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证券立法中若干问题的理论探讨
完善的证券法律制度,是证券市场得以有序运行和持续发展的制度基础。就目前证券市场运行的需要来看,能否及早制定一部统一的证券法,已经是证券市场持续发展的制约条件。但是在当前的证券立法过程中,仍有一些重要问题须进一步深入研究,本文择其中重要者予以探讨,以便为证券立法工作提供一得之见。
    
    
    
    一、促进国有企业改制与保护投资者权益的关系
    
    证券法以保护投资者权益为宗旨,这是由投资者在证券市场中的地位和证券市场运行的特性所决定的。证券市场的资金主要由投资者投入,证券市场的风险又主要由投资者承担。证券法只有以保障投资者权益为宗旨,实现证券市场的公正,投资者的信心才能得以增强,证券市场才能稳定有序的持续发展。否则,投资者就会远离证券市场。所以,各国证券法都把保障投资者权益作为其立法目的,如日本学者多数认为保护投资者是日本证券交易法的中心目的,[1] 我国现行证券法律制度亦把保护投资者权益作为基本原则。[2]
    
    利用证券市场促进国有企业改制,主要是将国有企业改制为股份公司,使其作为证券发行人公开发行和上市股票或公司债券,以实现其筹资和转换经营机制的需要。将国有企业改造为证券发行和上市公司,使证券市场上有更多的可供选择的投资对象,从而使投资者有更多的投资机会。可见,促进国有企业改制与保障投资者权益,在其根本目标与根本利益上都是一致的。但在具体利益层面上,证券发行人利益与投资者利益是有区别的。证券法为充分保护投资者利益,对证券发行人作出一些特别规制,比如规定证券发行人必须具备一定的实质条件方可发行证券,必须具备上市条件方可使其证券在证交所挂牌交易,必须严格遵守信息披露制度等,因此在证券法范畴,法律是偏重于保护投资者权益的。证券法的这种价值取向,符合证券法的性质与功能。因为只有充分保护投资者权益,增强投资者对我国证券市场安全性、公正性的信心,投资者就会向证券市场投入更多的资金,证券市场就会成为国有企业改制时取之不尽的资金源泉。相反,如果仅仅把证券市场作为国有企业的筹资渠道,放松对国有企业发行证券资格和上市条件的约束,把保护投资者权益放到次要地位,投资者就会逐渐远离证券市场,证券市场就会逐渐萎缩,最终也不利于更多的国有企业改制。
    
    在现行的证券法律制度中,确实存在个别偏重于国有企业利益而忽略投资者权益保护的法律规范。比如,允许还不是股份公司的重点国有企业发行可转换公司债券,[3] 便不利于投资者权益的保护。因为可转换公司债券是以在转换期可以转换为股票为特征的,而国有重点企业在转换期能否改制为股份公司尚未确定;作为债券持有人拥有转换权的对价,是可转换公司债券利率较低,一般低于银行同期存款利率,如果国有重点企业因某种原因在转换期不能改制为股份公司,投资者势必因失去转换权而受损失。
    
    因此,利用证券市场促进国有企业改制,作为一项政策是适时正确的,但在证券立法时,必须坚持保护投资者权益的宗旨,不能为了单方面促进国有企业改制而忽略对投资者权益的保护。在今后制定证券法时,应当将现行证券法律制度中偏重国有企业利益的规范予以修正,一来适应市场经济体制的要求,赋予所有证券市场主体以平等地位;二来强化对投资者权益的保护,确保证券市场公正有序的持续发展。
    
    
    
    二、证券法应规制的证券范围
    
    关于正在制定中的“证券法”应规制的证券范围,目前主要观点有三:一是认为应用一部证券法将所有种类的证券管起来;二是认为证券法应规制的证券只可包括股票和公司债券,其他种类的证券,如国债券、金融债券和企业债券等,应由其他法律或法规规制;三是认为证券法应规制投资证券,包括政府债券、股票、公司债券、金融债券、企业债券、新股认购权证和投资基金券等。
    
    要科学界定证券法应规制证券的范围,必须对证券及证券法的性质与功能有科学的认识。在当今的经济生活中,证券种类及其使用范围极为广泛。各类证券各有不同的性质和效能,将一切证券囊括与一法,即无必要,亦无可能。经济生活中的各类证券是由不同法律规制的,民法规定了证券的基本性质和证券权利的基本实现方式;票据法规定了货币证券的性质和使用方式;公司法规定了有关投资证券的性质与发行制度。
    
    证券法上的证券应当具有以下性质:(1)公开性。即证券法上的证券,必须是向社会公众公开发行的证券。公开发行证券的权利主体具有广泛性和不特定性;其认购者,多为公众投资者。由于公众投资者对特定证券发行人的了解程度有限,而证券发行人资信状况和经营状况又是进行证券投资判断的重要依据,因此证券法对公开发行的证券规定了发行审查制度和发行时信息披露制度。(2)资本性。即投资者持有证券法上的证券,其目的是为了取得资本性收益(如股息或利息)。证券法上的证券特点之一是其市场价格具有变动性。投资者认购了投资证券后,所投入的资金由证券发行人进行经营性使用,其经营使用的效益决定了证券的资本价值,进而决定了证券的市场价格。由于有关证券发行人经营状况的信息,是公众投资者进行证券价格判断的重要依据,所以证券法规定了上市公司持续公开其经营信息的制度,以保障证券市场价格形成机制的公平性。( 3 )市场性。即通过发行与交易证券法上的证券,可以形成大规模的专门市场。只有公开发行、公开交易的投资证券,才可以形成专门的证券资本市场。市场的统一性是市场的效率性、秩序性和公平性的基础,因此,凡是公开发行的投资证券,都应由证券法统一规制。
    
