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论少数人权利
少数人权利是国际人权公约保障的最为重要的原始权利之一。早在1555年签订的《奥格斯堡条约》和1648年签订的《威斯特伐利亚条约》中就有关于保护种族的、宗教的或语言的少数人的国际性条款。但国际社会却一直未曾对少数人权利的保护问题给予足够的重视。迄今为止,《公民权利和政治权利国际公约》(以下简称《公约》)第27条是保障少数人权利的唯一一条具有拘束力的普遍性人权条款。令人遗憾的是,第27条却是《公约》中最为模糊、最易引起争议的条款之一。因而研究少数人权利,对于提高人权研究水平,全面保障少数人权利的实现具有极其重要的意义。
    少数人权利是一个内容宽泛、博大精深的课题,本文仅在以下三个方面作一初步探讨:(1)少数人权利的概念;(2)少数人权利的保护;(3)少数人权利的未来。
    
    一、少数人权利的概念
    
    1、何谓少数人?
    少数人权利之所以含糊不清,与少数人概念的含糊不清直接相关。 要研究少数人权利,必须首先界定少数人的概念。
    在《公约》第27条的制定过程中,新的移民国家主张采取同化政策(assimilation policy)对待土著群体(indigenous groups)和移民(immigrants),而旧世界(Old World)则坚决支持对少数人实行特殊保护政策。上述两大集团之间观点上的巨大分歧,导致了《公约》第27条措辞谨慎、含糊,以致于少数人的概念只有依靠解释才能明确。 为此,国际社会作出了巨大努力,但至今没有取得一致意见。其中,比较有代表性的观点有:
    (1)凯博多蒂(Capotorti)的定义。应联合国人权委员会下属的防止歧视和保护少数小组委员会之邀,凯博多蒂作为特别报告人(Special Rapporteur)在1978年完成的报告《关于隶属于种族的、宗教的和语言的少数人权利研究》中所提出的少数人概念是目前在理论界和实践中得到最广泛承认的定义之一。他认为,少数人是那些数量上居于少数,政治上不处于支配地位,在人种、宗教和语言方面具有不同于其他人的特征,并且具有维系自己文化、传统、宗教或语言向心力的居住在一国领土上的国民(nationals of the State of residence)。
    (2)欧洲人权公约中的少数人概念。欧洲是一个长期遭受民族问题困扰的地区,它在地区性人权公约中确立的少数人标准,具有一定的代表性。1991年3月4日在斯特拉斯堡由欧洲委员会为《欧洲保障少数人权利公约》而准备的建议案中,把少数人概念表述为:在数量上居于少数,在人种、宗教或语言方面具有不同于其他人的特征,含有维护他们文化、传统、宗教或语言倾向的国民。
    (3)西格勒的定义。英国学者杰伊`西格勒是少数人人权问题专家。在分析、研究了各种少数人的概念后,他试图以最简单的形式来描述少数人。他认为,少数人是数量上具有一定规模,在肤色、宗教、语言、种族、文化等方面具有不同于其他人的特征,由于受到偏见、歧视或权利被剥夺,在政治、社会和文化生活中长期居于从属地位,国家应当给予积极援助的群体。
    从以上定义可以看出,少数人概念包含数量、特性、稳定性、社会地位、居住期限、权利主体等要素。上述三个定义在数量、政治地位方面意见一致。不过,三者都有一定的不足。
    其一,关于少数人的数量标准问题。从字面上看,“少数人”确有数量上居于少数的意思。前两种定义都强调了这一点。但仅仅以数量作为判断标准,不能解释前南非种族隔离政策之下多数黑人的地位问题。事实上,设置一个数量或比例标准是极其困难的。因此,数量标准不应该绝对化。
    其二,关于少数人权利究竟是人权还是公民权的问题。在凯博多蒂和欧洲人权公约的定义中,少数人必须首先是本国的国民,甚至是居住在本国领土之上的国民,这违背了《公约》第27条的精神。荷兰学者诺瓦克指出,第一,《公约》第27条规定少数人是“个人”(persons),而不是“国民”(nationals)或“公民”(citizens);第二,《公约》第2条第1款明确规定,除了第13条(只规范外侨)和第25条(只规范公民)之外,“每一缔约国承担尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切个人享有本公约所承认的权利”,这一原则也适用于第27条;第三,在第三届联合国大会委员会上,印度代表团曾专门提出以“公民”(citizens)一词来代替《公约》第27条的“个人”(persons)的建议案,但这一建议案未获通过。
    其三,关于稳定性问题。移民或外侨要成为少数人,必须在一国生活一定的时间,以免因对移民或外侨的过快保护而引发移民潮或破坏国家统一。西格勒忽视了这一问题。在凯博多蒂的定义中,使用了向心力(solidarity)这一术语,但向心力是一个主观标准,与凯氏定义中的数量、特征等客观标准不统一。就《公约》而言,第27条中“存在”(exist)一词含有“稳定”、“长期生活”的意思,但《公约》并不是说永远不保护移民或外侨。联合国应该为此制定一个期限标准。
    其四,关于少数人的地位问题。凯博多蒂关于少数人只是政治上居于从属地位的人的观点,是不全面的。承认少数人的存在,目的是为了实现人类群体之间事实上的平等。而人类群体之间的平等不仅表现在政治方面,还应表现在经济、文化方面。在这点上,西格勒的定义更为全面。
    鉴于少数人问题的多样性、复杂性和政治性,要找到一个大家普遍接受的概念是十分困难的。 笔者拟在上述具有代表性的观点的基础上,尝试回答这一问题。笔者认为,少数人是指那些在数量上具有一定规模,在人种、宗教或语言方面具有不同于其他人的特征,并且具有维系自己文化、传统、宗教或语言倾向,遭受偏见、歧视或权利被剥夺,在政治、社会和文化生活中长期处于从属地位,在一国领土上居住了一定时间的个人。
    
