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试论滩涂在法律上的性质
滩涂是一种重要的地貌特征。我国海岸线漫长,沿岸滩涂面积极为广大。随着人口的增加和经济的发展,人们愈加重视对滩涂的利用。在土地资源日渐匮乏的今天,充分利用滩涂资源的意义,自不待言。然而在滩涂利用过程中,还存在着一些在法律上必须解决的问题,诸如对滩涂使用权利的性质认定不明,对滩涂使用的管理政出多门,以致影响对滩涂利用的效率和秩序。本文所谓“滩涂在法律上的性质”,是指滩涂在法律上究竟应作为海域还是土地,并以此为出发点,为确认滩涂使用权利的性质以及主管部门,确立一个可以依据的法律标准。
    
     一
    
    滩涂本是一个地理概念,在地理学上自有其界定。然而法律上滩涂的概念,是对滩涂的社会属性的界定。首先,滩涂属于海域还是土地,决定在滩涂上是否可以根据现行法律设定土地权利,即滩涂作为一种自然形态,可否作为法律上的财产权利客体;进一步地说,如果可以作为财产权利客体,应是何种财产权利的客体。其次,在法律上滩涂与土地或海洋的界线在何处,由此决定滩涂作为某种财产权利客体范畴的边界,也决定了有关法律的适用范围。
    
    如果滩涂属于海域,会产生以下法律效果:(1)滩涂所有权只能属于国家,因为海域属于国家所有;[1](2)利用滩涂的单位或个人可拥有的权利,限于对滩涂的使用权;(3)滩涂使用权的设立、移转、消灭等,须在海洋行政主管部门作产权登记;(4)滩涂按海洋功能区划予以管制;[2] (5)对滩涂使用的行政管理等,由海洋行政主管部门负责。
    
    如果滩涂属于土地,则产生以下法律效果:(1)滩涂所有权既可以属于国家,也可以属于农民集体;(2)滩涂利用者可拥有的权利,既可以是所有权(如利用者为农民集体),也可以是使用权;(3)滩涂所有权和使用权的归属,以及滩涂使用权的设立、移转、消灭等,均须在土地管理部门作不动产登记;(4)滩涂按农用地、建设用地和未利用地的划分实行用途管制;[3](5)对滩涂使用的行政管理等,应由土地管理部门负责。
    
    从自然属性来看,滩涂的范围主要在低潮线和高潮线之间的地带即潮间带,以及向海和岸两侧自然延伸的部分,如高潮线以上的滩地以及低潮线以下浅水中的海滩。在法律上,滩涂主要指潮间带,但在不动产登记上或实务中,被界定为滩涂的范围可能略广于潮间带。
    
         
     二
    
    在传统民法上,滩涂属于海洋的一部分而不属于土地。在罗马法上,“海岸延伸到冬季最高潮所达到的极限”,而且“依据自然法而为众所共有的物,有空气、水流、海洋,因而也包括海岸”。[4] 这种传统民法对海洋与土地的划分标准,在当代亦无多少变化,例如“在日本,社会上通常的观点是,根据海水表面涨到最高潮时达到的水边线为基准划分海和陆地。并且现在一般认为海面以下的地盘不是土地。”[5] 因滩涂在最高潮时被海水淹没,因而应为海洋的一部分。可见,凡是以海水高潮线作为海域与土地界线的国家,滩涂在其法律上应属于海域的一部分而不属于土地。
    
    在我国的情形却有所不同。在我国制定民法通则时,对滩涂的利用(主要是海洋养殖)已经十分普遍,滩涂已经被视为可以进行排他性使用的自然资源,已经属于民法上财产权利的客体范畴。依据民法通则第74条规定,劳动群众集体组织的财产包括法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等。依据土地管理法实施条例第2条规定,依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地,属于全民所有即国家所有。可见,在我国民法以及土地管理法,已经把滩涂作为土地的一种形态。所以在我国,海水高潮线没有划分海域与土地边界的意义。
    