    根据证券法的性质与功能,我国证券法的规制范围应当包括如下几种证券:政府债券、金融债券、股票、公司债券、企业债券、新股认购权证、投资基金券等。认为证券法应规制一切证券,显然失之过宽;而认为证券法只应规制股票和公司债券,则又失之过窄。
    
    
    
    三、证券法与公司法的衔接与协调
    
    我国证券市场的发展与公司制度的完善处于一个互动的历史阶段,因而我国有关证券和公司的法律制度呈现出相互交叠、分野不明的态势。就我国公司法的内容来看,其中包含了许多在商事法理论上认为应当属于证券法范畴的法律规范,比如公司法中关于股票的发行审查程序的规定,关于上市公司的上市条件、上市程序的规定等。在公司法制定时,我国证券市场已经有了迅速发展,急需由较高层次的法律规范进行调整,但当时制定证券法的时机并不成熟,因此公司法中便包含了一些规制当前证券市场秩序所必须的法律规范。从公司法的实施效果上看,公司法的规定对于健全证券市场管理秩序,具有一定的积极意义。
    
    但是,公司法包含证券法的规范,却给今后的证券立法带来一定的技术性障碍。公司法已经规定了证券的发行和交易制度,今后的证券法对证券的发行和交易问题还是否有必要予以规定。如果规定,则会产生以下两个问题:( 1 )如果两法规定的内容相一致,是立法上的重复;( 2 )如果两法规定的内容不一致,则会引起法律适用上的混乱。如果不予规定,则也会产生以下两个问题:( 1 )证券法应当包括证券发行制度和交易制度的内容,这是证券法体系完整性的必然要求,否则证券法会存在严重的结构性缺陷。( 2 )公司法对一些证券发行和交易制度的规定并不详尽,甚至还有一些不适当的规定。如果今后的证券法不规定证券发行和交易制度,便不能修正公司法有关规定的欠缺。可以说,上述问题是证券法迟至今日尚未出台的一个重要原因。
    
    公司法包含证券法规范,也为证券法的执法工作带来一定的技术性障碍。证券法与公司法的实现机制是不同的,我国证券法需由专门的证券管理部门作为执法部门。执法机关的权限非依法不得拥有,非依法定程序不得实施,是市场经济法律体制的基本原则。证券市场管理部门的执法依据,不仅该部门自己要明确,受证券法规制的市场主体也有权知晓。但是,公司法包含了证券法律规范,导致了证券管理部门权限法源不清。由于立法上并没通过法律文件将证券法规范和公司法规范明确划分,执法机关不能有效确定其职责权限;由于利益和认识上的差异,不同主体对现行公司法中哪些应属于证券法规范的判断也不尽一致。这显然会影响证券管理部门的执法效能。
    
    可见,有必要确定证券法与公司法在调整对象方面的分野,解决证券法与公司法的协调问题。证券法是调整因证券的发行、交易和管理而产生的各种社会关系的法律规范的总和。[4] 公司法是规定公司的设立、组织、运营、解散及其他对内对外关系的法律规范的总和,[5] 证券法与公司法毕竟是两个相对独立的法域,其间的区别也是明显的。(1)在证券发行程序方面,公司法规制的是证券发行的内部程序,证券法规制的是外部程序。(2)在立法的价值取向方面,公司法强调的是证券价值归属的公正,证券法强调的是证券价格形成的公正。(3)在实现法律秩序的目标上,公司法规制的是公司的组织秩序和运作秩序,证券法规制的是证券市场运行秩序。
    
    由于我国公司法制定不久,在近期内不可能修订,因此,证券立法时应采取必要的立法技术,以解决与现行公司法的协调与衔接问题。(1)制定证券法时,应按照证券法应有的性质与功能,建构证券法的体系,设计证券法律规范。要实现证券法本身的协调性、系统性和完整性,而不应受既存法律制度的过分制约。(2)对于证券法应规定而公司法已经规定的问题,如果公司法规定得不详细,证券法应当详尽规定;如果公司法规定得不适当,证券法应当予以修正。证券法中还可以规定特别的适用条款,明确规定对同一事项而两法规定不一致的,要适用证券法的规定。(3)对于公司法中规定的比较系统并且适当的证券法律规范,也不一定一概废止。必要时可在证券法中设有准用性规范,对证券法应规定而公司法已经规定的问题,明确具体地准用公司法的有关规定。当然,如果在制定证券法时,能够对现行公司法进行全面修订,则既可以进一步完善公司法律制度,亦可以彻底解决证券法与公司法的协调问题。
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
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    ※ 发表于《辽宁大学学报(社科版)》1998年第2期。
    
    [1]〔日〕堀口亘:《最新证券取引法》,商事法务研究会1993年版,第3页。
    
    [2]宁晨新、刘俊海:《规范的证券市场--证券的法律分析》贵州人民出版社1995年版,第14页。
    
    [3]可转换公司债券管理暂行办法第2条。
    
    [4] 王保树主编:《经济法律概论》,中国经济出版社1997年版,第190页。
    
    [5]王保树、崔勤之:《中国公司法》,中国工人出版社1995年版,第1页。
    
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主办:中国社会科学院法学研究所、国际法研究所
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