    2、少数人权利的内容
    顾名思义,少数人权利就是《公约》规定的、少数人应该享有的权利。它包括三个方面的内容,即享有自己的文化,信奉和实践自己的宗教和使用自己的语言。
    (1)享有自己的文化。虽然《经济、社会和文化权利国际公约》第15条保障所有个人享有参加文化生活的权利,但少数人享有更多的属于自己的特殊文化权利,它直接限制国家作出某些行为。此处的“文化权利”应当从广义上理解。除了习俗、道德、传统、宗教仪式、住宅类型、饮食习惯等内容之外,“文化权利”还涵盖少数人的其他特性,包括制造艺术、音乐创作、建立文化组织、用少数人自己的语言出版文学作品、以少数人自己的文化教育后人、设立独立的学校或者在公立学校中尊重少数人文化等。政府应该承认并容忍少数人文化生活的各种表现形式。所有威胁少数人的文化和生活方式的政策或措施,诸如为了追逐商业利润而大规模开发少数人领地等,都违反《公约》第27条的精神。
    (2)信奉和实践自己的宗教。尽管《公约》第18条保障所有个人享有宗教或信仰的自由,但少数人信奉和实践自己宗教的权利也普遍为人所接受。与第18条一样,该项权利要求政府不得强迫或禁止少数人表明自己的宗教信仰或承认自己的宗教成员资格。与第18条不同的是,少数人信奉和实践自己宗教的权利不受第18条第3款的制约,即不受法律规定的以及为保障公共安全、秩序、卫生、道德或他人的基本权利和自由所必需的限制。
    (3)使用自己的语言。虽然少数人使用自己的语言可能是国际性人权立法保障最多的内容,但在少数人与多数人的关系方面却是最易引起冲突的问题之一。根据《公约》第27条的规定,少数人有权在口头或书面上、在公共或私人场所使用自己的语言。政府不得禁止少数人以自己的语言进行交流,不得禁止少数人以自己的语言出版书籍或杂志,不得阻止属于少数人的儿童在公立或私立学校学习和发展他们自己的语言。但是,《公约》第27条并不要求把少数人的语言厘定为官方语言或法庭语言,只有在刑事审判程序中,当少数人作为被告不懂法庭语言时,根据《公约》第14条第3款第6项的规定享有免费获得帮助的权利。
    