    但是,我国法律将滩涂界定为土地后,并没有明确划分土地与海域的界线,现有的一些规范(主要是地方法规或规章)所界定的滩涂范围,经常超过低潮线而延伸到浅海中。例如《广东省浅海滩涂水产增养殖保护管理规定》(1994年2月1日)第3条规定:“本规定所称滩涂,是指可用于海水养殖的潮间带以及与潮间带相连的海水养殖区或其他荒滩;但港区范围除外。”明确规定滩涂延伸至与潮间带相连的海水养殖区。再如,《上海市滩涂管理条例》(1996年10月31日)第16条规定:“圈围滩涂形成的土地属国家所有。”《浙江省滩涂围垦管理条例》(1997年1月1日)第18条规定:“围垦滩涂形成的土地,按国家和省关于土地管理的有关规定管理。”从这些规定的字面含义来看,滩涂与土地是有区别的,否则不存在“滩涂形成土地”的情形。但从立法本意来看,其条文中的滩涂主要指淹没在海水以下的部分,否则不存在圈围促淤而形成土地的情形。
    
    可见,在我国法律中,滩涂与海域的界线是不明确的,当把滩涂作为土地的一种形态时,这意味着土地与海域的界线也是不明确的。认为滩涂包括超过低潮线在浅海中自然延伸的部分,固然有养殖业上的根据,但在法律上却不能作如此认定,即不能将浅海中自然延伸的部分作为民法(特别是土地法)上的滩涂。这是因为:(1)法律上的土地应当是不能被海水永久淹没的地球表面。超过低潮线延伸于浅海中的部分,可能作为地理意义上或养殖业意义上的滩涂,但不能作为法律意义上的滩涂,因为法律意义上的滩涂是土地的一种形态。(2)如果把浅海中自然延伸的部分作为法律意义上的滩涂,势必导致国家所有权与集体所有权之间界线不清,并有可能引起难以解决的利益纠纷。根据现行规定,海域属于国家所有,低潮线之下的海洋底土当然全部属于国家所有。如果认为在浅海中自然延伸的部分也是法律上的滩涂,那么在滩涂属于农村集体所有时,其在浅海中自然延伸部分的所有权也应属于集体所有。由于海域国家所有权是通过法律一般界定的,没有经过不动产登记予以特别确定;而且由于滩涂在低潮线以下浅海中的自然延伸是习惯认定的,也没有经过不动产登记予以特别确定,这里就出现了国家海域所有权客体与集体滩涂所有权客体的交叉叠压。因地形地貌的不同,滩涂在海面下的自然延伸幅度宽窄不一,在有些地方可以延伸十几公里以外甚至更远,可能发生国家所有权与集体所有权模糊不清的区域是十分广大的。所以,在滩涂与海域之间必须有一条法律上的界线,以消弭因制度不明而可能造成的纠纷。(3)如果把在浅海中的自然延伸作为滩涂,那就很难通过土地权利登记确定以滩涂为客体的财产权利。其结果,势必影响财产安全和交易安全。(4)在我国,土地权利登记和土地用途管制等,由土地管理部门负责;海域使用权登记和海域功能区划管制等,由海洋行政主管部门负责。如果将在浅海中自然延伸的部分作为法律上的滩涂,势必导致有关部门管理权限上的交叉及产权登记上的混乱,这将影响行政管理效率以及滩涂利用者的经营成本。
    
    因此,我国土地和海域在法律上的界线,应当是海水的低潮线。法律上的滩涂作为土地的一种形态,应当只是指其位于低潮线以上的部分,其在低潮线以下浅海中的自然延伸部分,在法律上应当属于海域而非土地。
    
         
     三
    
    从事滩涂的开发利用,往往需要在滩涂及其附近浅海修筑建筑物或构筑物,如堤坝、水闸、泵房、养虾池等。如果这些人工设施往浅海里延伸,可以使原来为浅海的部分改变为滩涂或者其他土地。这说明,海域与土地的界线是可以通过人工方式改变的。
    
    如果通过圈围形成新的滩涂或者其他土地,新的滩涂或其他土地的所有权原则上应当归属于国家,因为原先的海域所有权属于国家。但是投资圈围浅海的单位或个人,应当拥有土地使用权。经人工形成的新滩涂或其他土地的所有权及使用权,按照国家有关土地管理的法律规定,须经土地管理部门确权登记,权利人领取相应的权利证书,比如使用权人领取土地使用权证。[6]
    
