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我国《企业破产法(草案)》与管理人中心主义
破产法是规范破产程序之法;有关破产程序的理念和制度设计,无不取决于破产法的规定。破产程序的首要问题,是如何加强对债务人财产的管理。破产程序对于债务人财产具有概括的保全效力。法院裁定开始破产程序,破产程序对于债务人即产生概括的保全效力;不论债务人财产所处的地理位置、种类,所有的债务人财产均受法院开始破产程序的裁定的约束。在破产程序开始后,无须对于债务人财产采取个别的民事保全措施,债务人财产均因破产程序的开始而受到保全。破产程序的制度设计应当如何对待不同观念和不同形式的债务人财产,直接关系到破产程序的保全效力的实现。破产立法为实现破产程序对债务人财产的保全效力,应当设计合理并有效的相关制度。
    破产程序对于债务人财产的保全效力,首先应当体现为控制债务人财产的占有、使用、收益和处分状态。债务人财产的占有、使用、收益和处分状态的控制,不会因为法院开始破产程序的裁定而自动实现。是否应当由法院去实现控制债务人财产的占有、使用、收益和处分状态呢?在理论上说,由法院发挥这样的职能,并无不可。但是,法院并非专业的债务人财产"经理人员",事实上不可能充分实现控制债务人财产的占有、使用、收益和处分状态的"价值最大化"目标。破产程序应当借助于特别的制度设计,以实现破产程序对债务人财产的保全效力。因此,再破产程序开始后,除非需要法院作出决定,破产程序中的事务管理应当由管理人来完成,法院的作用应当被限定于仅作争议的裁决者。
    管理人中心主义,是指破产程序的事务性工作通过管理人来进行,管理人在破产程序开始后依法对债务人的财产进行接管、清理、保管、运营以及必要的处分,以更好地保护债权人的利益。管理人中心主义是为科学保全债务人财产而设计的司法程序上的制度。管理人不仅要对债务人财产进行全面的接管,而且要对债务人财产的增值贡献力量。管理人是债务人利益和债权人利益的维护者。以管理人中心主义作为我国破产程序中的债务人财产管理的立足点,显然有利于加强债务人财产的管理或保全;同时,管理人中心主义还可以相应减轻法院的责任或负担,法院参与破产程序的事项应当多集中于程序方面,而非管理人应当为的事务性工作上。基于这样的理念,我国《企业破产法(草案)》第13条、第18条和第20条就管理人所为规定,基本上反映了破产程序中的管理人中心主义。
    我国《企业破产法(草案)》实行破产程序受理开始主义。在这个程序前提下,我国的破产程序的模式结构具体体现为重整程序、和解程序与破产清算程序的结合。原则上,债务人有破产原因的,当事人可以向法院申请重整程序,或和解程序,或破产清算程序,以求法院能够裁定开始破产程序。不论当事人申请的程序目的差异,法院受理破产申请的,破产程序对于债务人的财产和债权的清理均产生约束力,有管理人存在的必要。[01]因此,只要有破产程序的开始,就应当有管理人的存在。《企业破产法(草案)》第13条规定:"人民法院裁定受理破产申请的,应当同时指定管理人。"破产程序中的管理人随破产程序的开始而产生并发挥作用。
    关于管理人中心主义,我国破产立法所要解决的根本问题,并不是要否坚持管理人中心主义的问题,而是在管理人中心主义的架构下,如何协调管理人、法院和债权人之间的关系或者权利分配问题。法院在破产程序中居于主导地位,对破产程序的顺利进行负有全面责任。管理人在法院的领导下,对债务人的财产行使全面的管理权,并负具体的责任。管理人为依法选任的负责债务人财产管理的专门机构,在破产程序中具有独立的地位;管理人依法在其职责范围内独立执行职务。在这样的制度安排下,《企业破产法(草案)》第20条规定:"管理人履行下列职责:(一)接管债务人的财产、印章和账册、文书等资料;(二)调查债务人财产状况,制作财产状况报告;(三)决定债务人的内部管理事务;(四)决定债务人的日常开支和其他必要开支;(五)在第一次债权人会议召开之前,决定债务人是否继续营业;(六)管理和处分债务人的财产;(七)代表债务人参加诉讼或者仲裁;(八)请求召开债权人会议;(九)人民法院或者债权人会议认为管理人应当履行的其他职责。"但是,事实上,除《企业破产法(草案)》规定应当由法院裁定或者决定的事项外,管理人依法独立执行职务受债权人会议或者债权人委员会的监督。《企业破产法(草案)》第18条规定:"管理人对人民法院负责,并接受债权人会议和债权人委员会的监督。"这就是说,在破产程序进行中,应当坚持管理人中心主义,但又必须强调债权人的自治,以充分保护债权人的团体利益。为了更加清楚地描述管理人和债权人委员会之间的关系,《企业破产法(草案)》第61条还做出了如下的规定:"管理人实施下列行为,应当及时报告债权人委员会:(一)涉及土地、房屋等不动产权益的转让;(二)探矿权、采矿权、知识产权等财产权的转让;(三)全部库存或营业的转让;(四)借款;(五)设定财产担保;(六)债权和有价证券的转让;(七)履行债务人和对方当事人均未履行或者均未履行完毕的合同;(八)有关债务人财产的和解或者仲裁、诉讼或者其他法律程序;(九)放弃权利;(十)担保物的收回;(十一)对债权人利益有重大影响的其他财产处分行为。"