    3、少数人权利的限制
    与《公约》其他条款相比,第27条没有一个特别限制性条款。但是,少数人权利并不是绝对权利,也须受到一定的限制。这主要包括:(1)少数人权利是一项有限权利,属于少数人的个人必须尊重《公约》第5条第1款的规定,即任何国家、团体和个人都不得破坏本公约所承认的任何权利和自由,不得超越《公约》为这些权利和自由所设置的限制。也就是说,当少数人权利与《公约》规定的其他权利或一般性限制条款相冲突时,就可能产生限制问题。比如,某些原始部落盛行的“人祭”就违反了《公约》第6条保障生命权的规定,也不受第27条规定的少数人享有自己文化权利的保护;当属于少数人群体的个人使用自己的语言煽动种族或宗教仇恨,进行战争宣传时,政府有义务根据《公约》第20条的有关规定加以制止。(2)少数人权利是一项集体权利,属于少数人的个人“必须同他们的集团中的其他成员共同享有”(in community with the other members of their group),不属于少数人的个人的权利不受《公约》第27条的保护。(3)少数人权利的目标在于实现社会的和谐统一,属于少数人的个人并不享有自决、自治或退出所在国的自由,相反,他们不得滥用权利,不得利用该项权利来危害国家的统一和社会的稳定。
    