    在滩涂的开发利用过程中,存在许多以利用滩涂上水面为主的情形,如虾蟹养殖场,其主要构成是养虾池、养蟹池;再如盐场,其主要构成也是水面,如蒸发池、结晶池等。如果这些为利用滩涂而修造的水面是在原滩涂上挖掘修造的,自应属于滩涂的一部分而属于土地。但是,当利用水面是从相邻滩涂的浅海中圈围而成,如在浅海中筑堤坝围堰等,将部分海面分割包围起来而形成盐田或虾蟹养殖场,这些以水面为主的区域在法律上究竟依旧属于海域还是属于土地形态之一的滩涂,需要法律明确规定。
    
    在我国土地管理法上,与海域相分离的水面也属于土地的一种形态。在利用滩涂时用堤坝围堰将相邻浅海圈围而成的区域,尽管其主要部分仍是水面,只要具备了法律上滩涂的性质时,在法律上应当视为土地的延伸。在对浅海进行圈围时,判断是否将原有海域转为法律意义上的滩涂,应当同时采取如下三个标准:(1)将圈围区域与海域分开的设施必须是永久性的,如堤坝围堰等。临时性的设施所圈围的水域,应当仍是海域的组成部分。(2)被人工设施圈围的水面具有闭合性,即与海域完全分离,其间没有自然水道与海域相通。比如用浮标、防鲨网、防波堤等圈围的海滨游泳场,即使成为完全闭合的区域,仍然是海域的一部分。(3)圈围之内的水域不受潮汐自然影响。例如,圈围浅海形成的养虾池、盐田等,其水域原本是海域的一部分,虽然被圈围后仍有水道与海相通,但其水面受闸门或水泵控制而不受潮汐自然影响,即其水面不随着潮汐而涨落,因而这些水面应视为滩涂的一部分,属于沿海土地。而有些沿海水域也被堤坝道路等分割,但堤坝道路中间有桥梁或涵洞,堤坝道路内向岸一侧的水域仍随着潮汐而涨落,这类水域仍是海域的一部分。
        
    
     四
    
    滩涂是极为重要的自然资源,国家一直在鼓励对滩涂的开发利用,法律也应当规范滩涂开发利用活动,保护滩涂开发利用者的权益,其中最为重要的就是保障其对滩涂使用收益的权利。从事滩涂开发利用的单位或个人,对国家所有或者集体所有的特定滩涂进行排他性使用收益的权利,属于以滩涂为客体的用益物权。但在现行法律中,以滩涂为客体的用益物权制度还有待于进一步完善。
    
    关于对滩涂的使用权利,现行法律制度赋予的名称不一。有的直接称之为“滩涂使用权”,例如《上海市滩涂管理条例》第12条规定:“对批准开发利用滩涂的,由市水利局核发《滩涂开发利用许可证》,确认其滩涂使用权。”《海南省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》(1993年5月31日)第10条规定:“县级以上人民政府根据国家对水域利用的统一规划,可以将规划用于养殖的国有水面、滩涂使用权有偿出让给生产经营者用于养殖生产。”由于滩涂的利用方式大多是从事养殖,如养殖藻类、贝类、虾蟹类等海洋动植物,因而有的法律制度将使用滩涂的权利称之为“养殖使用权”。例如,依据土地管理法第11条第4款的规定,确认滩涂的养殖使用权,依照渔业法的规定办理。《广东省浅海滩涂水产增养殖保护管理规定》(1994年2月1日)第16条规定:“在不改变浅海、滩涂水产增养殖使用性质的前提下,经县以上渔业主管部门批准,养殖使用权可以转让。”但是,从物权法的角度来看,用以概括以滩涂为客体的用益物权时,“滩涂使用权”抑或“养殖使用权”,都不是一个严谨的概念。
    
    “滩涂使用权”一词指明该用益物权的客体为滩涂,这是其准确的地方,但是滩涂使用权并不是物权法上用益物权的一个类别。在物权法上,土地上用益物权分为两大类,一种是在建设用地上设立的土地使用权(有学者称之为“基地使用权”),一种是在农用地上设立的土地承包经营权(有学者建议改为“农地使用权”)。[7] 这两种用益物权的具体制度内容是有相当区别的。滩涂既可以为农业目的使用如养殖,也可以为工业目的使用如晒盐,还可以为旅游等目的使用如作为海滨浴场的岸上部分。这就是说,根据对滩涂的使用目的不同,滩涂既可以作为农用地,也可以作为建设用地。因此,以“滩涂使用权”一词统括使用滩涂的权利,是很不准确的。既然滩涂为土地的一种形态,为农业目的使用滩涂的权利,仍可称之为土地承包经营权或农地使用权;为其他商业目的使用滩涂的权利,仍可称之为土地使用权或基地使用权。
    
