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略论我国金融监管协调机制的建立
2003年12月27日,十届人大常委会第六次会议通过了《银行业监督管理法》,并对1995年制定的《人民银行法》和《商业银行法》进行了较大修改,对原由人民银行行使的银行业监管职能重新进行了界定、整合和划分,将其中的大部分移转给新成立的银行业监督管理委员会(以下简称"银监会")。2004年2月1日,《银行业监督管理法》及两部银行法的修改决定同时开始实施,自2003年3月10日获准设立并于同年4月28日依据《关于银监会履行原由人民银行履行的监督管理职责的决定》正式挂牌运作后,银监会作为中国银行业主要监管者的地位至此最终确立。这样,继1992年成立证券监督管理委员会(以下简称"证监会")和1998年成立保险监督管理委员会(以下简称"保监会"),并分别从人民银行分离出对证券业和保险业的监管职能后,人民银行对银行业的监管职能也被大部分离,专注于货币政策和金融风险整体调控,从而在我国形成了"一行三会"的金融监管新格局。
    这样一个新格局是对我国金融分业监管体系在逻辑结构上的完善,同时也使得金融主管当局之间信息共享和监管协调机制的建立更显必要。《银行业监督管理法》和修订后的《人民银行法》(以下简称《人民银行法(新)》)对此作了原则性规定。其中,《银行业监督管理法》第6条和《人民银行法》(新)第35条规定银监会和人民银行应当在相互之间及同其他金融监管机构之间建立监管信息共享机制,《人民银行法》(新)第9条则授权/责成国务院建立金融监管协调机制。上述两种机制在广义上均属于金融监管协调机制的范畴:前者是由人民银行、银监会、证监会和保监会作为平等主体自行构建,集中于信息共享;后者则是由国务院作为上级机构组织建立,覆盖范围更为广泛,涉及各监管主体在行使职能时的配合协调乃至争端的解决。在实际运作中,这两个不同层级的协调机制完全可能合而为一,前者成为后者的一个组成部分。事实上,早在法律作此明确要求之前,我国金融监管机构之间已经存在局部的和不定期的协调努力。[1] 对于分业经营和监管模式甫经确立便面临全球混业经营浪潮的中国金融市场而言,这种协调和合作是不可回避的自然选择。然而,金融产品的日益丰富、经营手段的日益多样以及由此产生的监管界限的日益模糊使得自发的低层级协调远远不能满足稳定金融市场和控制金融风险的监管要求,正式的、全面的金融监管协调机制由是也成为监管者和研究者关注的焦点。本文将从我国目前处于从分业到混业的过渡阶段这一基本定位出发,探讨主要金融市场监管实践所能提供的经验,并在此基础上对我国金融监管协调机制的建立提出一些具体建议。
    