    二、少数人权利的保护
    
    1、权利的性质
    权利的性质是决定权利保护方式的关键性因素。因此,少数人权利究竟是消极权利还是积极权利,直接影响到少数人权利的实现程度。
    少数人权利的消极性质是显而易见的。因为第27条是《公约》中唯一一项典型的否定性条款,它规定少数人权利“不得否认”(shall not be denied the right)。 该项权利要求政府禁止干涉并采取宽容政策,特别禁止所有的一体化或同化压力和所有的对少数人的人种、宗教或语言构成威胁的措施。
    但少数人权利是否仅仅是消极权利,分歧较大。一种观点认为,少数人权利只是一种消极权利,因为政治社会是由分散的个人组成的,个人就是社会的终极目标,具有最高的价值;所有的个人在道德上都是平等的,平等对待是压倒一切的原则,即使人们之间存在肤色、种族、宗教、语言等差异,也应当一视同仁,而不应区别对待。赞同这种观点的包括十七世纪以来的个人主义思想家约翰`洛克(John Locke)、让`雅克`卢梭(Jean Jacques Rousseau)、杰里米`边沁(Jeremy Bentham)及其现代传人约翰`罗尔斯(John Rawls)等。另一种观点虽然也承认少数人权利是一种消极权利,但同时强调,仅仅把少数人权利的保护局限于禁止歧视的范畴是远远不够的,禁止歧视只是保障少数人权利的第一步,只有采取特别措施才有现实意义;少数人权利还是积极权利,是一种特权,对于多数人来说就是一种歧视(称为积极的歧视positive discrimination)。一些研究少数人权利问题的专家,如埃马科拉(Ermacora)、凯博多蒂(Capotorti)、斯塔文哈根(Stavenhagen)、索恩伯利(Thornberry)、格兰茨(Glazer)等坚持上述主张。
    笔者赞成第二种意见,即少数人权利是一项具有双重性质的权利,既是消极权利,也是积极权利;政府对于少数人权利负有双重义务,既要禁止歧视,也要提供积极保护 。之所以对少数人权利实行积极保护,主要是因为:
    (1)仅仅从《公约》看,从第27条中并不能推导出国家负有直接的、积极的保障少数人权利的义务。在制定《公约》草案时,前苏联和前南斯拉夫曾提出“国家承担积极保障义务”(The States shall ensure)的草案,但这一建议以8票反对,4票赞成,4票弃权的结果遭到了否决。不过,有的学者指出,《公约》第27条其实也包含了积极保护的因素。图姆夏特(Tomuschat)认为,根据第27条与《公约》第2条第1款的规定,如果国家为少数人提供了积极保护,例如,在公共领域或地方志中承认少数人的语言,为少数人建立保留地,为少数人的学校或文化组织及其活动提供经济援助,那么隶属于少数人的个人就可以要求政府实施上述行为。 随着时间的推移,在少数人权利保障这一问题上,联合国的观点发生了重大变化。人权事务委员会1989年第37届会议通过的一般性意见认为,并非所有的区别性待遇都是歧视;只要这种区别的标准是合理的和客观的,并且是为了达到根据公约视为合法的目的。1992年12月18日联合国大会通过的第47/135号决议引人注目,该项决议突破了《公约》第27条的限制,其中第4条明确“国家必须承担采取措施保障少数人权利的义务”。 联合国在这个问题上态度的转变,为少数人权利性质的争论划上了句号。
    (2)从理论上说,现代意义上的平等原则要求对同一类型的事情同样处理,对不同类型的事情区别对待。英国学者彼得`斯坦和约翰`香德认为,一视同仁原则必须有一些例外,考虑到个人特性(需要、才能、性格等)的差异,可以区别对待。 那种传统上的形式平等理论,即个人基于平等的内在价值而享有受到同样尊重和法律同等保护的信念已经受到现实的巨大挑战。显然,如果权利仅仅局限于个人,那么世界上许多人就不享有或不能享有他们的权利。正如凡尔伦`范`戴克教授在质疑罗尔斯的狭隘观点时指出的那样:“实际上,团体的确应当享有居于个人与国家之间的中间地位和权利。” 总之,积极保护是少数人权利的逻辑结果,尤其是对那些处于不利地位的少数人来说,更是如此。