    破产立法对管理人中心主义的具体落实还应当提供必要的技术支持。技术支持构成管理人中心主义更好地实现债务人财产管理的"效率"水准的基础。我国《企业破产法(草案)》在这个问题上表现出了管理人的专业化要求的倾向,并迈出了实质性的一步。《企业破产法(草案)》第19条规定:"管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任。人民法院根据破产企业的实际情况,可以在征询有关社会中介机构的意见后,指定该机构具备相关专业知识并取得执业资格的人员担任管理人。"而且,《企业破产法(草案)》还进一步明确了担任管理人的消极资格,以求进一步限定管理人的选任标准的客观化,即"(一)因故意犯罪受过刑事处罚的;(二)曾被吊销执业证书的;(三)与本案有利害关系的;(四)人民法院认为不宜担任管理人的"。
    管理人是破产程序中管理债务人财产的特殊机关,对法院、债权人和债务人财产负有重大责任,应当以善良管理人的注意执行职务。善良管理人的注意,是指行为人在进行交易时应当具有的注意,用于评价具有相当的知识或者经验的人在为具体行为时的注意程度,并以此衡量其有无过失的一般观念。我国《企业破产法(草案)》第22条规定:"管理人应当勤勉尽责,忠实履行职务。"与此相对应,管理人执行职务违反善良管理人的注意,应当对其过错行为负责。依照我国民法通则的规定,管理人在履行职务时,由于其过错造成破产财产损害,或者因其过错损害债权人或者第三人利益的,应当负损害赔偿责任。[02]《企业破产法(草案)》第141条规定:"管理人因玩忽职守或者其他违法行为,造成债权人、债务人或者第三人损失的,依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。"
    这里还需要说明的是,破产程序中的管理人中心主义应当贯穿于统一的破产程序的各个环节。管理人中心主义不能仅仅在破产清算程序中有意义,而且应当有效于和解程序与重整程序。管理人中心主义与重整程序中的债务人自行管理财产的地位并不矛盾。依照《企业破产法(草案)》的相关规定,我们确实可以看到,在破产清算程序和和解程序中,管理人的中心地位十分显著;但在重整程序中,管理人的作用则是有限的。管理人的作用在重整程序中"有时"并不十分显著,这种现象只是管理人中心主义的异化,即管理人的职能向重整程序中的债务人发生了有条件的转移,并非对管理人中心主义的否定。例如,《企业破产法(草案)》第66条规定:"在重整期间,经债务人申请,人民法院批准,债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务。"[03]
    我国《企业破产法(草案)》就破产程序中的管理人中心主义做出了如上的规定,并基本奠定了管理人中心主义的运作基础,但是,因为法律制度设计的原则性和现实生活之间的复杂性的矛盾仍然存在,管理人中心主义仍然存在这样或那样的局限性,需要我国法院在实践中逐步克服。
    总体而言,我国司法实务应当着力于克服的《企业破产法(草案)》规定的管理人中心主义的局限性,主要表现在以下四个方面:
    (一)管理人的选任和解任标准的客观化问题。例如,管理人由人民法院指定,但人民法院如何把握指定"清算组"、专业的社会中介机构或者个人担任管理人(《企业破产法(草案)》第19条)的客观标准,本身就是一个颇具争议的问题。再如,"债权人会议认为管理人不能依法公正履行职务或者有其他不能胜任职务的情形的,可以请求人民法院予以解任,另行指定"(《企业破产法(草案)》第17条),但法院对于债权人会议"更换管理人"的决议(《企业破产法(草案)》第53条)是否还要进行事实判断,也是值得争议的问题。
    (二)管理人和法院、债权人会议(债权人委员会)之间的关系问题。管理人和法院、债权人会议(债权人委员会)之间的关系仍然存在一些法律制度设计上的空白。例如,管理人为法院指定管理债务人财产的"人",既非法院的"工作人员",亦非债务人的"代表",其究竟应当如何"对人民法院负责",《企业破产法(草案)》并没有提供切实可行的解决方案;管理人对人民法院负责,是否意味着人民法院应当对管理人的职务行为承担"责任",亦是不小的问题。再如,管理人受债权人会议(债权人委员会)监督,但《企业破产法(草案)》对于债权人会议(债权人委员会)监督管理人的具体方式或者效果并没有予以规定(《企业破产法(草案)》第61条),致使债权人会议(债权人委员会)的监督可能流于形式而不具有实质的价值。
    (三)管理人为数人时的相互关系问题。除《企业破产法(草案)》第19条规定之"清算组"为管理人以及法院指定一人为管理人之外,均会发生数个管理人的问题。当管理人为数人时,各管理人如何执行职务,《企业破产法(草案)》并没有相应的规定。有的国家法律规定,管理人为数人时,以管理人共同执行职务为原则。所谓共同执行职务,指各管理人在执行职务活动中互为代表,单独执行职务无需取得其他管理人的同意。人民法院指定的管理人,应当取得以自己的名义独立执行职务的地位。在此体制下,管理人为数人时,可以共同执行职务为原则;如果管理人之间有约定并经人民法院许可,可以单独执行职务。与此相适应,当管理人为数人时,各管理人应当对债务人财产的管理承担连带责任。
    (四)重整程序中的管理人的职责问题。我国《企业破产法(草案)》第66条规定有管理人监督下的债务人自行管理财产和营业事务的制度。在债务人自行管理财产和营业事务的情形下,管理人不得行使《企业破产法(草案)》第20条规定的职权(《企业破产法(草案)》第67条),但管理人如何监督债务人自行管理财产和营业事务,《企业破产法(草案)》并没有任何措施、手段或者效果的规定,管理人的监督地位颇令人怀疑。再者,依照《企业破产法(草案)》第84条和第85条的规定,重整计划由债务人负责执行,管理人在重整计划规定的监督期内,监督重整计划的执行,但是,除债务人应当向管理人报告重整计划执行情况和企业财务状况外,管理人是否还有其他的监督手段、措施或者相应的监督效果可以利用,亦缺乏相应的规定。