    一、我国金融监管体制现状
    我国的金融市场在起步后相当长的时间里采取混业经营的形式,证券、信托等业务均发轫于商业银行。与此相适应,人民银行全面负责监管各种金融机构和金融业务,扮演着全能监管者的角色。随着金融市场的发展和金融品种的丰富,混业经营所固有的风险日渐彰显,证券市场泡沫的破裂和信托投资公司在房地产市场的溃败为此提供了最好的注脚。以1992年10月证监会的成立为肇端,金融市场开始逐步转向分业经营和分业监管。在法律层面上,1995年7月1日开始实施的《商业银行法》将证券和信托业务排除在商业银行的业务范围之外,同时禁止其他机构或个人从事商业银行业务;同年10月1日起施行的《保险法》规定保险公司不得经营其他金融业务,并禁止其他机构或个人从事商业保险业务。[2] 1997年的亚洲金融危机使决策者进一步坚定了分业经营和分业监管的选择,体现为在1999年7月1日开始施行的《证券法》第6条种明确规定,证券业和银行业、信托业、保险业实行分业经营,分业管理。
    毋庸否认,我国金融监管体系的构建过程主要是借鉴和移植国外经验的过程,而鉴于美国金融市场的发达,也由于制度引进在语言、人员等方面存在的路径依赖,美国模式,或者更准确的说,美国自1933年《银行法》(即《格拉斯-斯蒂格尔法》后确立的金融分业经营模式,成为我们几乎直觉的选择。相较于混业经营,分业经营是否更适于新兴市场或转型经济国家,迄今尚无定论,也不是本文关心的问题。本文所关心的,是监管制度与市场现实及其演变是否契合。可以肯定的是,业已确立的分业经营和监管模式有其自身的合理性和生长逻辑,不可能在短期内发生根本改变。同样可以肯定的是,金融全球化的深入和金融业全球竞争的加剧已使实行混业经营以拓展盈利空间和增强竞争力成为不可回避的趋势。与此相应,发达金融市场国家如英国、日本、日本均先后成立了统一的金融监管当局,对金融市场进行整体监管。一直高举分业监管旗帜的美国,也于1999年通过《金融服务现代化法》,允许以金融控股公司的形式从事相对混业经营,并采取由中央银行牵头,银行、证券、保险监管机构各自负责监管金融控股公司相应业务的所谓"功能监管"(functional regulation),并建立各机构间的信息共享、协商协调及冲突解决机制。
    在这种大趋势下,我国的金融经营和监管体制也不能不有所调整。在维持分业经营的基本界限不变的前提下,监管机构开始局部放松管制,通过单独或联合发布特别办法的方式认可和允许银行、证券和保险机构在某些特定领域出现业务交叉。[3] 尽管范围有限且条件严格,但也彰显出监管理念上的又一次重大调整。真正转变的契机来自2003年底对银行法的修改。修改后的《商业银行法》第43条规定:"商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务,不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资,但国家另有规定的除外。"此条规定为金融混业经营和成立金融集团预留了空间。[4] 与此相适应,立法者明确要求金融监管机构间建立信息共享机制,并责成国务院建立监管协调机制。分业与混业之间,这也许可以作为对我国金融监管现状和协调机制背景的一个简化了的描述。
    