    (3)从现实情况看,少数人在数量上常常居于少数,在政治、经济和文化生活中处于劣势,因而经常成为歧视和偏见的牺牲品。少数人的成员通常被拒于工作、教育、住房和其他社会福利的大门之外,享受不到其他公民能够享受的权利以及不同于其他公民的生活方式。多数人还可能采取政治同化,迁移少数人人口,取缔少数人团体,宣布少数人活动为非法或逮捕少数人领袖等更为极端的手段来迫害少数人。少数人问题的症结在于,少数人形成于遗传,而非自愿,且少数与多数之间的界限分明,即便少数人意识到自己的不利处境,也很难改变自己的命运。如果政府不对少数人提供积极保护, 他们在历史上曾经遭受的歧视和压迫就难以得到补偿,具有特色的文化和宗教习俗就难以得到保障,在政治、经济等方面的不利地位就难以得到改观。
    (4)从历史上看,对少数人问题的错误认识和偏激政策是点燃第一次世界大战和第二次世界大战的导火索。战后联合国颁布人权公约、承认少数人人权就是对历史深刻反省的结果。遗憾的是,在当今许多国家,悲剧还在继续上演。历史反复证明:保护少数人权利的积极政策或肯定行为(affirmative action)是导致和平和秩序的良方。承认和尊重少数人权利,以暂时的不平等来实现事实上的平等是解决少数人问题的宝贵经验和教训。
    (5)从发展的角度看,少数人问题有不断蔓延的趋势。少数人问题因人口流动而起。随着全球化时代的到来,人口迁移和人口流动有增无减,不同群体之间的差异意识增强,少数人主张权利特殊保护的呼声日益高涨。截至1993年,在国际社会180多个成员中,估计有3000-5000个在人种、种族、宗教、语言或文化等方面不同于其他大多数人的群体(group)。必须认识到,少数人从来就是冲突、动荡和社会不满的根源,同时也是政治变革的催化剂。如果不实行特殊保护政策,就不会形成稳定、有序的世界政治、经济和文化新秩序。
    (6)从少数人自身情况看,少数人的社会组织和生活方式是整个人类社会可资借鉴的一面镜子,特别是土著人与大自然之间的协调、和谐关系,对于西方工业社会那种非持续性的、自我毁灭的发展模式具有十分重要的借鉴意义。但是,在竞争激烈的现代社会,少数人的生存空间极其狭小。如果缺乏积极行动,那些对于人类文明具有重要意义的文化特性就难以维系和发展。
    在当今国际社会,并不是所有的人都认识到并赞成少数人应该享有特殊的权利。对少数人权利的积极保护政策有时被误解,有时受到尖锐的批评。持反对意见的人认为,对隶属于少数人的成员在就业、教育以及其他方面优先照顾,实际上是一种反向歧视(reverse discrimination)。诚然,不适当地承认并保障少数人的权利,不但不能消除不平等,反而会创造出新的不平等。但笔者认为,只要遵循正确的原则,就不会形成反向歧视。不过,在什么情况下对少数人实行积极保护,怎样实行积极保护,目前学界尚无人进行探讨。笔者认为,为了避免形成反向歧视,对少数人实行积极保护,必须满足下列条件:
    第一,积极保护的对象。政府实行积极保护的对象只应限于历史上遭受偏见、歧视,或现实生活中因数量、地位等方面的不利地位而权利正在被剥夺或受到严重威胁的少数人群体;
    第二,积极保护的时间。对少数人的积极保护只应存续于少数人的特殊属性确实需要保护才能得以延续的时期;
    第三,积极保护的范围。各国少数人的类型及状况千差万别,积极保护所产生的差别性待遇,只应限于少数民族的特殊属性所及的范围;
    第四,积极保护的程度。隶属于少数人的成员所得到的积极保护应与其自身的境况相当。这就是说,积极保护中所包含的差别性待遇,必须建立在合理、客观的基础之上。但如何认定公共机关实施的差别待遇就是合理而客观的呢?英国学者A. J. M. 米尔恩(Milne)在这一领域所做的工作极富借鉴价值。他在亚里士多德“公平”理论基础之上,总结出了“比例平等”原则,即(1)某种待遇在一种特定的场合是恰当的,那么在与这种待遇相关的特定方面是相等的所有情况,必须受到平等的对待;(2)在与这种待遇相关的特定方面是不相等的所有情况,必须受到不平等的对待;(3)待遇的相对不平等必须与情况的相对不同成比例。 “比例平等”原则也可能会引出新的问题,例如,如何判断相对不平等,如何作出相应的政策安排等。为此,政府首先应承认和尊重多元社会中少数人的存在及其权利,之后可组建由政府、非政府的相关组织和少数人代表构成的三方机构,运用统计学、经济学、社会学等综合手段,对本国少数人状况定期调查。政府根据调查结果,在与三方机构充分协商的基础上,形成相应的政策。
    
