省籍公民赔礼道歉;易本耀诉丰台区教委行政不作为案败诉后,丰台区教委最后还是批准了北京行知打工子女学校;葛锐诉郑州市物价局行政不作为案以败诉告终,但有行政监管职权的河南省计委却马上对郑州火车站违法收费的行为进行了处罚;乔占祥诉铁道部春运涨价案以铁道部上浮票价未经价格听证程序为由进行诉讼未获法院支持,但铁道部以后春运涨价时还是举办了听证会;陶鑫良和斯伟江诉延安路高架道路发展有限公司不合理收费案诉讼目的的实现也在法律之外,上海市主动撤销了这项收费;宋德新诉河南省高速公路发展有限责任公司高速公路不高速案在案外也促使《河南省高速公路条例》作出规定,如果高速公路严重影响车辆正常通行的,应当责令其暂停收取车辆通行费,并向社会公告;郝劲松诉铁路部门的一系列案件最终促使铁道部下通知要求铁路部门提供服务发票;施建辉、顾大松诉南京市规划局行政不作为案败诉后,南京市政府也很快就拆除了有碍观瞻的紫金山观景台;李苏滨诉西城交通支队限制小排量汽车案以撤诉告终,但原因在于国家发改委已经禁止限制小排量汽车。喻山澜诉工行宣武支行及工行北京分行乱收费案获得了胜诉,不过其真正的诉讼目的却是在法律外实现的。其案件获得胜诉后,国家工商银行主动将工行牡丹交通卡的补卡费用将由之前的100元下调至30.80元;北京市发改委也按照法院的判决批准国家工商银行的新收费标准。
    在本文所收集到的42件公益诉讼案件中,已经有证据表明获得社会效果的公益诉讼案件占26.1%,如果再加上具有法律效果的公益案件,产生具体效果的公益诉讼案件就占了总案件(除去重复计算的既有法律效果又有社会效果的东照、任诚宇状告深圳龙岗公安分局省籍地域歧视案和喻山澜诉工行宣武支行及工行北京分行乱收费案)的38%。如果从这个角度看,公益诉讼产生具体效果的比例还是相当可观的。
    当然,在公益法实践与具体的社会效果之间的因果关系会因案件的不同而存在差异。有些案件与社会效果之间的因果关系比较容易看出来,如喻山澜诉工行宣武支行及工行北京分行乱收费案获得胜诉与国家工商银行随后主动将工行牡丹交通卡的补卡费用将由之前的100元下调至法院确认的30.80元之间的因果关系是非常明显的;然而,在大部分情况下,公益上书与有关法律、政策的修改或废除之间的因果关系是很难证明的。在多数情况下,公益上书行动只是多少促进这些社会效果产生的一个因素而已。在公益诉讼与社会效果之间的情况也同样如此。例如,在李苏滨诉西城交通支队限制小排量汽车案与国家发改委发通知禁止限制小排量汽车的行为之间,我们很难说存在因果关系,尽管我们仍然可以把国家发改委的行动多少视为是公益诉讼的一个成果。此外,如果与公益上书相比,公益诉讼与具体的社会效果之间的因果关系一般会更紧密一些,这主要是因为公益诉讼的程序性更强,诉求也更具体。从公益法实践活动与社会效果的因果关系上讲,法律行动所指向的目的越抽象,因果关系一般就越脆弱,反之亦然。
    
    (三)社会影响
    公益法实践的社会影响是指公益法实践通过媒体的报道而产生的广泛社会关注。由于公益法实践所提出的问题一般都具有广泛的社会意义,因而它们大都能得到媒体的热烈响应,从而能引起社会的广泛关注。如果说,目前公益法实践的法律效果屈指可数,产生的社会效果相当可观,那么它们所引起的社会影响就可以说非常普遍。不管最后的法律效果和社会效果如何,只要媒体有途经知道信息,几乎所有的公益法实践活动从一开始就会得到媒体的广泛关注。例如,虽然大多数环境保护类公益诉讼案件都被法院裁定不予受理或者判决驳回起诉,此后也没有产生直接的社会效果,但它们由此提出的环境保护问题却总能得到巨大的社会反响,他们的行动也能受到社会普遍的肯定;同样,在姜妍、栾倩和张天珠诉教育部侵犯平等受教育权案中,尽管原告的诉状甚至根本没有被最高人民法院所接受,但其所引起社会影响仍是实实在在的。
    在目前的公益法实践中,法律障碍的存在使得公益法律行动的法律效果非常有限,在这种情况下,公益法实践之所以仍然能够取得比较好的社会效果,归根结底,原因主要在于它们能够产生广泛的社会影响,并且能够得到社会舆论的支持。因此,尽管对于公益法实践而言,社会影响只是一种软的影响力,但它却是产生硬的社会效果、甚至法律效果的坚实基础。即使社会影响暂时并没有转化为社会效果和法律效果,随着时间的推移以及公益法实践影响力的增加,实现这种转化的可能性也还会不断增加。不管怎样,公益法实践的社会影响力既是公益法实践具有生命力的体现,也是它们最终能完成推动社会进步使命的持久动力。