    二、国外金融监管协调机制概览
    1. 综合监管下的协调机制
    德国是金融混业经营和综合监管的代表。德国的银行历来以"全能银行"著称,可以直接从事存贷款、证券、信托投资等业务,无需借助控股公司的形式。德国银行业的监管特色集中体现在德意志联邦银行和金融监管局两个有权主体对监管事务的分工与协调上,是一种单层两头式的综合监管模式。[5] 成立于2002年5月的金融监管局(其前身是1961年成立的银行监管局)被授权统一监管所有的金融机构,而作为中央银行的德意志联邦银行则负责制定和执行货币政策、提供和维护支付清算系统以及管理外汇储备。《德意志联邦银行法》明确指出,银行监管的组织体系是金融监管局和德意志联邦银行之间的协作体系,从而奠定了二者对银行的共同监管。较为突出的表现是,为节约监管资源,金融监管局仅设在联邦一级,不在各州设立分支机构;对各州银行的日常监管由德意志银行代为承担并向金融监管局报告,由后者作出最终决定。同时,德意志银行是唯一有权对金融机构行使统计权力的机构,金融监管局无权单独向金融机构征集任何形式的统计信息,因行使监管职能所必需的信息可从德意志银行获取;同时德意志银行对涉及金融机构资本金与流动性方面的信息所做的报告也要向金融监管局提供。
    英国金融业有着自律监管和分业监管的长久传统,但自1986年"金融大爆炸"后开始向逐步法律化的综合监管过渡。1997年5月,英国成立了金融服务局(FSA),统一行使对金融机构的监管职权,包括原由作为中央银行的英格兰银行行使的职权。为了协调各方工作,共同维护金融体系的稳定,英国于1997年10月发布了《财政部、英格兰银行和金融服务局之间的谅解备忘录》,确立了三者之间协调机制的框架,包括设立一个由三方代表组成的常务委员会,用于协调和商讨重要、紧急或相关事宜;规定人员在彼此机构中的任职和建立一定的安排以解决信息交流、共享问题;规定在对外交往上的分工和对内事务上的人事安排,以充分发挥各个机构的优势又避免监管摩擦或真空,等等。[6]
    日本金融业传统上也采取分业经营、分业监管。受英国金融法制改革的影响,日本从1997年启动日版"金融大爆炸",出台了《银行控股公司法》,允许成立银行控股公司,通过下属子公司兼营银行、证券和保险业务,从而进入混业经营时代。1997年成立的金融监督厅(2000年更名为金融厅)整合了大藏省和原证券交易监督委员会的监管权,对金融机构进行统一监管;作为中央银行的日本银行则主要负责制定和执行货币政策,并可对与其有交易关系的金融机构进行检查稽核,以实现整体风险调控。为协调日本银行同金融厅的工作,1997年出台的新《日本银行法》规定,应金融厅长官的要求,日本银行应向金融厅出示检查结果并允许金融厅职员查阅相关资料;为减轻被检查金融机构的负担,双方应通过协商机制协调对同一金融机构的现场检查日程安排,或进行联合检查。在实际工作中,金融厅和日本银行的职员经常互换信息,形成相互配合的密切关系。[7]
    2. 功能监管下的协调机制
    与上述国家成立单一的金融监管当局对金融市场进行整体监管不同,美国1999年的《金融服务现代化法》创设了独特的"功能监管"模式。概而言之,所谓的功能监管是指对于拥有银行、证券和保险子公司的金融控股公司,由银行监管机构(联邦货币监理署OCC、联邦存款保险公司FDIC)、证券监管机构(证券交易委员会SEC)和州保险监管机构(美国没有联邦层面的保险监管机构)分别对其相应的业务/功能进行监管,包括制定各自的监管规章、进行现场和非现场检查、行使各自的裁决权等;同时,由行使中央银行职能的联邦储备理事会(FED)对金融控股公司进行总体监管,或所谓"伞形监管"(umbrella regulation)。联邦储备理事会通常负责控股公司层面的监管,[8] 只在必要时才能对其银行、证券或保险子公司进行有限制的监管;但若各功能监管机构认为联邦储备理事会的有限制监管不适当时,可在功能范围内优先行使自己的裁决权。
    这种功能监管模式下的协调机制可以从四个方面来描述,即信息共享、事前协商、相互遵守监管规章和建立冲突解决机制。[9] 首先,监管机构有义务相互提供信息和尽可能利用对方的既有信息。例如,银行监管机构有义务应SEC的要求向后者提供从事证券业务的银行的有关信息;SEC在对投资银行控股公司或其联营机构进行监管时,应最大可能地接受可以满足其监管要求的、由另一监管机构要求该投资银行控股公司或其联营机构提供的报告或该另一监管机构的检查结果。[10] 其次,监管机构在对自己管辖范围内事务实施监管时,如涉及另一监管机构职责范围,应事先进行协商。例如,SEC在制定针对新混合型金融产品的监管规则之前,必须就针对证券经纪商或自营商买卖任何该种产品所提出的注册要求与联邦储备理事会协商并取得一致。[11] 再次,各监管机构应遵守其它监管机构所属金融领域的法律,以减少潜在的冲突。例如,在对投资银行控股公司进行监管时,SEC必须服从其它相关的银行业法律及州保险法律。[12] 最后,为解决可能出现的监管冲突,各监管机构之间还建立起冲突解决机制。例如,若联邦储备理事会对SEC有关新混合型产品注册要求的条例存有异议,可以在该条例公布后60日内向哥伦比亚特区巡回上诉法院提出审查请求,要求法院推翻该条例;在法院最终审结之前该条例中止实施。[13] 这四个方面的制度设计,为各功能监管机构之间的协调与合作搭建了良好的平台。
    
    三、对建立我国金融监管协调机制的建议
    除本文开头部分提及的三条原则性规定外,《银行业监督管理法》、《人民银行法》(新)和《商业银行法》(新)对于金融监管机构之间、主要是银监会与人民银行之间的协调与合作还有一些具体的设计,简列如下:
    