    2、少数人权利的保护方式
    在现实生活中,各国保护少数人的方式主要有:
    (1)立法保护。立法保护可分为宪法保护和国内立法保护两种。首先是宪法保护。宪法对少数人权利承认与否是反映一国少数人权利保护状况的基本标志之一。 因为宪法权利意味着权利内容的神圣不可侵犯性,非有充分、合理的理由不得剥夺。各国宪法对少数人权利的保护又可分为以下三种情况:第一,确立禁止歧视原则。据不完全统计,73.9%的国家在宪法中有禁止歧视的规定。 毛里塔尼亚宪法第1条就规定:“共和国确保所有公民不分种族、宗教或社会状况,在法律面前一律平等。”第二,确立少数人的宪法权利。虽然瑞士只有不到10%的人讲意大利语,但联邦宪法规定意大利语同法语(18%)和德语(80%左右)享有同等的地位。第三,规定对少数人权利的积极保护措施。印度有179种语言,544种方言;宗教派系林立,除了印度教占据主导地位外,还有穆斯林教、天主教、锡克教等;此外还有令人眼花缭乱的少数人群体,包括盎格鲁-印度人、种姓、落后阶层、表列部落等等。为了保护上述少数人,印度宪法第25-28条保证个人的良心和宗教自由,第29、30条赋予了少数民族保持其语言、文字和文化,自主建立、管理教育机构的权利。意大利宪法也为境内南泰诺尔(South Tyrol)讲德语的少数人,维尔达斯塔(Valle d’Aosta)讲法语的少数人,弗瑞利威勒兹亚吉利亚(Friuli-Venezia Giulia)讲斯洛文尼亚语的少数人,德伦蒂诺阿尔托阿迪热(Trentino-Alto Adige)讲拉丁语的少数人提供特殊保护。其次是国内立法保护。由于宪法规范比较原则、抽象,许多国家还根据本国宪法的有关规定,专门制定保护少数人权利的法律。例如,我国1984年颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》就为实施宪法,保障少数民族的合法权益,维护和发展各民族的平等、团结、互助关系提供了坚实的法律基础。有的国家还在本国的部门法律,特别是刑法和民法中对煽动种族仇恨、制造宗教争端和歧视少数人的行为规定了惩罚措施。
    (2)司法保护。司法保护可能是保障少数人权利最为现实的途径之一。虽然司法机构没有专门保护少数人权利的职责,但许多国家的法院在司法实践中扮演了这一角色。例如,美国的法院是贯彻反歧视政策、纠正不适当歧视法律、消除私人领域和公共领域歧视行为的坚强堡垒。尽管不承认集体权利,但近年来美国联邦最高法院开始对黑人及其他少数人的权利采取肯定行动,在某些方面发展了美国宪法第14条的平等保护条款。 英国种族关系委员会(the United Kingdom’s Race Relations Board)在这一方面的工作也毫不逊色。
    (3)政治保护。政治保护是指国家特殊的政治制度安排对少数人权利产生的积极影响,这主要表现在以下几方面:第一,选举制度。在部分国家,少数人受到选举制度的特殊保护。在新西兰的议会大厅内,毛利人有4个专席,另外,15%的席位专属于印第安人。毛里求斯、荷兰、比利时都采用比例代表制以对数量上处于不利地位的少数人提供特别保护。第二,行政权力分配制度。在某些国家的政府机关中,少数人也享有法定的位置。自1874年以来,瑞士联邦政府按照少数人标准来分配行政权力。在7名内阁成员中,通常4-5人是由讲德语的人担任,1-2人为讲法语的人充任,还有一名代表讲意大利语。第三,联邦制。在某种意义上说,联邦制意味着地方政府能够真正拥有部分权力。当少数人在地方单位(如州或邦)比较集中时,在小范围内保有部分主权,就可能为少数人实行自治提供条件,正如我们在瑞士所看到的那样。 第四,地方制度。这里的地方制度是指单一制国家结构形式之下的地方制度。当中央政府对某一地区授予特别权限时,少数人就可能享受到类似于联邦制度带来的好处。在这方面,比利时是一个比较成功的范例。第五,自治制度。在某些国家,属于少数人的土著居民不但在人种、宗教、语言方面不同于多数人,而且其政治思维也与多数人大相径庭。在保证国家统一和社会稳定的前提下,有的国家赋予少数人以自治地位,这一做法突破了《公约》第27条的限制。例如,萨米人(Sami)在芬兰、挪威和瑞典都不同程度地实行自治。
    (4)社会保护。社会保护是指政府在就业、工作、教育等方面为少数人提供的特殊待遇。少数人成员进入公共领域,可以在一定程度上利用国家机关的力量改善少数人的社会地位和生活条件。为了保证少数人在公共服务领域占有一定的份额,黎巴嫩、比利时、塞浦路斯和马来西亚精心制定法律,要求政府承担关注这一问题的义务。在印度、美国和加拿大,有专门的行政官员负责保障土著人的健康和福利。
    由于引发少数人与多数人之间紧张关系的原因众多,如各国在多数人与少数人的比例,宪法、立法制度,工业化程度,可利用的资源,相邻国家的少数人政策等方面存在着巨大的差异,不可能有一种适合于所有国家的保护方式,也不可能所有国家的保护方式都整齐划一。归根结底,对少数人采取何种保护方式取决于一国的具体国情。上述保护方式在有的国家获得了成功,在有的地方效果却不明显,有的甚至以失败告终。但不管怎样,为了达到《公约》第27条的规定,实现少数人与多数人之间事实上的平等,各种试验还将继续下去。
    