    还要特别指出的是,上述对公益法实践活动的效果评估还是非常粗略的,原因在于:第一,肯定还有很多可以被视为公益法实践的法律行动没有被统计在内;第二,还有许多公益诉讼案件未知其审理结果。如在上述42件公益诉讼案例中,到目前为止,我还不知诉讼结果的案件(如李凤玲、黄坤红、农华玲、黎雪玲、农文秀诉广西平南县政府身高歧视案)就有4件;第三,对许多公益案件可能会产生的社会效果,我们还没有办法作出评估,因为从公益法律实践出现到特定社会效果的产生之间往往需要经历一定时间的"发酵"。
    四、策略
    前面已经说明,如果将公益法实践的法律效果和社会效果综合起来考虑,公益法实践还是相当有成效的,这也在一定程度上说明,尽管存在这样或那样的问题,众多进行公益法实践的人自觉和不自觉所采取的行动策略还是相当成功的。据我看,目前公益法实践者采取的总的策略是:在尊重现有政治秩序的基础上坚持利用法律途径和媒体宣传,从而达到通过个案逐步推动法治和社会进步的目的。具体说来,包括以下几个方面:
    
    (一)坚持利用法律途径
    公益法实践是以法律行动为特征的活动,因此如果离开了法律行动,就不成其为公益法实践。坚持采取法律行动,既是公益法实践的特色,也是其实践者坚持不懈采取的行动策略。这个策略对于保持公益法实践的特色至关重要,正是因为对这个原则的坚持,公益法实践才成就为一场法律运动,而不是政治运动。
    对于坚持利用法律途径这种策略首先遇到的一个问题是:在目前公益法实践存在诸多法律制度障碍的情况下,应该如何坚持下去?目前公益诉讼在起诉时要受到原告资格的限制,在诉讼结果上又要受到司法审查制度的局限;公益诉讼案件中,不被受理、起诉被驳回的比例非常高。在这种情况下,人们很容易对这种"知其不可而为之"做法的必要性产生怀疑。环境权方面的公益诉讼或许可以在一定程度上说明这个问题。从2000年到2003年,全国曾经发生了多起具有轰动效应的环境权公益诉讼,这些被视为"典型公益诉讼"的案件无一获得胜诉,最后的结果不是被法院裁定不予受理,就是被判决驳回。于是,自2003年以后,我们就很少看到这方面的公益诉讼了。由此可见,在目前法律体制下,那种在案件受理和案件结果方面几乎不能让人看到希望的公益诉讼,纵然也可以引起一定的轰动性影响,但它是否能够长期坚持下去确实仍然是一个疑问。与此形成对比的是,有关平等权和消费者权利保护方面的公益诉讼则完全是另一种景象:此类公益诉讼案件可以说此起彼伏,诉讼不断。之所以会形成这种局面,很大一部分原因在于,在这两个领域,原告和案件之间的利害关系比较容易找到,并且在法律上也存在比较大的辩论空间。因此,尽管公益诉讼的提起并不一律要求原告与案件具有直接的利害关系,然而,如何能够选择,公益法实践者最好还是积极寻找那些容易被法院受理并且法律上具有一定辩论空间的案件;或者积极创造条件以适应现有的诉讼规则。因为只有这样,才能最大限度地利用现有的法律程序,从而使公益诉讼更可能长期坚持下去。
    坚持利用法律途径还有一个应如何尽可能地利用法律程序的问题。从目前已有实践看,许多公益法实践不仅做到了坚持采取法律行动,而且还最大限度地利用了现有法律途径。从法律行动的种类看,公益法实践包含了从上书、劳动仲裁、行政复议到民事、行政诉讼在内的几乎所有法律途径。不仅如此,许多公益法实践者为了更大限度地实现公益法实践的目的而采取了尽可能利用个案所能利用的法律途径的策略。例如,在周香华诉建行平顶山市分行退休年龄歧视案中,原告在走完劳动仲裁程序后又提起了民事诉讼;在郝劲松诉北京铁路局退票不开发票案中,郝劲松除了走完二审诉讼程序之外,还上书全国人大常委会,要求对《铁路客运运价规则》进行合法性审查;在黄金荣诉北京铁路局铁路强制保险案中,原告先提起了消费者知情权民事诉讼,随后又向中国保监会提出申请和进行行政复议,最后还提出了针对中国保监会的行政诉讼。尽可能用尽法律程序除了可以尽最大可能获得取得法律效果的机会外,最大的好处是可以通过连续的法律行动持续推动媒体对相关问题的关注,从而增加获得社会效果的可能性,对于那些在法律上胜诉机会比较低的案件而言尤其如此。