      
 《银行业监督管理法》《人民银行法》《商业银行法》
总体协调第9条: 国务院建立金融监督管理协调机制,具体办法由国务院规定。 
信息共享第6条: 国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。 第35条:中国人民银行应当和国务院银行业监督管理机构、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。 
检查稽核第26条:国务院银行业监督管理机构对中国人民银行提出的检查银行业金融机构的建议,应当自收到建议之日起30日内予以回复。第33条:中国人民银行根据执行货币政策和维护金融稳定的需要,可以建议国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查监督;国务院银行业监督管理机构应当自收到建议之日起30日内予以回复。 
清算支付结算第27条:中国人民银行应当组织或者协助组织银行业金融机构相互之间的清算系统,协调银行业金融机构相互之间的清算事项,提供清算服务。具体办法由中国人民银行制定;中国人民银行会同国务院银行业监督管理机构制定支付结算规则。 
突发事件应急第28条第2款:银行业监督管理机构发现可能引发系统性银行业风险、严重影响社会稳定的突发事件……国务院银行业监督管理机构负责人认为需要向国务院报告的,应当立即向国务院报告,并告知中国人民银行、国务院财政部门等有关部门。
第29条:国务院银行业监督管理机构应当会同中国人民银行、国务院财政部门等有关部门建立银行业突发事件处置制度……
  
处罚  第76条:商业银行有下列情形之一……情节特别严重或者逾期不改正的,中国人民银行可以建议国务院银行业监督管理机构责令停业整顿或者吊销其经营许可证……
第77条:商业银行有下列情形之一……情节特别严重或者逾期不改正的,中国人民银行可以建议国务院银行业监督管理机构责令停业整顿或者吊销其经营许可证……

    
    在这三部银行业大法中,与金融监管协调机制的有关的总共仅有上述10条,而其中有4条(《银行业监督管理法》第6、26条,《人民银行法》第33、35条)两两对应,涉及同样的问题,相当于只有2条。当然,数量少本身并不必然成为一个问题;更重要的是,在笔者看来,上述条款并没有为一个行之有效的可能协调机制提供足够的资源。
    从本文第二部分述及的国外金融监管协调实践中可以这样一个具有共性的特征,即存在一个最高监管机构,对金融机构进行总体监督和控制:在整合程度较高的综合监管模式下是统一的金融监管局/金融服务局/金融厅,在整合程度较低的功能监管模式下则是位于伞形监管结构顶端的联邦储备理事会。惟其如此,金融监管机构之间(在综合监管模式下成为金融监管当局内部)的协调才具有坚实的平台,金融监管机构与中央银行间的合作才具有充分的前提,而中央银行对金融市场的宏观调控和监督也才能拥有广阔的空间。反观上述三部法律有关协调机制条款,并未创设这样一个监管主体,甚至也没有提供推定出这样一个总体监管者的余地,只是相对零散的规定了人民银行同银监会及其他金融监管机构作为平等主体相互配合和协调的一些义务。差强人意的是,《人民银行法》第9条规定, 国务院建立金融监督管理协调机制,具体办法由国务院规定,在这个方面留下了几分希望。
    从我国目前的金融分业监管的基本格局出发,美国的功能监管模式无疑具有最直接和成本最低的借鉴价值。在这种模式下,作为中央银行的联邦储备局(通过其最高权力机关联邦储备理事会)作为总体监管者和总协调人,其金融监管职能与货币政策职能互相促进,相得益彰。在我国,人民银行负责货币政策的制定和执行,对金融市场实施宏观调控,防范和化解金融风险,为此目的需要拥有对金融监管进行总体协调的地位和能力。同时,在目前的"一行三会"中,最适于充当此角色的也是人民银行:一方面,银监会、证监会和保监会分业而治,缺乏人民银行那样的超然地位;另一方面,人民银行历史上曾经是金融市场的全面监管者,证监会和保监会的监管职能均袭自人民银行,银监会更是刚刚从"母体"中拆出,人民银行拥有"三会"所不及的影响力。因此笔者认为,对于建立全面金融监管协调机制而言,当务之急是确立人民银行作为总体监管者的特殊地位。
    已经存在并被实践证明行之有效的人民银行、证监会和保监会联席会议,无疑可以作为更为全面和稳固的监管协调机制的起点。笔者的设想是,在三方联席会议的基础上加入银监会,形成四方协调机制,同时变不定期的监管联席会议为常设的监管协调小组,由四个机构的负责人组成,并由人民银行行长担任组长,在日常监管中保持互相通报和联络,并就监管中共同面临重大定期举行会议,进行事先协商和事后协调。在必要时,监督协调小组还可以邀请财政部出席会议,以使监管协调工作更加富有成效。为避免协调机制因分歧较大而陷入僵局,还应考虑建立一个争端解决机制,由人民银行将争议提请国务院进行裁断。
    可以作为本文的一个小小注脚的是,2003年6月初,银监会、证监会和保监会等相关人员组成专门工作小组并起草了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》,旨在进一步加强三家金融监管机构政策沟通与协调,提高监管效率。9月18日,由三会主席召开的第一次监管联席会议讨论通过了该《备忘录》,并根据其中内容侧重为金融控股公司的监管定规。其中至关重要的一点是,明确了对金融控股公司实行主监管制度,即选择对金融控股公司核心公司(主要业务)实施监管的部门作为主要监管部门,对金融控股公司内相关机构、业务的监管,按照业务性质实施分业监管。尽管这次联席会议成效卓著,但人民银行的缺席是最大的缺憾。笔者认为,不应简单的由银监会承继人民银行在监管联席会议的席位,而人民银行则退出这一机制,而是应当以三部银行业大法的施行和"一行三会"的完整监管机构的形成为契机,将该机制调整升级由人民银行牵头的、更有层次和更具力度的常设协调机制。对此,我们有理由期待。
    