    三、少数人权利的未来
    
    在人类即将跨入21世纪之际,回顾一百年来、一千年来走过的路程,我们就会惊讶地发现,虽然我们取得了像制定《公约》第27条那样的成就,但欧洲中世纪的“十字军”东征,19世纪的俄土战争、巴尔干战争、布尔战争,本世纪30年代德国法西斯对犹太人的清洗,目前巴尔干半岛的科索沃争端等一系列重大历史事件都与少数人密切相关。在未来一百年、一千年的时间里,少数人及其权利的保护状况,直接关系到人类自身的前途和命运,不能不令人关注。基于少数人问题的特殊性,要全面、准确地预测未来少数人权利的走向基本上是不可能的,在此我们仅对少数人权利的未来发展趋势作一概括的、初步的展望。
    1、在观念上,少数人权利需要积极保护是少数人权利发展未来之路的思想将获得广泛承认;少数人权利保护起始于禁止歧视,必然发展到积极行动和肯定政策的思想将更为普遍。
    2、在未来社会,少数人的地位及其权利的重要性将极大地增强。未来社会是信息社会、多元社会,人口的迁移和人口的流动将遍布全世界每一角落,在人种、宗教、语言等方面不同于其他社会群体的少数人数目将急剧增加。未来学家阿尔温`托夫勒(Alvin Toffler)在其广为传播的著作《第三波》中预言,未来的民族国家将会解体,权力将转向地方和团体;联合国和其他国际性代表机构将按照有利于宗教、种族和地区利益的方式进行重组。 毫无疑问,少数人权利问题在未来的政治生活中必将占据重要地位。
    3、在国际国内人权立法中,少数人权利将更加受到重视。在国际上,联合国及其下属机构将谨慎地在少数人权利的某些方面达成共识,如少数人的概念将逐步统一,更为具体、合理;少数人的保护范围将有所扩大,不仅仅局限于人种、宗教、语言,可能还要涵盖肤色、种族等;政府的积极保护义务可能写入《公约》第27条之中。在国内立法方面,将有更多国家的宪法确认少数人权利,规定政府的积极保护职责;保护少数人权利的普通立法将建立和完善,行政机关和司法机关保障少数人权利的机制也将得到进一步健全。
    人类社会的最终目标在于和平共处,共同发展。全面、充分地保障少数人权利,是实现这一目标的重要途径之一。尽管在未来社会的很长一段时间内,少数人与多数人之间的冲突、矛盾依然存在,但我们可以相当乐观地认为,只要实行正确的少数人权利保护政策,通过各国的共同努力,少数人的社会地位和生活条件将得到重大改善,种族灭绝、种族迫害、宗教战争的悲剧将不会重演,人类将步入一个更加和谐、充满希望的新世纪。
    
    
    注:
    * 国内有的学者把少数人(Minority)译为少数民族,如段洁龙:《国际人权文书与少数民族人权》(载刘楠来等主编:《人权的普遍性和特殊性》,社会科学文献出版社1996年版),笔者认为不妥。其一,少数民族与少数人概念的外延不同,少数人是指人种、宗教、语言方面具有稳定性特征的群体,而少数民族是历史形成的一种具有共同语言,共同地域,共同经济生活以及表现共同民族文化特点上的共同心理素质的稳定的共同体。显然,少数民族只是少数人中很小的一部分,二者是种与属的关系;其二,少数民族与少数人的英文对应词不同,在英文中,少数民族是Minority Nationalities,少数人是Minority。混淆这两个概念,就可能忽视二者的区别,使部分属于少数人的个人的权利得不到保障。
    在日常生活中,关于少数人的错误观念随处可见。当人们在数量上处于少数时,就以为自己属于少数人;真正属于少数人的种族群体又往往不把自己当作少数人,而当作《公约》第1条所保护的人民(peoples)。
    美国学者赫斯特`汉尼姆(Hurst Hannum)在其著作中较为全面地揭示了隐藏在两大集团背后的深层次原因:(1)“少数人”这一概念既不符合把个人主义奉为圭臬的西方国家的理论模式,也不符合马克思主义的阶级分析方法;(2)当代少数人与基本上为异族国家(largely heterogeneous states)的现实已无法靠19世纪发展起来的民族国家,尤其是单一民族国家理论来解释;(3)几乎所有国家,特别是新兴国家都担心:承认少数人权利可能会鼓励分离、独立,破坏国家的统一和经济的发展;(4)目前对于宗教与种族的歧视和不宽容还广泛存在。Cf. Hurst Hannum, Autonomy, Sovereignty, and Self-determination: The Accommodation of Conflicting Rights, University of Pennsylvania Press, Philadelphia, 1996, pp. 71-72.
    See Manfred Nowak, U. N. Covenant on Civil and Political Rights CCPR Commentary, N. P. Engel, Publisher. Kehl. Strasbourg. Arlington, 1993, p. 487.
    