    在面临法律和制度障碍的情况下,坚持"知其不可而为之",尽可能地利用法律途径还有一个明显的好处,那就是,可以通过对法律程序的不断使用逐步推进程序本身的完善。对于上书这种法律程序的利用就是一个很好的例子。自从2003年俞江、滕彪和许志永3位法学博士上书要求对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行合法性审查以来,人们开始真正"发现"《立法法》中早就规定的上书程序,并开始有意识地利用这个程序。这个程序的频繁使用,不仅促使全国人大常委会于2004年专门成立了法规审查备案室,而且还于2005年年底完善了《法规备案审查工作程序》。一个原来并不那么受人重视的法律制度就这么运作起来了。公益诉讼对于其他法律程序的完善也同样很有意义。例如,在法律对原告资格的限制方面,如果公益诉讼蓬勃开展,那么在社会普遍支持公益诉讼的气氛下,法院通过法律解释的方式放宽对原告与案件利害关系的要求也完全是可能的。事实上,现在已经有一些法院这么做了,如青岛市民告青岛市规划局案和李东照、任诚宇状告深圳龙岗公安分局地域歧视案中的法院就是如此。总之,对于公益法实践者而言,无论公益法实践所要达到的目标如何宏大,尊重现有法律秩序,并坚持不懈地利用现有的可能并不那么完善的法律程序,始终都是一种不可放弃的策略;因为只有这样,才能既坚持公益法实践的特色,又能推动法律的完善和社会的进步。
    
    (二)尊重现有政治空间
    公益法实践活动采取的尽管仅仅是依法进行的法律行动,然而在中国目前的政治体制下,法律行动并非没有政治界限。中国大多数的法律实践者都知道,在哪些领域可以成为纯粹的法律事务,在哪些领域,法律的作用是有限度的,在哪些领域,法律又会遇到政治的禁忌。从目前的情况看,公益法实践的发起者基本上都非常明智地选择了那些具有新闻效应又可以成为纯粹法律事务的领域。在公益诉讼中,消费者权利保护领域问题最多,最容易提起,也最具有政治自由度,因此这类公益诉讼也最多。在目前情况下,环境权公益诉讼也具有比较大的政治自由度,因而数量也不少;在目前出现的宪法权利诉讼中,现有的公益诉讼类型也主要局限于平等权和教育权这两类政治敏感度相对不太高的领域;而涉及政治权利的公益诉讼则几乎很难见到。
    到目前为止,大部分公益上书的行动所指向的规范性法律文件或制度也并不具有很大的政治敏感性。在公益上书中,最具有政治意味的莫过于2003年俞江、滕彪和许志永3位法学博士上书要求对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行合法性审查的行动了,因为它涉及到了政府长期以来可被视为不良人权纪录的实践问题。然而,那次公益上书之所以能够顺利提起并广为人知,在很大程度上可能要得益于"孙志刚案件"和"非典"出现后形成的良好舆论氛围。
    当然,某个领域的公益法实践是否具有政治敏感性并不能一概而论。例如,虽然目前就身高歧视、年龄歧视、地域歧视、就餐身份歧视、退休性别歧视、乙肝歧视而提起的平等权公益诉讼在政治上比较安全,但如果就政治身份(如是否中共党员、是否政治异议者)歧视而提起公益诉讼,那么可能又会另当别论了。另外,由于公益法实践高度依赖于舆论宣传,而掌握政治意识形态的党政部门对舆论宣传的尺度把握具有很大的不确定性,这也决定了人们很难确定某些公益法实践是否以及何时会触及政府的敏感神经。
    不管怎样,目前公益法实践所采取的既尊重现有政治空间,又积极利用这种空间的策略还是非常可取的。公益法实践的目标是通过法律的手段和平地逐步推进法治和社会的进步,因此,尊重现有的法律和政治秩序无论如何都是公益法实践的优先选择;在法律行动因遇到强力政治障碍而无法发挥作用时,尊重现有的政治秩序才是明智的选择。将法律行动故意政治化或者过于政治化既不符合公益法实践的宗旨,也无助于公益法实践的长期良性发展。
    
    (三)有效利用媒体宣传
    从目前已有的公益法实践看,公益法实践与媒体存在紧密关系是毋庸置疑的,两者可以说形成了一种共生关系。媒体始终把公益法实践作为新闻的热点来追逐,而公益法实践者也经常利用媒体这个平台宣传个案的社会意义。公益法实践通过媒体的宣传获得了对其而言至关重要的社会影响力,从而使公益法实践从个案发展为运动,使公益法实践不仅收获了法律效果,而且还收获了社会效果。当然,反过来也一样,媒体也从中获益良多:通过对公益法实践的报道,媒体开辟了通过新闻报道参与社会变革的崭新途径。