    

    
    [1] 例如,人民银行、证监会和保监会于2000年建立联席会议制度,旨在充分发挥金融监管部门职能作用、交流监管信息、及时解决分业监管中的政策协调问题。联席会议的主要职责有四个方面:(1)研究银行、证券和保险监管中重大问题;(2)协调银行、证券、保险业务创新及监管;(3)协调银行、证券和保险对外开放及监管政策;(4)交流监管信息。联席会议可根据某一监管方提议不定期召开,三方联席会议成员轮流担任会议召集人。这种协调机制为解决一些处于各方监管边缘或属于金融业务创新的问题提供了很好的途径。
    [2] 参见《商业银行法》第3条、第11条;《保险法》第5条、第91条(2002年修改后变为第6条、第92条)。
    [3] 例如,1998年10月人民银行批准保险公司参与银行间债券市场,后者保险公司可以在特定额度内购买信用评级在AA+以上的中央企业债券,并可在沪深两家证券交易所交易上市债券;1999年8月19日,中国人民银行出台《基金管理公司进入银行间同业市场管理规定》和《证券公司进入银行间同业市场管理规定》,允许基金管理公司向人民银行申请进入银行间同业市场,在一级市场购买债券、在二级市场从事债券现券和回购交易,允许证券公司向人民银行申请进入银行间同业市场,从事同业拆借和债券交易业务;2000年2月14日,人民银行和证监会联合发布《证券公司股票质押贷款管理办法》,允许符合条件的证券公司以自营的股票和证券投资基金券作质押向商业银行借款。
    [4] 实际上,我国已经存在同时拥有银行、证券和信托子公司的金融控股集团,如中信集团、光大集团,但它们的存在有历史原因和国家的特殊政策,不具有普遍意义。
    [5] 参见洪艳蓉:《银行监管的海外经验概述与借鉴》,载于《证券市场导报》2003年第10期。
    [6] 同上。
    [7] 参见张迪:《银监会-金融监管国际化的选择》,载于《国际融资》2003年8月5日。
    [8] 为此目的,联邦储备理事会在某些特定情形下(如有理由相信子公司从事的活动将给控股公司或其存款类子公司带来重大风险)有权检查金融控股公司的任何子公司,以获取有关控股公司的经营和财务风险及其相应监控系统的有关信息。参见《金融服务现代化法》(黄毅、杜要忠译,中国金融出版社2000年版)第111条("改进对银行控股公司的监管")。
    [9] 伏军:《我国金融监管合作架构:回顾与展望》,载于金融法苑第58期。
    [10] 参见《金融服务现代化法》第204条("信息共享")、第231条("证券交易委员会对投资银行控股公司的监管")。
    [11] 同上,第205条("新混合型产品的处理")。
    [12] 同上,第231条("证券交易委员会对投资银行控股公司的监管")。
    [13] 同上注12。
    
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