    See Patrick Thornberry, International and European Standard on Minority Rights, in Minority Rights in Europe: The Scope for a Transnational Regimes, edited by Hugh Miall, Royal Institute of International Affairs, U. K., 1994, p.19. 但在欧洲学者的论著中,少数人通常被定义为“长期生活在世代相袭土地上的人群,因边界的变化而沦落为政治上的附庸。”这一定义更多的是对欧洲史的表述,而不具有普遍意义。Cf. Richard Schermerhorn, Minorities: European and American, Phylon(1959), p. 179.
    See Jay A. Sigler, Minority Rights: A Comparative Analysis, Greenwood Press, England, 1983, p. 5.
    Ibid, Manfred Nowak, U. N. Covenant on Civil and Political Rights CCPR Commentary, p. 489.
    自1978年凯博多蒂提出少数人的概念以来,1985年联合国人权委员会之下的防止歧视和保护少数小组委员会成员于勒斯`德西勒斯(Jules Deschenes)向小组委员会提交了一个关于少数人的概念,但未获通过。1988年,委员会之下的工作小组尝试性地通过了3条10段关于少数人的宣言,不过在许多问题上未达成共识。1992年小组委员会通过的《联合国关于隶属于民族的、种族的、宗教的和语言的少数人权利宣言》涉及到了少数人概念,但仍然没有取得一致意见。“少数人”的概念至今众说不一。Cf. Ibid, Hurst Hannum, Autonomy, Sovereignty, and Self-Determination: The Accommodation of Conflicting Rights, pp. 60-63; Ibid, Manfred Nowak, U. N. Covenant on Civil and Political Rights CCPR Commentary, p. 482.
    
    
    Ibid, Manfred Nowak, U. N. Covenant on Civil and Political Rights CCPR Commentary, p. 501.
    Ibid, Manfred Nowak, U. N. Covenant on Civil and Political Rights CCPR Commentary, pp. 501-502.
    关于少数人权利的消极特征,参见本文第一部分“少数人权利的内容”。
    
    
    积极保护是指在存在传统的、结构性歧视的地方,为了加速实现事实上的平等而采取的暂时的特殊手段。对少数人权利的积极保护,就是在历史上有过歧视和偏见,而且现阶段少数人与多数人在政治、经济、文化等各方面仍然存在差异的国家和地区,在立法、行政、司法等方面采取各种适当措施以尽快实现少数人与多数人之间事实上平等的政策和行为。
    Ibid, Manfred Nowak, U. N. Covenant on Civil and Political Rights CCPR Commentary, pp. 500, 504.
    Ibid, Minority Rights in Europe: The Scope for a Transnational Regimes, edited by Hugh Miall, p.16.
    [英]彼得`斯坦,约翰`香德:《西方社会的法律价值》,王献平译,中国人民公安大学出版社1990年版,第85-86页。
    Ibid, Jay A. Sigler, Minority Rights: A Comparative Analysis, pp.184-185.
    
    
    [英]A. J. M. 米尔恩:《人的权利与人的多样性》,夏勇、张志铭译,中国大百科全书出版社1995年版,第59页。
    需要指出的是,本世纪之前,宪法通常只确认个人权利。宪法对少数人权利的承认和保障,不仅对少数人具有实质意义,而且标志着宪法发展到了一个新阶段。
    
    
    参见[荷]亨利`范`马尔赛文,格尔`范`德`唐:《成文宪法的比较研究》,陈云生译,华夏出版社1987年版,第146-147页。
    Ibid, Jay A. Sigler, Minority Rights: A Comparative Analysis, p. 185.
    Ibid, Jay A. Sigler, Minority Rights: A Comparative Analysis, pp. 161-169.
    Cf. Lidija R. Basta, Thomas Fleiner, edited, Federalism and Multiethnic States: The Case of Switzerland, Institut Du Federalisme Fribourg Suisse, 1996, pp. 96-110.
    Cf. Frank Horn, edited, Minorities and Their Right of Political Participation, University of Lapland, 1996, pp. 129-138.
    
    
    Ibid, Jay A. Sigler, Minority Rights: A Comparative Analysis, p. 182.
    Ibid, Jay A. Sigler, Minority Rights: A Comparative Analysis, p. 176.
    
    

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