    公益法实践与媒体能够形成这种共生关系,一方面说明人们试图改变中国当前所积累的、长期得不到改变的不合理社会和法律现象的愿望实在太强烈了,以至于几乎每次公益法实践都能获得公众的强烈认同;另一方面说明,当前通过法律途径推动法治完善和生活进步的障碍还非常多,以至于人们只能通过借助社会压力来实现这一点。从这个意义上说,公益法实践与媒体之间的这种共生关系既是中国公益法实践的幸运,也是一种悲哀。
    公益法实践与媒体形成的这种共生关系决定了目前的许多公益法实践很难避免给人留下"进行新闻炒作"的印象。对于那些被法院受理可能性非常小的公益诉讼案件(如姜妍、栾倩和张天珠三名考生诉教育部侵犯平等受教育权案)来说,尤其显得如此。在这个教育平等权的诉讼中,虽然当事人对案件的宣传进行得有始有终(从给最高人民法院寄发诉状到代理律师声称诉讼目的已达到不再采取其它法律行动),尽管案件本身所提出的问题也非常具有现实意义,但这种"诉讼"的形式仍然会让许多人觉得不像是法律行动,而仅仅是一次精心策划的新闻炒作而已。
    公益法实践给人造成的"炒作"印象还因为目前公益诉讼中普遍存在的"个人英雄主义"色彩而进一步加剧。目前绝大多数公益诉讼都是以个人为原告提起的,因而公益诉讼通过媒体宣传也造就了很多像"丘建东"、"葛锐"、"郝劲松"等这样的名人。这种与公益诉讼相伴而来的个人名声固然可能是提起公益诉讼者意愿之外的结果,然而,社会对个人从事公益诉讼的动机的怀疑确实也很容易使人们对某些公益诉讼的"公益性"产生怀疑。在这个"新闻炒作"成风的时代,公众的这种质疑是可以理解的。这种质疑既可能是从事公益诉讼者个人的烦恼,也是摆在公益诉讼事业面前的一个小小的烦恼。一方面,在目前的法律制度和在大多数情况下,个人最适合做公益诉讼原告,并且个人的兴趣和坚持对于公益诉讼的持久开展具有至关重要的作用,另一方面,在目前情况下,要从事公益诉讼就必须进行舆论宣传,而这必然会使个人的名声鹊起。因此,无论对于从事公益诉讼的个人还是公益诉讼本身,既被媒体所成就,也为媒体所带来的声名所累。
    为了减少媒体宣传对公益法实践可能产生的负面影响,以公益组织的名义或者集体的方式采取法律行动不失为一种比较好的方法。以公益组织的名义采取行动(如北京东方公益法律援助律师事务所向全国人大常委会的上书行动)可以有效地抑制媒体对个人的宣传,以集体的名义进行行动(如300青岛市民诉青岛规划局违法行政案、1611位公民联名向全国人大常委会上书行动)也可以达到同样的效果;即使以多个人的名义进行行动(如肖太福、涂红兵、陈占军、朱嘉宁四位律师向全国人大常委会的上书行动;王勇、李红卒和陈青松诉成都快餐有限公司粗粮王红光店就餐身份歧视案)也可以大大减少人们对行动者个人的过分关注。当然,由于法律对于公益组织发动公益诉讼存在很大限制,并且集体行动还涉及到一个组织成本问题,因此在现阶段,还很难改变个人是公益法行动的主体的现状。
    五、结语
    公益法实践是一个具有高度实践性的事业,它是在大量实践者不断的试验、失败和创新中不断发展起来的,人们已经在实践中体现出来了高度的创造性。人们已经成功地制造了很多新的法律亮点,发现了很多典型社会问题,采取了很多有效的法律策略和宣传策略;他们用自己的实际法律行动测试了许多睡在法律汇编中的法律规定和法律程序,用精心选择的个案无情地揭露了各种不合理的法律制度、陈规陋习和社会问题;虽然经历了很多的失败,但在短短的时间内也取得了相当了不起的成就。
    中国现在是一个改革的时代,一个迈向法治的时代。改革已经成为我们这个时代不可动摇的意识形态,而法治则正逐渐成为我们这个时代另一个意识形态。无论是社会大众,知识精英,还是政府官员,都期待能够进行社会变革,实现有序的社会转型。公益法实践正回应了社会的这种需求。它是中国正在形成中的公民社会的重要组成部分,它象征着公民权利的觉醒,体现了理性的法律精神。它的现状就像中国社会的整个现状一样,既朝气蓬勃,又问题丛生;既让人充满困惑,又让人满怀希望。我们没有理由不对公益法实践的未来抱乐观的态度,就像我们没有理由不对中国的未来充满希望一样。
    
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