    尽管目前利用滩涂的主要方式是养殖海洋生物,但用“养殖使用权”一词概括使用滩涂的权利,同样是不准确的。其理由是:(1)在滩涂上可为多种方式的利用而不限于养殖,因而不能以养殖使用权概括使用滩涂的权利。(2)养殖使用权概念把在特定海域中进行养殖的权利与在滩涂上进行养殖的权利混为一体,例如江苏省规定:“使用国有养殖水面、滩涂的单位,均须向所在县级以上人民政府提出申请,经批准后发给养殖使用证,确认使用权。”[8] 但是在海域中养殖的权利与在滩涂上养殖的权利是不同的,前者是使用海域的权利,后者是使用滩涂即土地的权利,两者的客体、确权登记方式以及主管机关都是不同的。(3)养殖使用权概念混淆了取得养殖许可与取得为养殖而使用滩涂的权利之间的区别。养殖许可,是渔业管理部门为保护渔业资源、维护海洋生态,而对海洋养殖活动予以审查批准的行政行为。为养殖而使用滩涂的权利,其设立权利的目的是从事养殖活动,其权利客体则是滩涂。如果是在海域中进行养殖,在现行法律制度下,可以认为在取得渔业管理部门养殖许可的同时,也取得了养殖使用权(其实是为养殖目的而使用特定海域的权利)。如果是在滩涂上进行养殖,取得渔业管理部门养殖许可,并不等于取得了对滩涂的使用权利。因为滩涂属于土地,如果是取得国有滩涂土地的使用权,渔业管理部门没有出让土地使用权的权力。有的地方法规正确地认识到了两者的区别,例如福建省规定:“使用全民所有的水面、滩涂从事养殖生产的,必须经县级以上渔业行政主管部门同意,向同级土地管理部门提出申请,经土地管理部门审查,报县级以上人民政府批准,发给土地使用证和养殖使用证。”[9] 如果滩涂是属于集体所有,在其上进行养殖活动时,也要取得渔业管理部门的养殖许可,但是,为养殖而设立以滩涂为客体的土地使用权利时,其当事人是集体和使用人,而与渔业管理部门无关。可见,取得养殖许可与取得养殖区域的使用权,涉及两种不同的法律关系,不能混为一谈。因此,对于海洋养殖活动,如果为此而取得的使用权利的客体是滩涂,应按有关土地权利的法律进行规制;如果为此而取得的使用权利的客体是海域,应当按有关海域使用权的法律进行规制。
    
    
        
    
    
(作者单位:中国社会科学院法学所商法室)
    
    
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    ※ 发表于《辽宁师范大学学报(社会科学版)》2000年第5期;中国人民大学书报资料中心复印报刊资料:《民商法学》,2001年第1期。
    
    [1] 见《国家海域使用管理暂行规定》(1993年5月21日财政部、国家海洋局颁发)第4条。
    
    [2] 所谓海洋功能区划,是指依据海洋自然属性和社会属性,以及自然资源和环境特定条件,界定海洋利用的主导功能和使用范畴。见《海洋环境保护法》(2000年4月1日起施行)第95条第(4)项。
    
    [3] 见《土地管理法》(1998年8月29日修订)第4条。
    
    [4] 〔罗马〕查士丁尼著,张企泰译:《法学总论》,商务印书馆1989年版,第48页。
    
    [5] 北川善太郎著,李毅多、仇京春译:《日本民法体系》,科学出版社1995年版,第17页。
    
    [6] 参见《上海市滩涂管理条例》第17条;《浙江省滩涂围垦管理条例》第18条;《福建省沿海滩涂围垦办法》第14条。
    
    [7] 梁慧星主编:《中国物权法研究》,法律出版社1998年版,581页以下。
    
    [8] 《江苏省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》(1988年12月25日)第15条。
    
    [9] 《福建省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》(1993年3月7日)第11条。
    

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