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加快完善我国信息内容产业和市场监管体系
信息内容服务业是当前我国经济建设中亟待发展的具有巨大潜力的重要产业。作者指出,要使信息内容产业得以在市场经济条件下健康发展,监管体制是关键环节,应当建立健全统一协调、权责均衡的监管体制;同时,应当打破信息内容产业的"地域垄断"和"行业垄断",培育和保护信息内容市场的多元化。
    信息产业一般可分为三部分:信息技术产业、信息内容产业、信息服务产业。信息内容产业,即"制造、开发、包装和销售信息产品及其服务的产业",与"创意产业"、"数字媒体产业"、"版权产业"、"多媒体交互式数字内容产业"等概念,在很大程度上是交叉的。
    信息内容服务业是当前我国经济建设中亟待发展的、具有巨大潜力的重要产业。虽然我们在信息技术应用和网络的普及方面,与发达国家的差距并不很大,但是在信息内容服务业上却滞后美日等发达国家。发达国家和地区的成功经验显示,信息内容市场的成熟和规范程度是决定信息内容服务业发展水平的重要因素;而要使信息内容产业得以在市场经济条件下健康发展,其中监管体制又是关键环节。
    信息内容产业和市场监管体制存在的主要问题
    1.现行准入许可制度限制了信息内容产业和市场的进一步发展。在某些领域实行许可制度对于规范信息内容市场,是必要的。但在一些信息内容服务领域实行过严的准入总量控制政策,加上许可或审批的手续过于烦琐、许可行为不规范,致使我国信息内容服务业的发展受到了较大的限制,而且在一定程度上也不利于信息内容服务业公平竞争。
    根据世贸组织协议,缔约国按照法治原则规范信息内容市场监管事务,并为信息内容产业的公平、自由竞争提供法治环境。而我国现行的信息内容市场监管模式无法适应法律全球化及与国际接轨的要求。所以,必须尽快建立符合国际公约及协定要求的信息内容市场监管法律体系,尤其是市场准入机制,避免陷入被动局面。
    2."事先审查"的监管模式不能适应数字化发展。所谓"事先审查"制度,包括信息内容服务单位内部的事先审查机制,和信息内容监管部门就某些领域的宣传内容进行事先审查的外部审查机制。
    事先审查制度的目的在于,防止出现违反国家法律、法规或政策舆论导向的宣传内容。这种监管模式产生于传统媒体的监管经验。然而,随着数字化产业的发展,信息内容产业的活动越来越体现出信息量大、实效性要求高的特点,监管部门难以在适当、合理的期限内,高效率、高质量地完成事先审查工作。如果继续照搬事先审查的监管机制,不仅会妨碍信息内容产业的发展,而且一旦出现"失察",仍然要借助事后审查追究制。这不但使主管部门陷入"两次审查"的无效率之中,而且也达不到"防患于未然"的目的。
    从发达国家的实践看,对信息内容市场采取事后审查制度的比较多。所谓事后审查制度,是指行政机构或司法机构不对信息内容服务活动进行事先的实质性审查,只对信息内容服务活动中存在的违法行为进行事后制裁。这种制度不仅充分尊重了信息内容服务业界及其专业人员的自由权利,也使公务机关大大减少工作量,有利于提高工作效率。
    3.信息内容产业界的自律制度不健全。目前信息内容服务业界尚未建立行业自治、自律制度,国有信息内容服务单位实行类似行政机关的管理模式,非国有单位由于制度所限,也没有形成自治、自律体系。作为信息内容服务业界自律、自治组织的各种协会或行会以及作为从业工作人员自律、自治组织的工会,或有待成立或无法真正发挥自治和自律作用。由于没有真正实现行业自治、自律,信息内容服务业界的行业管理带有浓厚的行政管理色彩,无法适应市场经济条件下的社会需要,也不能为政府部门分担完善市场、规范产业运营的功能。
    完善、健全信息内容产业和市场监管体制的措施
    1.建立健全统一协调、权责均衡的监管体制。根据现行法律规定,国务院信息产业主管部门和省、自治区、直辖市电信管理机构,依法对互联网信息服务实施监督管理。新闻、出版、教育、卫生、药品监督管理、工商行政管理和公安、国家安全等有关主管部门,在各自职责范围内依法对互联网信息内容实施监督管理。这种"多部门共管信息内容市场"的现状,如果处理不当,就会造成一方面监管机构林立、队伍庞大,人浮于事,加大政府财政负担;另一方面,权力管辖重叠,出现"都不管"或"争管辖"的现象,导致不同系统、部门之间的矛盾重重,既不利于团结,也不利于提高工作效率。为适应数字化和网络化发展形势,应建立、健全统一协调、职责明确、运转有效的监管体制。当然,这并不意味着将执法权力集中在单一的监管部门,而是强调部门间的合作和监管机制的协调。同时,权力与职责统一是法治条件下建立权力正常行使和维护相对人权益之间的平衡的关键。某些部门虽然参与信息内容市场监管具体工作,却因为没有相应的法律责任承担机制,而免于责任追究。这既不利于依法行政,也损害相对人的合法权益。
    2.推行市场化改革和政府信息公开,促进公平竞争。实现信息内容服务业市场化,一是使所有国有信息内容产业单位依法实现自筹经费、自负盈亏和企业化转型,摆脱"准行政机构"性质。二是运营市场化。所有信息内容产业单位都必须通过市场完成运营工作,不得以任何方式借用行政权力从事信息内容产业的运营活动。信息内容产业单位必须面向市场,调整自己的经营方略,以适应市场要求。
    3.规范许可制度,简化审批程序,完善登记备案制度,提高行政效率。统一、规范的信息内容市场,要求实行信息内容产业经营许可制度规范化、公开化。各级政府应当根据国务院关于落实依法行政的指示精神,实施信息内容服务经营和执业许可标准明确化、公开化的措施。另外,登记、备案制度与事后监督制度结合,可以在很多领域以较低的成本实现有效监管目的。在实现信息内容产业开放经营和许可制度规范化、宽松化,简化审批程序的同时,进一步完善登记、备案制度,更能有效地维护信息自由和信息内容市场的秩序,提高行政效率。
    4.确立事后监督的监管原则与机制。事后审查制度的目的在于,对确实违反了宪法和法律的行为进行惩处,以防止权利滥用。考虑到市场竞争对信息内容服务有极强的时效性要求,信息技术的使用又使信息内容服务单位必须及时处理大量信息,事先审查制度已无法适应数字化条件下的信息内容市场监管,因此,确立以"事后监督"为主,事先审查为特例的监管原则和机制势在必行。
    从管理模式改革的角度看,由于行政诉讼和行政复议都要求行政机关负举证责任,如果行政监管机关采取"事先审查"制,因"违法行为"尚未实施,就会面对举证困难或无充分证据对其进行处罚或采取行政强制措施,而被判败诉的危险。所以,行政机关应采取以"事后审查"模式为主,而"事先审查"为特例的原则。实行"事后审查"制度,信息内容服务单位就可以充分享受经营自主权,根据自己的意愿从事独具风格的经营活动,并按照"责任自负"的原则谨慎处理信息内容服务活动所带来的法律问题。
    此外,目前我国信息内容市场的监管权分属中央和地方,部门利益和区域利益之争不同程度地存在,政府应积极采取有效措施打破信息内容业的"地域垄断"和"行业垄断",培育和保护信息内容市场的多元化。

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